張寒

2021年新增專項(xiàng)債券重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。圖/視覺(jué)中國(guó)

2021年初春，各地一批新基建重大項(xiàng)目迎來(lái)密集開(kāi)工。從近期多個(gè)部委和地方部署看，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資高新科技產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入，正成為各地?cái)U(kuò)大有效投資的關(guān)鍵選項(xiàng)。

據(jù)悉，深圳市將對(duì)5G智慧機(jī)場(chǎng)、智慧醫(yī)療、智慧制造等應(yīng)用展開(kāi)重點(diǎn)扶持，對(duì)于建設(shè)5G智慧之城，深圳已經(jīng)做好全面規(guī)劃。此前，深圳市出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（2020-2025年）》，其中明確提出，力爭(zhēng)到2025年深圳新基建的建設(shè)規(guī)模和創(chuàng)新水平位居全球前列。

除了深圳，北京、上海等地也將新基建等重大建設(shè)項(xiàng)目作為穩(wěn)投資、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。根據(jù)《上海市推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動(dòng)方案（2020-2022年）》總體部署，2021年上海市“新基建”重點(diǎn)工作涵蓋5方面26項(xiàng)任務(wù)，并持續(xù)推進(jìn)8項(xiàng)保障措施，包括新建1萬(wàn)個(gè)5G宏基站，新建公用樁、私人樁、專用樁3萬(wàn)個(gè)，建設(shè)出租車(chē)充電示范站15個(gè)、加氫站5座，完成智能電表更換2萬(wàn)個(gè)等。

一個(gè)個(gè)地方投資的縮影折射出2021年新基建、新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的火熱開(kāi)局。

2021年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告，提出國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)6%以上的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)6%以上的GDP增速目標(biāo)，財(cái)政政策對(duì)于重大投資項(xiàng)目的支持至關(guān)重要。用一位地方財(cái)政官員的話說(shuō)：政府投資的“項(xiàng)目池”和財(cái)政賬本的“資金池”對(duì)接平衡，確保2019年開(kāi)工的投資持續(xù)，新開(kāi)工的投資項(xiàng)目精準(zhǔn)有效。

2021年財(cái)政政策的主基調(diào)是“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”。全國(guó)“兩會(huì)”期間，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在“部長(zhǎng)通道”答疑2021年“國(guó)家賬本”，他說(shuō)，“今年的財(cái)政政策保持基本穩(wěn)定，不急轉(zhuǎn)彎?！边@正是積極的財(cái)政政策“更可持續(xù)”的體現(xiàn)。

他指出，“提質(zhì)增效”，是指財(cái)政支出要用得其所，回應(yīng)人民的需求，讓老百姓更多受益，發(fā)揮更好的效果。劉昆為大家算了兩筆賬。第一筆賬：今年的赤字率、新增地方政府專項(xiàng)債券限額比去年有所降低。然而，和2019年相比，今年的赤字總額達(dá)3.57萬(wàn)億元，增加了0.81萬(wàn)億元;地方政府專項(xiàng)債券限額新增3.65萬(wàn)億元，增加了1.5萬(wàn)億元。

第二筆賬：中央本級(jí)財(cái)政支出連續(xù)兩年負(fù)增長(zhǎng)，節(jié)省的資金用于增加對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。今年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付比去年略有增加，規(guī)模超過(guò)8.3萬(wàn)億元。

多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家表示，赤字率從去年的3.6%下降到了3.2%，意味著財(cái)政擴(kuò)張的力度有所減弱，但是財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持力度不會(huì)“急轉(zhuǎn)彎”。2021年財(cái)政收支形勢(shì)嚴(yán)峻，預(yù)算平衡難度加大，債務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。必須加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善資金分配和使用機(jī)制，切實(shí)做到可持續(xù)。

中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)劉元春接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)預(yù)測(cè)，2021年名義GDP增長(zhǎng)可能達(dá)到12%左右，對(duì)應(yīng)的名義財(cái)政收入增長(zhǎng)速度可能在10%左右。今年的一般預(yù)算收入問(wèn)題并不大，但是社保養(yǎng)老和政府性基金收入增長(zhǎng)有一定困難。

