孫偉意

（上海國際問題研究院，上海 200233）

0 引 言

2020年7月24日，歐盟發(fā)布了新的內(nèi)部安全戰(zhàn)略——《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略（2020—2025）》（EU Security Union Strategy），該戰(zhàn)略是對歐盟內(nèi)部所面臨的安全威脅的政策回應(yīng)，其涵蓋了2020年至2025年的戰(zhàn)略規(guī)劃[1]。新安全戰(zhàn)略的發(fā)布表明歐盟當(dāng)前面臨的安全形勢相較于此前有了新的變化，面對新的安全形勢，歐盟將重點打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅。新安全戰(zhàn)略還制定了四項優(yōu)先事項，以維護歐盟的內(nèi)部安全。本文將重點梳理該戰(zhàn)略的出臺背景及其戰(zhàn)略重點，并對該戰(zhàn)略給歐盟自身以及我國帶來的影響作出分析。

1 戰(zhàn)略出臺背景及其重點

1.1 出臺背景

歐盟內(nèi)部安全新戰(zhàn)略的出臺有其特定的政策背景。在歐盟層面，近年來，不斷出現(xiàn)新的、復(fù)雜的跨境、跨領(lǐng)域的安全威脅，面對日益惡化的安全形勢，歐盟不得不加強各層次安全領(lǐng)域的合作。此前，歐盟已于2015年通過了《歐洲安全議程》（European Agenda on Security）[2]，此次發(fā)布的歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略是歐盟結(jié)合當(dāng)前面臨的新的安全形勢，結(jié)合2020年至2025年期間的內(nèi)部安全政策，對此前歐洲安全議程的進一步調(diào)整與更新。在成員國層面，隨著各國面臨的安全形勢愈加復(fù)雜化，且各種安全威脅開始呈現(xiàn)跨國的特點，使得各成員國之間有必要就處理各種紛繁復(fù)雜的安全事件進行溝通與協(xié)調(diào)，從而獲得應(yīng)對相關(guān)安全威脅的最有效途徑。此次歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的出臺是對歐盟成員國在統(tǒng)一應(yīng)對、處理安全威脅能力方面的進一步強化。

正在進行的抗擊新型冠狀病毒（COVID-19）大流行的斗爭也影響了歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的形成。新冠肺炎疫情使得歐洲安全成為人們關(guān)注的焦點，其中隨著大量歐洲民眾被迫隔離家中，人們開始越來越多地借助互聯(lián)網(wǎng)開展工作和學(xué)習(xí)，這便為新冠疫情防控期間的個人信息安全、虛假信息傳播、網(wǎng)絡(luò)犯罪等問題留下了隱患，歐洲及歐洲民眾的安全形勢正面臨著新的挑戰(zhàn)，這些現(xiàn)實問題都考驗著歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、疫情期間的危機管理，以及打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面的綜合能力。在這樣的背景下，歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略指出，COVID-19改變了歐盟對安全和安全威脅的觀念，強調(diào)在物理和數(shù)字環(huán)境中保障安全的重要性。新冠疫情拓展了歐盟在內(nèi)部安全問題上的視野，成為歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略不可忽視的背景因素。

1.2 戰(zhàn)略重點

根據(jù)歐盟委員會此前發(fā)布的《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略（2020—2025）》，歐盟列出了四項戰(zhàn)略優(yōu)先行動。

第一，建立永不過時的安全環(huán)境。首先，保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全是建立安全環(huán)境的基礎(chǔ)，歐洲民眾的線上、線下活動以及公共服務(wù)，都依賴于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的韌性是歐盟保護其基礎(chǔ)設(shè)施安全的重要途徑；其次，歐盟還將加強對公共場所、交通樞紐等開放區(qū)域中可能存在的恐怖襲擊風(fēng)險進行觀測；最后，歐盟將強化應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力，并通過加強國際合作，進一步預(yù)防、威懾和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊。

第二，應(yīng)對不斷變化的威脅。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，犯罪分子越來越多地開始利用相關(guān)技術(shù)達成犯罪行為。面對這樣的情況，歐盟將提高數(shù)字調(diào)查執(zhí)法能力，確保他們有足夠的工具、技術(shù)來處理數(shù)字時代的犯罪行為。歐盟還將把人工智能、大數(shù)據(jù)和高性能計算納入安全體系之中。此外，歐盟將發(fā)展應(yīng)對混合威脅的方法，從早期發(fā)現(xiàn)、分析、認識、建立彈性和預(yù)防，到危機應(yīng)對和后果管理，綜合應(yīng)對數(shù)字時代的混合威脅。

