文/周永平

自2018年，我國開啟新一輪黨和國家的機構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊將刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第四篇。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝卫眢w系的構(gòu)建應(yīng)該是治理能力現(xiàn)代化的前提。要構(gòu)建和完善整個國家治理體系，各行各業(yè)、各個領(lǐng)域似都應(yīng)有其合理的分支治理體系。安全生產(chǎn)作為在國家治理中占有特殊地位，又極具專業(yè)性特征的領(lǐng)域，應(yīng)該有怎樣的治理體系，如何建立和完善其國家（政府層面）的治理結(jié)構(gòu)，似并未引起相關(guān)方面的注意和重視。對其進行探討十分必要。

新中國成立后，我國的安全生產(chǎn)從概念到體制經(jīng)過了多次變換，使對這一問題探討本身變得十分復雜和困難。2002 年，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域“兩法并立，分割監(jiān)管”的格局形成以后，使對安全生產(chǎn)作為勞動者安全健康權(quán)利整體上治理結(jié)構(gòu)的研究變得困難重重。為此，我們只能在我國原有安全生產(chǎn)（國際通用的職業(yè)安全衛(wèi)生）的意義上，在主要工業(yè)化國家普遍做法的基礎(chǔ)上，概括和提煉出其國家治理結(jié)構(gòu)，并對我國的有關(guān)情況進行對比，供我們研究時借鑒。

主要工業(yè)化國家致力于從國家（法治）層面解決安全生產(chǎn)問題，始于19 世紀初，到20 世紀后半期，方法手段漸至成熟，形成其治理結(jié)構(gòu)體系。其大體可以概括為3 項制度和1 項特別授權(quán)。3 項制度是：1項法律制度，全面規(guī)范相關(guān)涉事主體的權(quán)利義務(wù)；1 項工傷保險制度，強制雇主履行無過錯責任；1 項行政執(zhí)法制度，確保相關(guān)主體義務(wù)履行到位。1 項特別授權(quán)是授權(quán)行政執(zhí)法主體頒行確保安全健康權(quán)利的強制專業(yè)技術(shù)標準。所有這些制度和授權(quán)均體現(xiàn)在一部綜合性的法律之中。

1項法律制度

自第一個工業(yè)化國家——英國開始對安全生產(chǎn)問題進行治理，迄今歷時200 多年，期間經(jīng)歷了從學徒工，不斷擴大至童工、青工、女工、礦工，最終覆蓋到所有勞動者安全保護的《工廠法》，特別是保障勞動者受到傷害后救濟的無過錯責任制度的創(chuàng)立，保護范圍由直接傷害（工傷）到隱性傷害（最終顯性化為職業(yè)?。┑臄U展。這一過程表現(xiàn)出就事論事、見招拆招的特點，而且各國制度設(shè)計和保護程度、方式均存在較大差異，說明各工業(yè)化國家對安全生產(chǎn)問題尚無一致的深刻的認識。

1970 年，美國國會頒行聯(lián)邦《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，被視為世界上首部綜合性規(guī)范勞動者安全健康權(quán)利的成文法。美國作為后起的工業(yè)化國家，是長期將自由主義奉為圭臬的國家，在先期解決勞動傷害方面，它并無可陳之建樹；同時，作為普通法國家，卻頒布首部成文法來規(guī)范安全生產(chǎn)事項，源自于該事項給其社會經(jīng)濟帶來的困擾，確實具有開創(chuàng)性意義。之所以謂其為綜合性法律，在于其全面地吸收了過往歷史中由其他國家所創(chuàng)造的成功經(jīng)驗，將勞動者安全、健康作為一個整體予以規(guī)范，并構(gòu)建配套的實施制度和措施。譬如，將由英國開創(chuàng)的行政執(zhí)法和安全、健康視為同一領(lǐng)域，德國創(chuàng)建的工傷保險制度、德國英國共創(chuàng)的無過錯責任原則等予以制度化。該法規(guī)定的雇主的一般責任條款：“所有雇主都應(yīng)為每一雇員提供安全保障，確保其在工作場所免于遭受可確知的、致命或可能致命或嚴重傷害身體的危險因素的傷害?！北砻鞴椭鲗蛦T安全健康所負有的義務(wù)不再是普通法的一般注意義務(wù)，而是不僅要保障其免受明確的危害因素的侵害，而且要保障其免受并不一定明確而可能存在的危險因素的傷害，即是一種法定的、嚴格的義務(wù)。當然作為勞動者則享有相應(yīng)的、非一般意義上的安全健康權(quán)利，并由此出發(fā)來確定雇主的具體義務(wù)和責任，從而成就了美國的“安全生產(chǎn)法”的制度體系和所謂職業(yè)安全衛(wèi)生的工作領(lǐng)域。