摩根大通中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱海斌對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，和貨幣政策相比，2021年財(cái)政政策調(diào)整力度可能更大。2020年積極的財(cái)政政策里，預(yù)算內(nèi)政府發(fā)債規(guī)模達(dá)到8.51萬(wàn)億元，比2019年提高了3.6萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)2021年發(fā)債規(guī)模比去年低2萬(wàn)億元左右，大約6.4萬(wàn)億元。

3月5日，財(cái)政部將2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案（下稱“預(yù)算報(bào)告”）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議審查。預(yù)算報(bào)告稱，2020年財(cái)政收入基數(shù)降低，預(yù)計(jì)2021年隨著經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)常態(tài)、價(jià)格指數(shù)反彈，財(cái)政收入將恢復(fù)性增長(zhǎng)。但由于新增財(cái)政赤字、動(dòng)用歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等一次性措施增加的收入大幅減少，同時(shí)不再發(fā)行抗疫特別國(guó)債，實(shí)際可用的財(cái)力總量增幅較低。

建銀國(guó)際董事總經(jīng)理兼宏觀研究主管崔歷告訴《財(cái)經(jīng)》記者，預(yù)算報(bào)告中，中央和地方總體預(yù)算支出增速僅為1.8%。中央本級(jí)財(cái)政支出較去年下降0.2%，連續(xù)第二年負(fù)增長(zhǎng)。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總量安排則與去年基本持平，相比2020年疫情期間12%的增長(zhǎng)和2018年-2019年間7%的增速都更低。由于經(jīng)濟(jì)仍在修復(fù)之中，疊加“十四五”開(kāi)局，支出需求較多，預(yù)計(jì)財(cái)政支出和廣義財(cái)政赤字可能突破預(yù)算水平。

在財(cái)政收支矛盾壓力下，考驗(yàn)財(cái)政部拿捏“國(guó)家賬本”的平衡術(shù)。

2021年財(cái)政支出重點(diǎn)

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2020年一季度-四季度，全國(guó)一般公共預(yù)算收入增幅分別為-14.3%、-7.4%、4.7%、5.5%，呈現(xiàn)一季度收入大幅下降后，二季度觸底回升、三季度由負(fù)轉(zhuǎn)正、四季度持續(xù)向好的態(tài)勢(shì)。

其中，受新冠肺炎疫情影響，2020年，包括稅收收入和非稅收入在內(nèi)的一般公共財(cái)政預(yù)算收入較上年減少3.9%，是過(guò)去20多年來(lái)首次負(fù)增長(zhǎng);財(cái)政預(yù)算收入與GDP之比為18.0%，較上年回落1.3個(gè)百分點(diǎn)。

2021年政府工作報(bào)告中指出，財(cái)政支出重點(diǎn)仍是加大對(duì)保就業(yè)、保民生、保市場(chǎng)主體的支持力度。中央本級(jí)支出繼續(xù)安排負(fù)增長(zhǎng)，進(jìn)一步大幅壓減非急需非剛性支出，對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)7.8%，增幅明顯高于去年，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等增幅均超過(guò)10%。

尤其是建立財(cái)政支出的常態(tài)化直達(dá)機(jī)制，將2.8萬(wàn)億元中央財(cái)政資金納入直達(dá)機(jī)制，規(guī)模明顯大于去年。

同時(shí)，擴(kuò)大有效投資仍是財(cái)政支出的一大項(xiàng)。今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬(wàn)億元，優(yōu)先支持在建工程，合理擴(kuò)大使用范圍。

圖1：財(cái)政收入和支出增速

資料來(lái)源：Wind，國(guó)盛證券研究所。制圖：于宗文

招商證券董事總經(jīng)理謝亞軒接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)分析，增加轉(zhuǎn)移支付，尤其是縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金的增幅超過(guò)10%，對(duì)于財(cái)政壓力巨大的縣級(jí)意義重大。2.8萬(wàn)億元的直達(dá)機(jī)制，能夠?yàn)槭锌h基層惠企利民提供更加及時(shí)的財(cái)力支持，對(duì)下一階段財(cái)政管理工作的制度創(chuàng)新進(jìn)行了新的探索。

