王文棣，曹源洮

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院,蘭州 730070)

中國(guó)是世界人口第一大國(guó),同時(shí)也是最大的發(fā)展中國(guó)家。這個(gè)特點(diǎn)決定了中國(guó)要面對(duì)貧困問(wèn)題。黨和國(guó)家在扶貧開(kāi)發(fā)這一關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的工作上長(zhǎng)期投入,始終堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要位置,走出一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路。十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧工作放在了治國(guó)理政的核心高度,實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧體制、政策和方針的全面創(chuàng)新。截至2020年底,中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民取得了脫貧攻堅(jiān)的偉大勝利,實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全面脫貧,貧困縣全部摘帽,消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困。這一勝利彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)越性、中國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,為中國(guó)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“百年目標(biāo)”奠定了決定性的基礎(chǔ)。

一、中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)道路歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)以來(lái)的改革開(kāi)放是中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的重大突破點(diǎn),本文以不同時(shí)期推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)力因素和政策演變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn),將改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧開(kāi)發(fā)歷程分為四個(gè)階段。

(一)1978-1985年,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶動(dòng)下的扶貧

1978年,中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)做出實(shí)行改革開(kāi)放的指示,農(nóng)村制度性改革推動(dòng)扶貧開(kāi)始形成。解放生產(chǎn)力、增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性是這一時(shí)期提高農(nóng)民收入和生活水平的根本途徑。一方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入與付出的對(duì)等,極大地增強(qiáng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。另一方面,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡,改革了農(nóng)產(chǎn)品交易制度,提高農(nóng)民自主權(quán);促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,豐富了農(nóng)民收入來(lái)源,緩解了普遍性貧困。與此同時(shí),國(guó)家成立了反貧困部門(mén),針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡制定實(shí)施一系列扶貧政策。1982年,《關(guān)于成立三西(河西、定西、寧夏西海固)地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)小組的通知》通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助資金等一系列扶貧行動(dòng)來(lái)促進(jìn)“三西”地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展,改變貧困面貌。1984年發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》將18個(gè)集中連片貧困地區(qū)劃分為重點(diǎn)扶貧對(duì)象并提出了多項(xiàng)具體措施。這一時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧工作取得了顯著成效,按照當(dāng)時(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)(1)1984年我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)為每人每年200元以下。, 1978年中國(guó)農(nóng)村貧困人口為2.5億人,到1985年該數(shù)字下降到1.25億;農(nóng)村貧困發(fā)生率也在這七年中從30.7%下降到14.8%。

(二)1986-2000年,社會(huì)主義市場(chǎng)化改革帶動(dòng)下的扶貧

20世紀(jì)80年代后期,由土地承包制度改革帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增速變緩,區(qū)域間發(fā)展不平衡擴(kuò)大。這一時(shí)期,中國(guó)扶貧向提升貧困人口發(fā)展能力的開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。1986年,國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立(1993年改名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組),開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。這一時(shí)期國(guó)家將扶貧目標(biāo)從區(qū)域細(xì)分到縣域。1987年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》將18個(gè)連片貧困地區(qū)中的592個(gè)縣劃定為國(guó)家重點(diǎn)貧困縣,1994年頒布實(shí)施的《國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》要求要在2000年底基本解決這592個(gè)貧困縣中8 000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。國(guó)家在這一時(shí)期投入專項(xiàng)資金建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共醫(yī)療;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育和生產(chǎn)技術(shù)等能夠促進(jìn)和提高貧困人口自身發(fā)展能力領(lǐng)域的資金支持,實(shí)施“以工代賑”;加快發(fā)展能夠更加充分吸收勞動(dòng)力就業(yè)的第二、第三產(chǎn)業(yè),吸收大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力;探索對(duì)于極端貧困地區(qū)實(shí)施整村搬遷的移民政策。到2000年底,按照1984年貧困標(biāo)準(zhǔn)核算,我國(guó)沒(méi)有解決溫飽的貧困人口從1986年的13 100萬(wàn)人減少到了3 209萬(wàn)人。

(三)2001-2012年,社會(huì)發(fā)展推動(dòng)下的扶貧

進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)普遍性貧困基本解決,致貧因素更加趨向于個(gè)體化,區(qū)域之間發(fā)展不平衡導(dǎo)致的貧富差距不斷拉大,貧困政策逐漸從縣域向村級(jí)區(qū)域推進(jìn)。國(guó)務(wù)院在2001年發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》,明確在鞏固溫飽成果的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步實(shí)施多方面綜合型扶貧政策。第一,這一階段確定了14.8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)貧困村,實(shí)施整村推進(jìn)扶貧模式,進(jìn)一步建設(shè)和完善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及生產(chǎn)條件,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)教育文化以及衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)。第二,一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策(如取消農(nóng)業(yè)稅)的實(shí)施在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展;對(duì)龍頭企業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大力扶持吸納了更多農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就業(yè),提高貧困戶收入結(jié)構(gòu)的多樣性。第三,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等社會(huì)保護(hù)性政策開(kāi)始在農(nóng)村推廣、推進(jìn)，給扶貧工作提供社會(huì)保障并提出兜底的新思路。中國(guó)的扶貧事業(yè)在這一時(shí)期取得突破性進(jìn)展。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,2012年中國(guó)貧困人口總數(shù)為9 899萬(wàn),貧困發(fā)生率下降到10.2%。

