楊 濤，孫曉莉

南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司

0 引 言

全球氣候暖化及其引發(fā)的極端惡劣天氣、氣候?yàn)?zāi)害、海平面上升等已經(jīng)越來(lái)越成為可感知、多遭遇的全球挑戰(zhàn)與危機(jī)。全球氣候暖化成為中西方國(guó)家能夠共同關(guān)注、共同商議并開(kāi)展務(wù)實(shí)合作的議題與領(lǐng)域，《京都議定書(shū)》列出二氧化碳等溫室氣體減排清單，要求全球各國(guó)共同參與，努力減少碳排放。

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)宣布，中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，即“碳達(dá)峰、碳中和”（簡(jiǎn)稱“雙碳”）目標(biāo)。2021年9月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》提出，要立足新發(fā)展階段，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排的關(guān)系，把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。

1 大城市交通發(fā)展策略轉(zhuǎn)變必要性

我國(guó)的碳排放從20世紀(jì)70年代隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而開(kāi)始同步抬升，2020年碳排放量占全球碳排放量的30.7%，是世界第一大碳排放國(guó)家[1]。與此同時(shí)，我國(guó)人口底數(shù)巨大，人均資源能源擁有量稀缺，環(huán)境承載能力低下，意味著我國(guó)城市與交通的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展，更加迫切地面對(duì)著現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

氣候暖化的主要原因是工業(yè)革命、科技革命帶來(lái)的人類生產(chǎn)、生活和生存方式的巨大改變，以及對(duì)土地的利用和城市化導(dǎo)致的能源消耗和含碳溫室氣體濃度大幅升高。其中，交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)是全球第二大碳排放源，2019年交通運(yùn)輸領(lǐng)域的碳排放占全球碳排放總量的24.5%，我國(guó)交通領(lǐng)域碳排放占碳排放總量的9.2%[2]。這種以高能耗機(jī)動(dòng)化為最顯著特征的現(xiàn)代交通運(yùn)輸方式的普及，雖然為人類創(chuàng)造了巨大動(dòng)力、機(jī)會(huì)與福祉，但是消耗了巨大的碳基不可再生能源，并產(chǎn)生大量污染排放和溫室氣體。所以交通運(yùn)輸及相關(guān)領(lǐng)域是減排減碳的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是人類共同面臨的重大課題與重點(diǎn)任務(wù)，應(yīng)在學(xué)習(xí)借鑒世界各國(guó)先進(jìn)理念、理論、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索我國(guó)城市與交通集約節(jié)約、低碳綠色發(fā)展的可行之路。

2 城市交通規(guī)劃策略轉(zhuǎn)變

自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)與全球暖化引起重視以來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)城市與交通規(guī)劃領(lǐng)域圍繞節(jié)能減排與可持續(xù)發(fā)展的訴求和目標(biāo)，開(kāi)展了大量研究、探索和實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要包括：精明增長(zhǎng)理論與模式，TOD（Transit Oriented Development）理論與模式，以控需求（TDM， Traffic Demand Management）、調(diào)結(jié)構(gòu)、低碳出行為主要目的的交通政策規(guī)劃與實(shí)踐，以營(yíng)造緊湊集約、交通減量、節(jié)能減排為主要目標(biāo)的公交都市理論與實(shí)踐，以低碳可持續(xù)為主要目標(biāo)的城市可持續(xù)出行規(guī)劃等。

2.1 交通減量，源頭治理

土地利用是交通需求產(chǎn)生的源頭，城市土地利用與交通系統(tǒng)之間存在著強(qiáng)大的互動(dòng)關(guān)系。城市交通問(wèn)題的真正解決，有賴于通過(guò)調(diào)整城市用地布局和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度來(lái)改變交通需求的分布與強(qiáng)度，使交通需求與交通資源供給達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。而要實(shí)現(xiàn)城市用地與交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，低碳綠色交通概念必須融入城市規(guī)劃，研究城市土地利用與交通資源供給、交通和環(huán)境承載能力的匹配關(guān)系，突出以公共交通為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃，積極推動(dòng)軌道上的城市帶、軌道上的城市群、軌道上的都市圈和公交都市、公交走廊、公交社區(qū)、公交樓宇規(guī)劃建設(shè)，做好城市功能綜合布局規(guī)劃和配套公共設(shè)施的同步建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)公交引導(dǎo)下的城市居住與就業(yè)平衡、居住與消費(fèi)平衡，盡可能減少跨區(qū)長(zhǎng)距離機(jī)動(dòng)化交通出行需求總量[3,4]。