值得注意的是，2021年的專項(xiàng)債規(guī)模為3.65萬(wàn)億元，只比去年降低1000億元，大大超過(guò)市場(chǎng)預(yù)期。目前專項(xiàng)債的投向更加明確。近期，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》，明確新增專項(xiàng)債券重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。

對(duì)于專項(xiàng)債的使用，謝亞軒認(rèn)為，第一，在項(xiàng)目申報(bào)關(guān)嚴(yán)格審核。避免出現(xiàn)債券發(fā)行后，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目不合規(guī)的情況，能夠有效防止“假項(xiàng)目”情況。另外，嚴(yán)格審核篩選，避免形成新的債務(wù)、擴(kuò)大地方杠桿。第二，加強(qiáng)專項(xiàng)債資金使用管理。在省一級(jí)建立專門(mén)的資金使用數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行全程監(jiān)督，達(dá)到專款專用，避免流向偏離。

方正證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家顏色對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，應(yīng)當(dāng)降低對(duì)于專項(xiàng)債收益率的要求，擴(kuò)大專項(xiàng)債的適用范圍，使其在“鐵公基”等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大作用。在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面，適度擴(kuò)大專項(xiàng)債用于補(bǔ)充中小銀行資本金的規(guī)模，同時(shí)，對(duì)于一些城投債等地方政府隱性債務(wù)，利用專項(xiàng)債進(jìn)行債務(wù)置換。

關(guān)于財(cái)政支出的調(diào)整，根據(jù)財(cái)政部3月6日發(fā)布的《2020年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》，2021年，財(cái)政部門(mén)將“精準(zhǔn)實(shí)施積極的財(cái)政政策，強(qiáng)化財(cái)稅政策支持和引導(dǎo)，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加強(qiáng)基本民生保障，支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，大力推動(dòng)綠色發(fā)展，做好重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化解工作，加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，健全財(cái)政管理監(jiān)督制度機(jī)制”。

畢馬威中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家康勇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2021年財(cái)政政策的發(fā)力點(diǎn)主要是三個(gè)方面。一是在科技創(chuàng)新和基礎(chǔ)研發(fā)方面加大投入，比如，設(shè)立科創(chuàng)基金，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目，改善投融資環(huán)境等。二是調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距，通過(guò)加大教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的公共支出等，幫助中低收入群體的消費(fèi)，促進(jìn)穩(wěn)就業(yè)。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利制度的建設(shè)和支持。三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供補(bǔ)貼和稅收支持，利用財(cái)政資本金促進(jìn)創(chuàng)新、推動(dòng)國(guó)企改革等。

圖2：2021年地方債額度較2020年小幅下降

資料來(lái)源：財(cái)政部，開(kāi)源證券研究所

減稅降費(fèi)的變與不變

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆表示，“各級(jí)財(cái)政部門(mén)將算大賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，克服眼前收支壓力，堅(jiān)決把該減的稅減到位，把該降的費(fèi)降到位?！睖p稅降費(fèi)相對(duì)去年呈現(xiàn)出“變與不變”。

“十三五”時(shí)期，中國(guó)累計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模超過(guò)7.6萬(wàn)億元。特別是2020年，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)，在財(cái)政收支比較困難的情況下，中國(guó)持續(xù)公布實(shí)施了7批28項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，新增減稅降費(fèi)規(guī)模超過(guò)2.6萬(wàn)億元。

2021年的政府工作報(bào)告提出，優(yōu)化和落實(shí)減稅政策。繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策，延長(zhǎng)小規(guī)模納稅人增值稅優(yōu)惠等部分階段性政策執(zhí)行期限，實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，對(duì)沖部分政策調(diào)整帶來(lái)的影響。將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷(xiāo)售額10萬(wàn)元提高到15萬(wàn)元。對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬(wàn)元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅。