美國《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的意義不僅限于其首創(chuàng)地位，更在于其在短時間內(nèi)在世界范圍內(nèi)掀起了相關(guān)立法的高潮。1972 年，日本頒行《工業(yè)安全衛(wèi)生法》；1973 年，德國和法國頒布其相應(yīng)的綜合性法律；1974年，英國頒布被稱為該領(lǐng)域典范的《勞動安全衛(wèi)生法》；1981 年，韓國頒行其《工業(yè)安全衛(wèi)生法》；我國臺灣地區(qū)也于1974 年頒行“勞工安全衛(wèi)生法”。這些國家和地區(qū)，無論其工業(yè)化或社會經(jīng)濟發(fā)展處于何種階段或差異程度如何，也不在乎其法制傳統(tǒng)屬于何種分類（普通法系或民法法系、判例法或成文法，抑或混合兩者特點如日本），均效仿美國，采用相同或相似的制度設(shè)計，以成文法方式構(gòu)建了其系統(tǒng)的“安全生產(chǎn)”法律制度。1981 年，國際勞工組織根據(jù)世界范圍的實踐，頒布了具有國際法效力的《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》（國際勞工組織公約第155 號），意味著安全生產(chǎn)的這一制度體系為全世界所接受。2006 年，我國全國人大正式批準加入該國際公約。

目前，我國法律制度的大體情況是：1994 年頒布的《勞動法》第六章“勞動安全衛(wèi)生”，對勞動者安全健康權(quán)進行了統(tǒng)一規(guī)范，但其過于原則和簡約；2002 年實行的《職業(yè)病防治法》，專門對“勞動者健康及相關(guān)權(quán)益”進行了規(guī)范；2002 年頒行的《安全生產(chǎn)法》，對“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的“從業(yè)人員”的安全權(quán)利進行了規(guī)范。

1項工傷保險制度

工傷保險是德國貢獻給世界的一項安全生產(chǎn)制度。1872 年，德國頒行《國家責任法》，要求雇主對雇員的勞動傷害承擔無過錯責任。這一責任原則是對民法過錯責任原則的反動（在一般民事關(guān)系中，判定主體責任以其是否有過錯以及其過錯的程度為據(jù)），使勞動關(guān)系徹底地脫離民法管轄范圍，而成就獨立的勞動法領(lǐng)域。1880 年，英國在其《雇主責任法》中也確立了無過錯責任原則。據(jù)此，1884 年德國又頒布了《工人災(zāi)害賠償法》，創(chuàng)立了強制的工傷補償制度。1884 年，德國同時頒布了《工傷事故保險法》，建立了世界上首個工傷保險制度。起初其保險費由雇主和雇員共同承擔，基于雇主承擔的無過錯責任原則，逐步改為由雇主承擔全部保險費，建立起了人類社會第一項強制的社會保險制度。

德國不僅是工傷保險制度創(chuàng)始國，也是迄今為止工傷保險制度最為完善的國家，他們不僅根據(jù)不同行業(yè)的職業(yè)風險的程度，制訂詳細的保費標準和各類職業(yè)傷害的補償標準，而且考慮到保險本身具有社會性分擔的性質(zhì)，雇主可能將其通過產(chǎn)品和服務(wù)定價將負擔轉(zhuǎn)嫁出去，從而怠于履行保護勞動者安全健康的義務(wù)的情況，他們還發(fā)明了浮動費率機制，即根據(jù)企業(yè)職業(yè)傷害的現(xiàn)實狀況，來確定其實際負擔的保險費率和總額。進入20 世紀后，德國基于無過錯責任原則的此項創(chuàng)造，在世界范圍內(nèi)得到了普遍推廣，成為安全生產(chǎn)中一項基礎(chǔ)性的法定制度。