2.2 公交引導(dǎo)和公交優(yōu)先

在運(yùn)送同等數(shù)量乘客的情況下，公共汽車在道路空間占用、道路環(huán)境污染和能源消耗等方面具有小汽車無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。與國(guó)外城市尤其北美城市不同，我國(guó)城市的特征是人口密度大、土地資源緊張、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，城市向外蔓延的特征是人口高密度、建筑高密度的模式。因此，在我國(guó)城市化過(guò)程中，優(yōu)先發(fā)展公共交通，以公共交通引導(dǎo)、支撐城市空間拓展，是解決城市交通擁堵問(wèn)題的唯一出路，也是體現(xiàn)社會(huì)公平、解決低收入人群出行的基本保障。為了提高公共交通對(duì)人口的服務(wù)覆蓋率，應(yīng)盡量將70%以上的居住人口、就業(yè)崗位和消費(fèi)吸引源規(guī)劃安排在軌道公交走廊沿線和公交樞紐周邊500m范圍內(nèi)，讓絕大多數(shù)居民能在300～500m距離內(nèi)到達(dá)軌道或公交車站。同時(shí)，城市道路交叉口信號(hào)給公交車輛充分的優(yōu)先通行權(quán)，并保證公交發(fā)車頻率不超過(guò)5分鐘，高峰期不超過(guò)2分鐘，最大程度讓居民公交出行享受足夠的便利性、時(shí)效性、可靠性，提高公共交通對(duì)小汽車的競(jìng)爭(zhēng)力和提升乘客公交出行體驗(yàn)，減少居民對(duì)小汽車出行的依賴。

2.3 慢行友好、綠色出行主導(dǎo)

慢行交通（步行和自行車）是最為低碳環(huán)保的出行方式，又益于健康，能增強(qiáng)城市人氣和經(jīng)濟(jì)活力。慢行友好的出行環(huán)境還能提高道路資源利用率，緩解城市機(jī)動(dòng)車交通運(yùn)行壓力，促進(jìn)城市節(jié)能減排。

我國(guó)城市慢行出行比例基本保持在60%以上，但是隨著小汽車迅猛發(fā)展，大城市慢行出行比例下降明顯，小汽車交通出行比例迅速增加。南京、蘇州主城區(qū)慢行出行比例分別從2008年的64.8%、65.6%下降為2018年的51.4%、51.0%，而同期小汽車出行比例分別從5%、15.3%上升到17.7%、29.1%[5～8]。保障慢行友好的出行環(huán)境，引導(dǎo)居民出行方式向低碳綠色出行轉(zhuǎn)變刻不容緩。

步行一般發(fā)生在起始地或中轉(zhuǎn)地500～800m范圍內(nèi)，自行車出行范圍一般在3～5km內(nèi)，通常是居民日常生活和休閑出行，或是其它交通方式兩端的銜接出行，具有距離較短、目的多樣、彈性和隨機(jī)性較大的特點(diǎn)。對(duì)于慢行系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)圍繞居民日常生活，立足于5～10分鐘慢行便利生活圈，生活圈片區(qū)內(nèi)出行以慢行主導(dǎo)；跨片區(qū)出行以公交主導(dǎo)，遵循TOD理念規(guī)劃營(yíng)造公交社區(qū)、公交樓宇，優(yōu)化、整合慢行道網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施，做好軌道公交車站接駁換乘，提供門(mén)到門(mén)響應(yīng)式微公交服務(wù)。通過(guò)慢行友好出行環(huán)境的構(gòu)建，鼓勵(lì)居民慢行出行，實(shí)現(xiàn)綠色出行（公交+步行+自行車）分擔(dān)率不低于80%（即南京主城區(qū)2017年的綠色出行水平[8]）。

2.4 小汽車交通科學(xué)管控

國(guó)際國(guó)內(nèi)城市交通治理實(shí)踐表明，僅依靠公共交通和慢行交通的投入，并不能成功實(shí)現(xiàn)城市交通向綠色低碳方式的轉(zhuǎn)變，還必須對(duì)小汽車交通進(jìn)行管控，降低居民出行對(duì)小汽車的依賴。