3月5日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在全國(guó)“兩會(huì)”首場(chǎng)部長(zhǎng)通道上介紹說(shuō)，今年將適時(shí)提出階段性減稅降費(fèi)政策，對(duì)2020年出臺(tái)的階段性減稅降費(fèi)政策，在研究論證基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)執(zhí)行期限部分，一部分到期后停止執(zhí)行，不搞急剎車(chē)。

因此，從2016年的減稅降費(fèi)，到2017年的進(jìn)一步減稅降費(fèi)，繼而2018年實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，2019年的實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)……2021年的減稅政策在充分保證制度性減稅的持續(xù)性的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者觀察，2020年實(shí)施的大部分減稅降費(fèi)政策已經(jīng)到期，2021年沒(méi)有推出大規(guī)模的減稅降費(fèi)措施，但是將實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。例如，延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計(jì)扣除比例進(jìn)一步提高到100%，對(duì)先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額，以及對(duì)小微企業(yè)增值稅和所得稅的進(jìn)一步優(yōu)惠，重點(diǎn)指向了創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域。

瑞銀證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤認(rèn)為，2020年的減稅降費(fèi)為市場(chǎng)主體減負(fù)超過(guò)2.6萬(wàn)億元，其中減免社保費(fèi)1.7萬(wàn)億元。對(duì)后者而言，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的大部分降費(fèi)措施已經(jīng)到期。整體而言，估計(jì)2021年減稅降費(fèi)規(guī)模將大幅低于2020年。

在2021年的全國(guó)“兩會(huì)”上，一些代表委員關(guān)于減稅的提案議案迅速成為熱搜。例如，全國(guó)人大代表董明珠建言個(gè)稅“起征點(diǎn)”應(yīng)提高至1萬(wàn)元，全國(guó)人大代表、來(lái)自遼寧省的陳向群建議東北個(gè)人所得稅減免50%。還有學(xué)者建議，中國(guó)的新生兒出生率下滑嚴(yán)重，建議個(gè)稅按撫養(yǎng)小孩的人數(shù)階梯納稅……

下一步，減稅降費(fèi)還有哪些政策值得期待？

財(cái)政部表示，今年要保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，持續(xù)實(shí)施深化增值稅改革、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除等制度性減稅降費(fèi)政策。繼續(xù)執(zhí)行小微企業(yè)普惠性稅收減免政策。

值得關(guān)注的是，科技創(chuàng)新仍然是稅收激勵(lì)的重要取向。通過(guò)減稅激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，有助于保持創(chuàng)新的原動(dòng)力并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的快速轉(zhuǎn)化。

中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行了高新技術(shù)企業(yè)低稅率、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和固定資產(chǎn)加速折舊等多項(xiàng)政策。新出臺(tái)的政策則強(qiáng)調(diào)：延續(xù)執(zhí)行研發(fā)費(fèi)用75%的加計(jì)扣除政策;對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)——制造業(yè)給予100%這樣一個(gè)更大的優(yōu)惠力度，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)創(chuàng)新研發(fā)的支持以及對(duì)特定行業(yè)的關(guān)注。

另外，調(diào)整個(gè)稅，助力擴(kuò)內(nèi)需仍有減稅的空間。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，要進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，適時(shí)推進(jìn)個(gè)人所得稅改革修法，要對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行稅目?jī)?yōu)化和稅率下調(diào)，助力擴(kuò)內(nèi)需。

“個(gè)人所得稅在稅收收入中的重要性會(huì)進(jìn)一步提升，直接稅在中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中的重要性決定了個(gè)稅改革不能不適當(dāng)多考慮財(cái)政原則。因此，免征額不可能無(wú)限度提高，合理的做法是讓免征額與CPI掛鉤，水漲船高，讓個(gè)稅能更好地服務(wù)民生?！睏钪居抡f(shuō)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫玉棟對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，個(gè)人所得稅制的改革不是僅僅關(guān)于基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整那么簡(jiǎn)單，而是綜合改革的系統(tǒng)工作，包括擴(kuò)大綜合所得范圍、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)等。未來(lái)，財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、利息股息紅利所得以及偶然所得都可能納入綜合征收的范圍。后續(xù)的改革還會(huì)繼續(xù)，個(gè)人所得稅制將進(jìn)一步完善。