第三，保護歐洲民眾免受恐怖主義和有組織犯罪的襲擊。隨著恐怖主義和有組織犯罪開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的特點，恐怖主義與網(wǎng)絡(luò)空間的結(jié)合體——網(wǎng)絡(luò)恐怖主義開始出現(xiàn)，綜合運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及相關(guān)監(jiān)管手段成為打擊恐怖主義和有組織犯罪的重要工具。歐盟各執(zhí)法部門、各機構(gòu)之間的信息共享和合作對于打擊上述犯罪活動也具有重要意義。歐盟還將通過加強邊境安全立法以及更好地利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫來起訴恐怖分子，同時，歐盟也強調(diào)國際合作在打擊恐怖主義和有組織犯罪中的重要作用。

第四，建立強大的歐洲安全生態(tài)系統(tǒng)。歐洲安全生態(tài)系統(tǒng)存在的前提是歐盟各執(zhí)法部門、各機構(gòu)以及各成員國之間的信息共享機制的建設(shè)和研究與創(chuàng)新能力的提高，而信息共享機制、研究與創(chuàng)新能力都離不開網(wǎng)絡(luò)的支持。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的加持下，歐洲安全生態(tài)系統(tǒng)將面臨安全威脅的政府部門、社群組織、私營企業(yè)等利益相關(guān)方聯(lián)系起來，通過促進各行為體、各行業(yè)、各領(lǐng)域之間的合作與信息共享，加強研究與創(chuàng)新能力來打擊犯罪行為，從而形成聯(lián)動的安全生態(tài)系統(tǒng)。

2 對歐盟自身的影響

作為歐盟未來五年安全戰(zhàn)略的綱要性文件，安全聯(lián)盟戰(zhàn)略對歐盟成員國、歐洲安全治理，尤其是歐洲數(shù)字市場一體化帶來了巨大影響。

2.1 加強歐盟各成員國在處理內(nèi)部安全事務(wù)時的相互協(xié)調(diào)

歐盟制定安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的主要目的就是進一步強化其成員國在處理跨國、跨境安全問題中的協(xié)調(diào)力度，從而以此應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖主義、有組織犯罪等日益復(fù)雜的安全威脅，因此提升歐盟各成員國在處理內(nèi)部安全事務(wù)中的相互協(xié)調(diào)是歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的必然收效之一。對于歐盟而言，由于當(dāng)前數(shù)字時代的內(nèi)部安全威脅開始呈現(xiàn)數(shù)字化、混合化的新特點，這使得歐盟不得不根據(jù)當(dāng)前面臨的新的安全形勢對其內(nèi)部安全戰(zhàn)略作出調(diào)整，而以網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖主義、有組織犯罪為代表的新安全威脅使得過去一國單獨應(yīng)對的模式不再有效，當(dāng)前歐盟面臨的新的安全威脅要求歐盟各成員國之間、歐盟不同機構(gòu)和部門之間加強協(xié)調(diào)，通過合作共同應(yīng)對“混合威脅”（Hybrid threats）[3]。目前，歐盟委員會已于2021年6月23日提議，在安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的框架下，通過匯集歐盟成員國的相關(guān)資源，成立一個聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)部門，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅。

值得注意的是，盡管加強各成員國、各機構(gòu)部門之間的協(xié)調(diào)是此次歐盟出臺安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一，但由于此次戰(zhàn)略并未細化具體實施細節(jié)，以及該戰(zhàn)略與歐盟此前眾多戰(zhàn)略之間如何對接仍不明朗，這使得其成員國及其各部門間協(xié)調(diào)的提升效能仍有待進一步觀察。