1951 年，我國頒布《中華人民共和國勞動保險條例》；1980 年，在部分地區(qū)開始了工傷保險改革試點；1996 年，在試點基礎(chǔ)上，根據(jù)《勞動法》第73 條的規(guī)定：“勞動者在下列情況下，依法享受社會保險待遇：因工傷殘或者患職業(yè)病?！眲趧雍蜕鐣Ｕ喜堪l(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》；2003 年，國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》，建立和完善了與各工業(yè)化國家類似的覆蓋勞動者安全、健康傷害救濟的法定保險制度。但是，工傷保險覆蓋率不高仍然是我國工傷保險制度存在的主要問題。

值得注意的是，原國家安全監(jiān)管總局推出了一項“安全生產(chǎn)責任險”制度。在經(jīng)過多年試行以后，2017 年，其聯(lián)合保監(jiān)會、財政部印發(fā)了《安全生產(chǎn)責任保險實施辦法》，在高危行業(yè)強制推行。該辦法頒發(fā)后，引起了一些質(zhì)疑。譬如，該辦法要求高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位“應(yīng)當”即必須投保此險(第6 條）；同時，既然因安全生產(chǎn)而設(shè)立此險種，那么其應(yīng)屬于典型的社會保險，但該辦法卻將此指稱為“商業(yè)保險”(第2 條)。如果是商業(yè)保險，就應(yīng)該由保險人和投保人自行約定保費及其涉保范圍，但該辦法卻要求制定各行業(yè)的基準指導費率（第11 條）和保險范圍（第9 條)。有人說，安全生產(chǎn)責任險實際上就是“第二工傷保險”。既然已經(jīng)有了法定的工傷保險制度，為何還用規(guī)范性文件推出與其重疊的制度？這些問題值得深入分析。

1項行政執(zhí)法制度

安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法制度起源于英國。1802 年，英國頒行《學徒工道德與健康法》，為確保該法保護學徒工健康的措施落到實處，該法特任命兩名治安法官負責監(jiān)督法律的實施。這一措施實際上開創(chuàng)了現(xiàn)代行政執(zhí)法的先河。我們知道，自由資本主義時期（或原始積累時期）被稱為“夜警國家”，奉行小政府大社會理念，政府居于“守夜人”地位，只負責提供治安和修橋補路等公共產(chǎn)品，其余事項均由公民自行規(guī)范，只有司法這最后一道防線處理社會成員的彼此糾紛。工業(yè)化生產(chǎn)過程中，對勞動者的傷害，首先從學徒工這一特殊群體引發(fā)社會的關(guān)注和國家的重視。由于資本的強勢和貪婪的本性，使人們有理由懷疑單憑立法能否真正解決問題，于是政府直接強勢介入，賦權(quán)專門行政人員負責實施法律，便產(chǎn)生了勞動關(guān)系領(lǐng)域的行政執(zhí)法制度。

沿著這一思路，美國1970 年《職業(yè)安全衛(wèi)生法》正式授權(quán)組建了聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局。該局負責在全美范圍內(nèi)實施該項法律，屬獨立的行政執(zhí)法機構(gòu)。由于其管轄事務(wù)屬勞動關(guān)系領(lǐng)域，其局長由勞動部副部長兼任。由于安全生產(chǎn)的特殊重要性，各國根據(jù)其實際情況均授權(quán)組建或授權(quán)指定了安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法機構(gòu)。前者如美英等國，英國設(shè)立的機構(gòu)為勞動安全衛(wèi)生執(zhí)行局；后者則占多數(shù)，歐洲大陸大多數(shù)國家、亞洲日韓等國均指定勞動部負責相關(guān)事務(wù)。其中又分為兩種類型：日本、我國臺灣地區(qū)在勞動部門內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)；法德和韓國等國則將其直接賦予勞動部內(nèi)的基準局，將安全生產(chǎn)與其他勞動基準法一并監(jiān)督實施。