2020年12月23日，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆發(fā)表《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文，詳細(xì)闡述建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的要點(diǎn)和思路。其中提到，要健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重。

崔歷認(rèn)為，未來(lái)個(gè)稅和增值稅有望進(jìn)一步優(yōu)化，以支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?！笆濉逼陂g增值稅四檔變?nèi)龣n，稅率降低。未來(lái)可關(guān)注增值稅率的進(jìn)一步簡(jiǎn)化合并和降低，有利于減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，為企業(yè)減負(fù)，支持企業(yè)創(chuàng)新投資，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“十四五”提高直接稅比重、降低間接稅比重的要求。

個(gè)稅方面，可能會(huì)完善部分區(qū)域（例如大灣區(qū)）吸收境外高端人才的稅收優(yōu)惠政策。此外，房產(chǎn)稅的立法和改革會(huì)繼續(xù)推進(jìn)。

除了“減稅”之外，在“降費(fèi)”方面，顏色認(rèn)為，2021年，各級(jí)地方政府還要通過(guò)降費(fèi)，來(lái)進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境。當(dāng)前，林林總總的行政性收費(fèi)隨意性比較高，合法性不足，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。對(duì)于一些必要的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，實(shí)行“費(fèi)改稅”。對(duì)于沒(méi)必要的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)取消。

圖3：2021年的一般公共預(yù)算赤字規(guī)模從歷史看仍處于較高水平

資料來(lái)源：Wind，粵開(kāi)證券研究院

圖4：地方債和城投債到期償付壓力逐步上升

資料來(lái)源：Wind，開(kāi)源證券研究所

防范財(cái)政“灰犀?！钡娘L(fēng)險(xiǎn)

“當(dāng)下應(yīng)高度關(guān)注地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，目前地方財(cái)政運(yùn)行比較緊張，收支矛盾更突出?！眲⒃焊嬖V《財(cái)經(jīng)》記者。

從預(yù)算報(bào)告來(lái)看，當(dāng)前，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，預(yù)算平衡難度加大，緊平衡特征進(jìn)一步凸顯。

區(qū)域間財(cái)力不平衡，一些地方財(cái)政收支矛盾突出，部分市縣財(cái)政收支運(yùn)行緊張。一些地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、前期準(zhǔn)備不充分不到位，影響了擴(kuò)大有效投資等相關(guān)政策落實(shí)。一些領(lǐng)域存量項(xiàng)目固化僵化問(wèn)題依然突出，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)力度還需加大。部分部門(mén)和單位預(yù)算績(jī)效管理不夠到位，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量有待提升。違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)情況仍然存在，有的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，都可能反映在財(cái)政壓力上，一些不可預(yù)測(cè)因素也會(huì)造成不良沖擊。例如，2020年的新冠肺炎疫情就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)，而類似的公共風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，就會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的公共責(zé)任，從而演變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從風(fēng)險(xiǎn)角度看，財(cái)政領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)還包括收入風(fēng)險(xiǎn)和支出風(fēng)險(xiǎn)，如收入來(lái)源和增速下降、中央政府可調(diào)控財(cái)力不足、支出結(jié)構(gòu)不合理、政府債務(wù)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)大等。其中比較引人關(guān)注的是財(cái)政四本預(yù)算中的社保缺口如何填補(bǔ)，以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何化解。

2020年，由于實(shí)施階段性減免企業(yè)社保費(fèi)等政策，盡管財(cái)政補(bǔ)貼超過(guò)2萬(wàn)億元，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支缺口仍然高達(dá)6219.17億元。

摩根士丹利中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邢自強(qiáng)接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和人口老齡化加速，財(cái)政社保支出剛性將日趨上升。為緩解政府收支平衡壓力，一是通過(guò)深化改革開(kāi)放，促進(jìn)生產(chǎn)率增長(zhǎng)，將經(jīng)濟(jì)維持在潛在產(chǎn)出水平附近，從而維持稅收的健康增長(zhǎng);二是加大國(guó)有企業(yè)股權(quán)劃撥社保的力度和范圍，同時(shí)輔以國(guó)企市場(chǎng)化改革，提升國(guó)有資本收益，加大紅利上繳;三是逐步將資本利得、財(cái)產(chǎn)納入稅收覆蓋，促進(jìn)收入分配調(diào)節(jié)。