對(duì)小汽車交通的科學(xué)管控，一方面是從減少小汽車出行需求角度，通過(guò)法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)杠桿、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等非行政手段，提高小汽車擁車成本、用車成本、停車成本、違法成本，降低居民對(duì)小汽車出行的依賴。國(guó)際國(guó)內(nèi)城市曾采取的措施如提高燃油稅率、收取通行費(fèi)、擁堵費(fèi)、排碳稅、限制中心區(qū)停車供給、取消政府和企事業(yè)單位免費(fèi)停車、實(shí)施差異化停車價(jià)格機(jī)制等，在調(diào)控小汽車的整體使用率或者在某一特定區(qū)域內(nèi)的使用率方面取得了顯著效果。

另一方面，研究表明機(jī)動(dòng)車在勻速和中高速狀態(tài)下行駛，其油耗和排放量均低于在非勻速和低速狀態(tài)下行駛。因此，從小汽車交通運(yùn)行角度，減少交通擁堵、提高機(jī)動(dòng)車運(yùn)行效率也是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的一個(gè)有力手段。通過(guò)智能交通、智慧導(dǎo)航和科學(xué)精細(xì)化交通設(shè)計(jì)等技術(shù)手段，提高道路網(wǎng)絡(luò)通行效率，改善交通秩序等，降低交通碳排放。

2.5 鼓勵(lì)和推廣新清潔能源車輛、綠色物流與配送

交通運(yùn)輸領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)還需要交通工具向清潔能源轉(zhuǎn)變。中國(guó)是貧油國(guó)也是石油消費(fèi)大國(guó)，從2017年開(kāi)始，我國(guó)成為全球第一大石油進(jìn)口國(guó)。近年我國(guó)石油進(jìn)口依存度持續(xù)上升，十三五期間攀升到70%以上。隨著全球經(jīng)濟(jì)不確定性增加，能源安全問(wèn)題事關(guān)國(guó)家安全戰(zhàn)略。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年石油消耗中汽車占比大約為57%。所以，控制交通工具對(duì)石油的依賴，一定程度上可以緩解國(guó)家對(duì)石油的依賴。

專家認(rèn)為，貨物從生產(chǎn)到銷售僅占生產(chǎn)和加工時(shí)間的10%，而幾乎90%的時(shí)間用于存儲(chǔ)和運(yùn)輸、裝卸等物流過(guò)程。貨運(yùn)二氧化碳排放量約占我國(guó)運(yùn)輸領(lǐng)域總排放量的65%左右，促進(jìn)貨運(yùn)減排對(duì)推動(dòng)交通行業(yè)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)有著非常重要的意義。利用先進(jìn)的物流技術(shù)推進(jìn)綠色物流發(fā)展，大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，改變物流運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，提高水路、鐵路在綜合運(yùn)輸中的承運(yùn)比例，能夠減少物流配送造成的環(huán)境污染和能源消耗。

2020年，國(guó)務(wù)院《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》提出近期要大幅降低純電動(dòng)乘用車新車平均電耗，提高新能源汽車在新車銷售量的比例，遠(yuǎn)期達(dá)到純電動(dòng)汽車成為新銷售車輛的主流，公共領(lǐng)域用車全面電動(dòng)化。電動(dòng)汽車、氫能源汽車等新能源車輛低碳環(huán)保的關(guān)鍵，除了包括電動(dòng)汽車的使用環(huán)節(jié)，重要的是電能來(lái)源、電池儲(chǔ)能與回收問(wèn)題。2020年，我國(guó)清潔能源（水、風(fēng)、核、太陽(yáng)能）發(fā)電量比例上升到32.1%[9]，隨著清潔發(fā)電能源比例提升，火電污染排放處理、電池處理利用等技術(shù)的提高，電動(dòng)汽車、氫能源車輛等新能源車輛將有力推動(dòng)我國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略的落地實(shí)現(xiàn)。

為配合新能源車輛和綠色物流戰(zhàn)略的實(shí)施，江蘇等多地區(qū)已將公共充電樁建設(shè)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)范圍，加大用地、資金等支持力度，規(guī)劃建設(shè)充電站。南京從2015年開(kāi)始在建筑物停車位配建標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則中明確提出城市建筑物配建停車場(chǎng)應(yīng)配建汽車充電設(shè)施，電動(dòng)汽車充電設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求應(yīng)在核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃條件中予以明確[10]；2019年版配建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步強(qiáng)化和擴(kuò)展了充電設(shè)施的范圍，如要求各類建筑物不低于30%的非機(jī)動(dòng)車配建停車位集中設(shè)置非機(jī)動(dòng)車充電設(shè)施等[11]。成都、佛山、蘇州等城市制定了新能源配送車輛便利通行政策，改善車輛通行條件。很多城市建立新能源配送車輛運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，降低使用成本。