我國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)歷了多次變化。建國后即在勞動部內(nèi)組建了該項工作的相關(guān)機構(gòu)，最昌盛時在勞動部內(nèi)曾經(jīng)有4 個司局級建制的單位專門負責安全生產(chǎn)工作；1998年，安全、衛(wèi)生分離后，力量相對薄弱；2000 年，為加強此項工作，組建了單獨的副部級單位——國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，5 年后將其擴充升格為正部級單位；在2018 年機構(gòu)改革中，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃歸衛(wèi)生健康委員會，安全生產(chǎn)又被納入了屬于國務(wù)院組成部門的應(yīng)急管理部。可見，黨和政府對廣大動人民群眾安全健康權(quán)益的重視。

1項特別授權(quán)制度

在勞動過程中，要確保勞動者的安全健康，涉及人的行為、生產(chǎn)工具（機器）的安全性和工作環(huán)境的危險狀況。人的行為要安全可控，不僅需要制度和程序的規(guī)范和控制，還需要主體自身素質(zhì)和能力作為保障，即要有專業(yè)的安全知識和技能。機器和環(huán)境對人之安全的確保，則更需要專業(yè)技術(shù)作為基礎(chǔ)和后盾。

顯然，不同行業(yè)、同一行業(yè)的不同工藝及其生產(chǎn)過程，對保障安全之技術(shù)的需要是不一樣的，各分屬于不同學科類別。對礦山水害和化學品爆炸防控技術(shù)之間的不同可以用天差地別來形容?？梢姡踩a(chǎn)領(lǐng)域的專業(yè)、技術(shù)及其復雜性特征是其他一般社會治理領(lǐng)域所無法比擬的。

鑒于此，美國《職業(yè)安全衛(wèi)生法》特別授權(quán)組建的職業(yè)安全衛(wèi)生局，有權(quán)頒行具有強制法效力的職業(yè)安全衛(wèi)生技術(shù)標準和規(guī)程；該法還同時授權(quán)組建聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生研究所，負責對職業(yè)活動中的安全衛(wèi)生問題進行研究，提供相關(guān)技術(shù)標準，供職業(yè)安全衛(wèi)生局采用。

自美國開創(chuàng)這項制度以后，各國均采用了類似的制度，而且各類技術(shù)標準表現(xiàn)出在全球愈來愈趨向一致化的態(tài)勢。譬如，對作業(yè)場所噪聲控制一般性標準高限，各國均為85分貝（A)。這便是安全生產(chǎn)治理體系中富有特色的特別授權(quán)制度。我國的此項制度也是相對健全的。我國現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》中均授權(quán)相關(guān)執(zhí)法主體頒行安全和職業(yè)衛(wèi)生的技術(shù)標準，這些標準對行政相對人均具有強制法之效力。原國家安監(jiān)總局和原國家衛(wèi)計委均設(shè)有相應(yīng)的技術(shù)標準專業(yè)組織，負責組織制訂相關(guān)安全衛(wèi)生標準。

“他山之石，可以攻玉。”安全生產(chǎn)是工業(yè)化生產(chǎn)方式帶來的社會經(jīng)濟問題，只要是生產(chǎn)方式相同，其必然具有共同性，與社會制度及其性質(zhì)關(guān)聯(lián)度不大；同時，安全生產(chǎn)作為高度專業(yè)化的工作領(lǐng)域，更需要真正專業(yè)化的治理。從這個意義上講，主要工業(yè)化國家歷經(jīng)兩百多年探索，被其實踐證明為有效的治理體系，雖然我國工業(yè)化程度被學界確定為中期階段，但已成為實實在在的世界第一制造業(yè)大國，要有效解決我們面對的安全生產(chǎn)問題，不妨吸收借用其中有價值的東西。