數(shù)據(jù)顯示，2020年底，中國(guó)政府債務(wù)為46.55萬(wàn)億元，較上年增加8.6萬(wàn)億元，負(fù)債率為45.8%，較上年增加7.5個(gè)百分點(diǎn)，低于國(guó)際通行的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。雖然從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模相對(duì)較低，但是風(fēng)險(xiǎn)在于，一旦政府財(cái)政形成了債務(wù)依賴，債務(wù)規(guī)模會(huì)迅速攀升，形成“滾雪球”效應(yīng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，全國(guó)宏觀杠桿水平增加23.6個(gè)百分點(diǎn)，居民部門(mén)、非金融企業(yè)部門(mén)和政府部門(mén)分別增加6.1個(gè)、10.4個(gè)和7.1個(gè)百分點(diǎn)。政府部門(mén)中，中央政府和地方政府杠桿水平分別增加3.1個(gè)和4.0個(gè)百分點(diǎn)。其中，地方政府和非金融企業(yè)部門(mén)杠桿水平升幅居前，并在一定程度上相互關(guān)聯(lián)，是穩(wěn)定宏觀杠桿水平的主要方向。

目前，多數(shù)研究者均認(rèn)為，中國(guó)中央政府財(cái)政相對(duì)穩(wěn)健，杠桿率不高，更值得關(guān)注的是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

楊志勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，要用發(fā)展的眼光看待地方政府債務(wù)問(wèn)題，高度重視風(fēng)險(xiǎn)，但是不能過(guò)分夸大風(fēng)險(xiǎn)?？傮w處理的思路是，將地方債的存量和增量分開(kāi)、將政府和國(guó)企的債務(wù)分開(kāi)。同時(shí)，要防范金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的傳染性，強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府在地方債風(fēng)險(xiǎn)防范中的主體責(zé)任。

預(yù)算報(bào)告中提出，要抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。從國(guó)家總體安全和經(jīng)濟(jì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，堅(jiān)持防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不動(dòng)搖。保持高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，將嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)作為紅線、高壓線，對(duì)違法違規(guī)舉債行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。落實(shí)省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)的要求，加大工作力度，指導(dǎo)督促地方建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

據(jù)中金公司研報(bào)測(cè)算，若僅考慮顯性債務(wù)，建立在對(duì)今年名義經(jīng)濟(jì)增速11%的假設(shè)基礎(chǔ)上，如果到期政府債務(wù)全部再融資，今年政府杠桿率則會(huì)由去年的45.8%小幅上升至47.7%;而若需達(dá)到政府杠桿率穩(wěn)定的目標(biāo)，則需要到期債券償還近2.1萬(wàn)億元。中金研報(bào)認(rèn)為，第二種情形并不可行，政府杠桿率要有所降低，其涵蓋范圍或?yàn)閺V義政府債務(wù)。

顏色表示，地方政府隱性債務(wù)主要包含地方國(guó)企債和城投債兩個(gè)方面，對(duì)于國(guó)企債和城投債，地方政府或多或少有一些連帶的責(zé)任，如果出現(xiàn)了違約，可能影響地方政府未來(lái)的發(fā)債和財(cái)政能力?？傮w上的原則是，金融風(fēng)險(xiǎn)不能蔓延開(kāi)來(lái)，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要進(jìn)一步硬化地方政府的預(yù)算約束，將地方國(guó)企和城投公司從地方財(cái)政中剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體，承擔(dān)有限責(zé)任。

孫玉棟認(rèn)為，現(xiàn)在做的工作，包括進(jìn)行地方政府融資平臺(tái)的調(diào)整，分離政府融資功能，把融資平臺(tái)完全市場(chǎng)化。但這種方式的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何真正化解存量的債務(wù)問(wèn)題。