2.2 歐盟安全治理理念的成熟

歐盟此前的內(nèi)部安全治理更多的是根據(jù)單一的安全威脅對象談治理，若安全威脅來自線上網(wǎng)絡(luò)，則對線上網(wǎng)絡(luò)空間進行治理；若安全威脅來自線下，則對線下物理空間進行治理。對于內(nèi)部安全與外部安全也是如此。而歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的出臺克服了此前在線與離線安全、網(wǎng)絡(luò)與物理安全、內(nèi)部與外部安全之間的舊的二分法，將線上與線下、網(wǎng)絡(luò)與物理、內(nèi)部與外部進行了結(jié)合，形成了新興的綜合治理模式，從而以此應(yīng)對歐盟所面臨的日益復(fù)雜的混合威脅形勢。歐盟新安全聯(lián)盟戰(zhàn)略標(biāo)志著歐盟的安全治理模式由此前的某一領(lǐng)域或某一方式的單一治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎囝I(lǐng)域、多部門、多維度的綜合治理模式，這一模式轉(zhuǎn)變的背后是歐盟安全治理理念的高效化和逐漸成熟。

2.3 推動歐盟數(shù)字單一市場的發(fā)展

單一數(shù)字市場戰(zhàn)略是歐盟發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的重大舉措[4]。安全聯(lián)盟戰(zhàn)略提出要重點打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅，歐盟內(nèi)部安全環(huán)境的提升特別是對于網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)攻擊的嚴(yán)厲打擊，有助于促進數(shù)據(jù)在歐盟范圍內(nèi)的安全、自由流動，而后者將推動歐盟數(shù)字單一市場的發(fā)展。歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略在提升內(nèi)部安全環(huán)境的同時，也為歐洲帶來了相對安全、穩(wěn)定的數(shù)字環(huán)境，通過打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行為、網(wǎng)絡(luò)虛假信息，加強信息的共享與交流，歐盟為數(shù)據(jù)在其境內(nèi)各國的自由流動打下了基礎(chǔ)，而數(shù)據(jù)的自由跨境流動將在市場的作用下對作為生產(chǎn)資料的數(shù)據(jù)進行最優(yōu)的資源配置，讓數(shù)據(jù)流動到能發(fā)揮最大效用的地方，從而帶來經(jīng)濟效益。經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)據(jù)的自由流動將形成良性循環(huán)，使得歐盟經(jīng)濟在不斷得到提升的同時，歐盟境內(nèi)的數(shù)據(jù)也能得到最優(yōu)的配置，從而推動歐盟數(shù)字單一市場向前邁進。

3 對中國的影響

在美國針對我國信息通信產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行瘋狂打壓之際，歐盟又出臺新戰(zhàn)略對數(shù)據(jù)安全、信息基礎(chǔ)設(shè)施安全等網(wǎng)絡(luò)安全問題進行新的界定和部署，對我國未來在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和國際安全合作方面帶來了新的挑戰(zhàn)與機遇。

3.1 對中企參與歐洲數(shù)字市場建設(shè)的影響

歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略對于我國企業(yè)參與歐洲數(shù)字市場建設(shè)有利有弊。其益處在于，歐盟大力打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)虛假信息、網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖主義、有組織犯罪等安全風(fēng)險，為歐盟數(shù)字市場營造了安全的經(jīng)營環(huán)境，幫助我國企業(yè)免去了安全上的后顧之憂；而其挑戰(zhàn)在于，安全聯(lián)盟戰(zhàn)略指出，要加強歐盟在風(fēng)險預(yù)測領(lǐng)域的安全研究與創(chuàng)新，安全研究與創(chuàng)新的發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展緊密相關(guān)，歐盟加強相關(guān)領(lǐng)域的研究與創(chuàng)新將有助于歐盟整體網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實力的提高。對于中國企業(yè)而言，要想更好地進入歐洲數(shù)字市場仍需進一步強化自身的科技實力建設(shè)，這將是我國企業(yè)可能面臨的挑戰(zhàn)所在。對于中國企業(yè)而言，需要在機遇與挑戰(zhàn)之間找到平衡，在充分利用機遇的同時，也應(yīng)盡力克服相關(guān)挑戰(zhàn)。此外需要認識到，歐盟內(nèi)部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全議題的重視，結(jié)合近年來歐洲提出的“數(shù)字主權(quán)”等理念，彰顯出歐盟決策者已經(jīng)開始設(shè)計政策，以增強歐盟的數(shù)字戰(zhàn)略自主性[5]，進一步提高了我國企業(yè)在歐洲經(jīng)營時與當(dāng)?shù)胤傻暮弦?guī)難度，也使得合規(guī)意識在出海企業(yè)中顯得尤為重要。尤其是美國在全球范圍內(nèi)對我國高科技企業(yè)發(fā)起圍堵和制裁的當(dāng)下，我國企業(yè)更應(yīng)該把握好歐洲市場，并且謹防歐美聯(lián)動對我國企業(yè)進行打壓。