2.6 建設(shè)綠色交通走廊

城市交通走廊是以某一大運(yùn)量交通廊道為主體，包括協(xié)同影響腹地空間和必要交通喂給銜接系統(tǒng)，三者共同構(gòu)成的帶狀復(fù)合系統(tǒng)[12]。世界各地的經(jīng)驗(yàn)表明，建設(shè)城市交通走廊是緩解城市交通主要矛盾、推動(dòng)城市交通可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)選方法。交通走廊具有提升交通效率和地區(qū)連接性，節(jié)省出行時(shí)間和成本，優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的重大作用，還包括走廊土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的節(jié)約，引導(dǎo)、帶動(dòng)沿線城市功能和用地的集聚重構(gòu)，以及節(jié)能、減排、污染治理等方面的顯著效果[12]。城市交通走廊包括公交走廊、個(gè)體機(jī)動(dòng)化走廊、步行走廊、自行車走廊和貨運(yùn)走廊等，其中公交走廊運(yùn)用更廣、所起到的效果也更明顯，尤其是對(duì)于人口密度高的大城市、特大城市，公交走廊的地位更高甚至不可或缺。

2.7 推廣綠色交通基建與維養(yǎng)

隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源環(huán)境剛性約束的矛盾日益凸顯。我國(guó)建筑垃圾資源化率不足10%，遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家的90%和日韓的95%[13]。2017年《交通運(yùn)輸部關(guān)于全面深入推進(jìn)綠色交通發(fā)展的意見(jiàn)》提出推進(jìn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)建，把生態(tài)保護(hù)理念貫穿到交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)全過(guò)程，合理選用降低生態(tài)影響的工程結(jié)構(gòu)、建筑材料和施工工藝，降低交通建設(shè)造成的生態(tài)影響，并開(kāi)展交通基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)修復(fù)。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面，應(yīng)以降低交通運(yùn)輸能耗和碳排放為核心，在材料使用、建設(shè)施工及維養(yǎng)等環(huán)節(jié)采取措施。其中，材料使用方面，應(yīng)從理念和管理上充分重視建筑垃圾的再生利用，推進(jìn)廢舊路面、建筑垃圾、工業(yè)固廢等在交通建設(shè)領(lǐng)域的循環(huán)利用，扭轉(zhuǎn)建筑垃圾、廢舊路面材料對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響；推廣采用新型綠色鋪裝材料，降低汽車單位行使里程的能耗和尾氣排放。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工和維養(yǎng)環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)管理，做到及時(shí)清潔施工周邊區(qū)域、施工車輛保潔、道路揚(yáng)塵控制等。

2.8 交通信息化與智能化技術(shù)應(yīng)用

這是交通新科技應(yīng)用的另一個(gè)重要方面，由此發(fā)展起來(lái)的智能交通系統(tǒng)、基于互聯(lián)網(wǎng)的車輛共享服務(wù)、基于需求響應(yīng)的多元化公交服務(wù)和在線個(gè)人出行計(jì)劃對(duì)提升交通效率與安全具有巨大推動(dòng)作用。

交通信息化與智能化技術(shù)的基本出發(fā)點(diǎn)是利用電子、通信、計(jì)算機(jī)、GPS、GIS等高新技術(shù)，提高交通系統(tǒng)中的人、交通設(shè)施和交通工具之間的有機(jī)聯(lián)系，最佳利用交通系統(tǒng)的“時(shí)空”資源，降低運(yùn)輸成本，提高運(yùn)輸效率，達(dá)到節(jié)能減排的目的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，智能交通是低碳綠色交通的必然選擇。

3 結(jié) 語(yǔ)

隨著全球氣候暖化，節(jié)能減碳成為全球共同面對(duì)的議題，在我國(guó)提出“雙碳”目標(biāo)的大背景下，大城市交通應(yīng)圍繞減碳降耗，從政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行管理等層面，轉(zhuǎn)變發(fā)展策略，構(gòu)建綠色低碳健康可持續(xù)的交通體系。大城市交通發(fā)展策略轉(zhuǎn)變的內(nèi)容主要應(yīng)包括：城市土地和空間規(guī)劃從源頭減少交通需求量；公交優(yōu)先，慢行友好，管控小汽車，構(gòu)建以慢行和公交為主導(dǎo)的低碳交通出行模式；推進(jìn)新能源交通工具；推動(dòng)綠色貨運(yùn)物流與配送；建設(shè)綠色交通走廊，推廣綠色交通基建與維養(yǎng)；交通信息化與智能化技術(shù)應(yīng)用等。