“地方政府隱性債務(wù)過(guò)去的形成，部分原因是中央的財(cái)政體制導(dǎo)致地方不得不這么做。因此，地方出現(xiàn)隱性債務(wù)和中央的安排上有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。針對(duì)存量債務(wù)可通過(guò)以下兩種方式解決，第一，壞賬的核銷(xiāo)，但這意味著資產(chǎn)流失。第二，中央把以前的虧空通過(guò)后續(xù)的收入重新劃分來(lái)幫助地方解決，逐步把存量的債務(wù)化解完畢。也就是說(shuō)，把中央、地方收入重新劃分，使地方政府擁有自主性的財(cái)力，并且財(cái)力的增長(zhǎng)可以保證持續(xù)化、穩(wěn)定化。中央還要加大對(duì)于地方債務(wù)化解中的政策支持，地方債的責(zé)任完全歸于地方政府的說(shuō)法是不對(duì)的?？傊?，要分析清楚債務(wù)的形成路徑，然后要一事一議地將其化解掉。”孫玉棟說(shuō)。

在緩解地方債風(fēng)險(xiǎn)方面，政府投資撬動(dòng)民間資本參與生產(chǎn)建設(shè)投資同樣值得關(guān)注，尤其是基建REITs。

北大光華管理學(xué)院教授張崢的研究顯示，當(dāng)前，中國(guó)地方政府存在基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的強(qiáng)烈訴求，但在防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)杠桿、強(qiáng)監(jiān)管的背景下，以土地財(cái)政和負(fù)債融資為主的傳統(tǒng)基建融資渠道受到了明顯制約。基礎(chǔ)設(shè)施REITs為項(xiàng)目前期投資提供了有效的退出渠道，能夠廣泛吸引包括民間資本在內(nèi)的各類社會(huì)資本通過(guò)PPP的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)模化的REITs市場(chǎng)能夠拓寬稅基，增加稅收收入。REITs的證券化過(guò)程涉及不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)的評(píng)估、出售、打包等環(huán)節(jié)，市場(chǎng)建設(shè)本身會(huì)使得不動(dòng)產(chǎn)交易、經(jīng)營(yíng)過(guò)程更加規(guī)范化;另外，REITs是一個(gè)高流動(dòng)性的市場(chǎng)。這些均可能創(chuàng)造更多的合理稅源，產(chǎn)生更多的稅收收入來(lái)支持國(guó)家的治理與建設(shè)。

花錢(qián)必問(wèn)效

一些地方財(cái)稅部門(mén)反映，2020年把高達(dá)2萬(wàn)億元的特殊轉(zhuǎn)移支付資金直接“下沉”到市縣基層以惠企利民，但是不可否認(rèn)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，效率低、進(jìn)度慢、落實(shí)不到位等問(wèn)題依然存在。

楊志勇表示，2020年中國(guó)經(jīng)濟(jì)情況復(fù)雜，但是財(cái)政政策較好地發(fā)揮了補(bǔ)漏作用，財(cái)政資金投向和力度在執(zhí)行中效果良好。2021年，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)提高資金的使用效率，一些細(xì)節(jié)性和技術(shù)性問(wèn)題也需要在執(zhí)行中進(jìn)一步完善。例如，在實(shí)踐中探索怎樣更好地落實(shí)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，減少資金在途中的滯留，讓資金直達(dá)企業(yè)、個(gè)人;對(duì)專項(xiàng)債和一般債區(qū)分清楚，專項(xiàng)債應(yīng)從具體項(xiàng)目做起，不符合規(guī)定的專項(xiàng)債不要再發(fā)行，將政策效果納入監(jiān)管考核。

毋庸置疑，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是提高政策效率的重要?jiǎng)?chuàng)新。通過(guò)改革建立“一竿子插到底”的直達(dá)機(jī)制，為基層保就業(yè)、保民生、保市場(chǎng)主體提供有力支撐。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制還將有助于促進(jìn)地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，緩解財(cái)政壓力。但是實(shí)行直達(dá)機(jī)制，“一竿子插到縣”，是否會(huì)引發(fā)基層政府意料之外的行為呢？