3.2 對中歐合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的影響

歐盟在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪方面十分重視，其在2013年發(fā)布的《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：公開、可靠和安全的網(wǎng)絡(luò)空間》中強調(diào)，將大規(guī)模減少網(wǎng)絡(luò)犯罪作為優(yōu)先事項，并為此從構(gòu)建強有力的法律框架、增強打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的行動力、改善歐盟層面的工作協(xié)調(diào)等方面采取行動[6]。歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略指出，歐盟要協(xié)調(diào)各成員國、各機構(gòu)、各部門之間共享信息，加強合作，共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅，同時，還強調(diào)了與非歐盟國家開展跨境執(zhí)法等國際合作的重要性，這為我國進一步開展同歐盟的安全合作提供了機會。由于網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪具備一定的跨國、跨境特性，即使歐盟各成員國之間加強了相互協(xié)調(diào)與合作，也很難完全禁止此類活動。尤其是5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新興科技崛起后，非傳統(tǒng)安全問題的廣度和深度都使得原有的國家治理模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國與歐洲都面臨非傳統(tǒng)安全問題的威脅，而歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略為中歐開展安全治理合作提供了機遇，雙方也存在合作的潛力與動力。在一定程度上，歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的出臺有助于中國更好地開展對歐合作，進一步深化中歐關(guān)系。

3.3 對中歐網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域合作的影響

歐盟作為全球大國（國家集團）和網(wǎng)絡(luò)空間主要大國行為體之一，在當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)空間中、美、歐三足鼎立格局中的地位不可小覷。歐洲是西方世界的重要成員，也是美國在地緣政治和外交政策中的長期和重要伙伴，但近年來在特朗普政府“美國優(yōu)先”原則指導(dǎo)下的外交和安全政策已經(jīng)使得歐洲大國產(chǎn)生了追求“獨立”外交地位的想法和行動。而且，隨著美國對數(shù)字經(jīng)濟霸權(quán)、高科技領(lǐng)域絕對優(yōu)勢的追求愈發(fā)的“零和化”，必然加劇歐美在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的摩擦。例如，歐盟法院已宣布《歐美隱私盾》協(xié)定無效，撤回了將個人數(shù)據(jù)從歐盟轉(zhuǎn)移到美國的法律工具，反映出歐美之間數(shù)據(jù)跨境流動的主要問題在于美國國家安全法律與歐盟個人數(shù)據(jù)保護法律之間的沖突[7]。就中歐兩方來看，在數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域都受到美國數(shù)字霸權(quán)的影響，并且都面臨美國在數(shù)字經(jīng)濟上的霸凌。若中國能夠進一步強化中歐關(guān)系，將有助于減輕中國在網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)字領(lǐng)域博弈中所面臨的壓力，對沖美國的國際影響力。特別是自特朗普擔(dān)任美國總統(tǒng)以來，中美關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重倒退。在這樣的情況下，面對美國咄咄逼人的態(tài)勢，中國可以利用歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略充分發(fā)展對歐合作，提升中歐關(guān)系，以扎實可靠的中歐關(guān)系對沖美國影響力。

4 結(jié) 語

歐盟出臺安全聯(lián)盟戰(zhàn)略反映出其在當(dāng)前階段下對所處的安全環(huán)境和威脅進行思考與評估，并對未來制定了戰(zhàn)略規(guī)劃。在歐盟的四項戰(zhàn)略優(yōu)先行動中，可以發(fā)現(xiàn)，對于網(wǎng)絡(luò)安全和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的重視貫穿其中。因此，網(wǎng)絡(luò)安全的建設(shè)是歐洲安全的重要基礎(chǔ)條件。此外，歐洲對于應(yīng)對打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等問題的需求，在一定程度上為中歐合作提供了機遇，雙方未來可以圍繞網(wǎng)絡(luò)空間安全治理、數(shù)字經(jīng)濟建設(shè)等方面展開合作，既能使歐盟更好地實現(xiàn)安全治理，又可以讓中國企業(yè)更好地參與歐洲市場，并使中歐合作能夠在國際上實現(xiàn)對中美博弈的對沖。