謝亞軒建議，未來(lái)，資金直達(dá)機(jī)制可以在保持嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，擴(kuò)大直達(dá)資金的使用范圍，直接用于更多基層財(cái)力保障，實(shí)現(xiàn)更多民生資金覆蓋。第一，在財(cái)政資金下達(dá)之前盡可能地明確資金的使用范圍。不僅通過(guò)減少?zèng)Q策點(diǎn)提升效率，還可以避免資金的分流。第二，對(duì)資金的流向進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，避免出現(xiàn)“渾水摸魚(yú)”等情況。

2021年政府工作報(bào)告中指出，要“深化財(cái)稅金融體制改革。強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理，加大預(yù)算公開(kāi)力度，精簡(jiǎn)享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策的辦理流程和手續(xù)。落實(shí)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案”。

在提高財(cái)政資金效率方面，近年來(lái)，國(guó)家反復(fù)強(qiáng)調(diào)全面預(yù)算績(jī)效管理，把有限的財(cái)政資金用好?！敦?cái)經(jīng)》記者采訪的專家學(xué)者提醒，預(yù)算績(jī)效管理不能成為運(yùn)動(dòng)式的治理，而應(yīng)該成為真正有約束力、有意義的制度性安排。

圖5：2021年預(yù)算赤字和赤字率較2020年小幅下降

資料來(lái)源：新華網(wǎng)，Wind，開(kāi)源證券研究所

早在2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院就已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)，其中提出，要“解決當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、原副院長(zhǎng)白景明接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，接下來(lái)，預(yù)算改革要從三方面入手：一要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金績(jī)效管理全覆蓋。例如，對(duì)于專項(xiàng)債等政府債務(wù)資金，加強(qiáng)立項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)、資金使用等評(píng)價(jià)體系建設(shè)。二要對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，2021年，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政資金直達(dá)的范圍。三要推進(jìn)財(cái)政支出管理改革，十九屆五中全會(huì)提出了“推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化”，未來(lái)還需要進(jìn)一步完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

“財(cái)政資金提高績(jī)效，是一個(gè)大的系統(tǒng)性工程，要有對(duì)于政府財(cái)政行為事前、事中、事后進(jìn)行的全面績(jī)效考評(píng)。因此，要建立一套具有預(yù)測(cè)能力、分析能力、數(shù)據(jù)處理能力的全面管理與調(diào)控的體系，關(guān)鍵是制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)合。比如說(shuō)，在財(cái)政體制架構(gòu)走向扁平化的‘三級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任的新制度安排場(chǎng)景下，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，提升技術(shù)水平，來(lái)實(shí)現(xiàn)高水平管理?！比A夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任、教授王雍君向《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前財(cái)政領(lǐng)域仍存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢、財(cái)政資金使用效益較低、資本支出和經(jīng)常支出未被有效整合為一個(gè)預(yù)算等問(wèn)題，當(dāng)前最重要且最緊迫的事項(xiàng)，莫過(guò)于強(qiáng)化與改進(jìn)財(cái)政政策的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和微觀基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)致力于改進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃，以促進(jìn)預(yù)算與政策間的聯(lián)結(jié)，把資本支出和經(jīng)常支出整合為真正意義上的一個(gè)預(yù)算（one budget），以及把基層政府預(yù)算塑造為一個(gè)參與式過(guò)程，要點(diǎn)是讓基層民眾有廣泛的機(jī)會(huì)與渠道，能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與在預(yù)算編制、審查、執(zhí)行和評(píng)估階段。微觀基礎(chǔ)方面，應(yīng)致力于開(kāi)發(fā)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效報(bào)告，以確保部門(mén)和機(jī)構(gòu)有能力定期和適時(shí)報(bào)告“花錢(qián)必問(wèn)效”的四項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容：投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出的效率、成果的有效性，以及影響的效應(yīng)。

（《財(cái)經(jīng)》記者張明麗、實(shí)習(xí)記者薛敏對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）