(四)2013年至今,精準(zhǔn)扶貧

自十八大以來(lái),以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央將扶貧工作擺在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的核心高度,提出實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”。黨的十八屆五中全會(huì)和中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議的召開(kāi)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的重要階段,要確保在2020年實(shí)現(xiàn)“扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿,保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。這一時(shí)期,在解決“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題上,對(duì)貧困的識(shí)別實(shí)現(xiàn)以戶為單位,對(duì)貧困戶建檔立卡。為加強(qiáng)扶貧一線干部力量,黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位選派了數(shù)百萬(wàn)人開(kāi)展駐村幫扶;省市縣鄉(xiāng)村各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部明確分工、協(xié)同合作,五級(jí)書(shū)記一起抓,解決“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題。在解決“怎么扶”的問(wèn)題上,實(shí)事求是的采取因戶施策、因人施策、有針對(duì)性的扶貧對(duì)策;將發(fā)展生產(chǎn)作為脫貧攻堅(jiān)的主攻方向、易地搬遷作為重要補(bǔ)充、生態(tài)補(bǔ)償作為雙贏之策、發(fā)展教育治標(biāo)治本、社會(huì)保障兜底作為基本防線。嚴(yán)格遵守脫貧考核評(píng)估的程序和標(biāo)準(zhǔn),做到貧困戶、貧困村、貧困縣層層遞進(jìn),保證脫貧質(zhì)量,解決“如何退”問(wèn)題。在政府全面指導(dǎo),市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)同發(fā)力、全社會(huì)共同參與的扶貧格局下,2019年年末,中國(guó)貧困人口為551萬(wàn)人,比2012年減少9 348萬(wàn)人,年均減貧人口超過(guò)1 000萬(wàn)人,貧困發(fā)生率下降至0.6%(見(jiàn)圖1)。

圖1 1978-2019年中國(guó)減貧情況(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編制《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2019 》,按現(xiàn)行(2010年不變價(jià))農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

2020年12月3日召開(kāi)的中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記宣布經(jīng)過(guò)8年努力,中國(guó)成功取得脫貧攻堅(jiān)的全面勝利,消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困,實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)全體人民的承諾,保證了貧困人口和貧困地區(qū)能夠同全國(guó)各族人民一起邁向小康社會(huì)。這是黨帶領(lǐng)全國(guó)人民自改革開(kāi)放,尤其是十八大以來(lái)堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)努力而取得的偉大勝利。

二、中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)堅(jiān)持將馬克思主義基本原理同本國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合,在繼承和發(fā)展馬克思主義反貧困理論的基礎(chǔ)上探索出具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路。新中國(guó)70年扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)取得現(xiàn)階段巨大成就得益于黨和政府始終把扶貧工作擺在國(guó)家富強(qiáng)、民族興盛的關(guān)鍵位置。總結(jié)中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路的經(jīng)驗(yàn),中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量,一以貫之地堅(jiān)持人民主體地位不動(dòng)搖,從人民利益出發(fā),從中國(guó)的實(shí)際出發(fā),不斷改革創(chuàng)新扶貧模式和體系,確保減貧行動(dòng)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng),帶領(lǐng)人民向全面小康和共同富裕穩(wěn)步前行。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層組織建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)最大的政治優(yōu)勢(shì),也是中國(guó)扶貧事業(yè)取得現(xiàn)有偉大成就并將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“百年目標(biāo)”的根本保障。中國(guó)共產(chǎn)黨在危急中誕生并帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立,維護(hù)、保障和實(shí)現(xiàn)人民的利益,消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕始終是中國(guó)共產(chǎn)黨奮斗的目標(biāo)。以毛澤東同志為核心的第一代黨中央通過(guò)實(shí)施土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)來(lái)改善農(nóng)民生活,保障貧困群體物質(zhì)生活。改革開(kāi)放以來(lái),黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)者以解決貧困人口溫飽為己任,先后通過(guò)制定執(zhí)行《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020)年》開(kāi)展符合國(guó)情的扶貧開(kāi)發(fā)工作并取得了顯著成效。十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體把消除貧困放在治國(guó)理政的突出位置,做出2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的承諾,提出“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略方針。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持帶領(lǐng)人民擺脫貧困的初心。

習(xí)近平總書(shū)記提出當(dāng)代中國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)都要依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。要取得脫貧攻堅(jiān)的勝利,實(shí)現(xiàn)對(duì)人民的承諾,首先就要依靠從中央到基層的層層責(zé)任落實(shí)。習(xí)近平總書(shū)記作為黨的領(lǐng)導(dǎo)核心,在脫貧攻堅(jiān)中始終做到身體力行,頂層把控。十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記親自到全國(guó)14個(gè)集中連片特困區(qū)深入基層考察,從實(shí)際考察調(diào)研中形成創(chuàng)新扶貧理論?？倳?shū)記從2015年以來(lái)主持召開(kāi)了7次脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)和眾多扶貧相關(guān)會(huì)議,親自部署脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略方針,親自督察各地區(qū)脫貧成果。2015年,中西部22個(gè)省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)人以及省、市、縣、鄉(xiāng)、村層層負(fù)責(zé)人簽訂了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū),建立起中央領(lǐng)導(dǎo)、省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記一起抓的扶貧工作機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)每一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的政治責(zé)任,做到：中央制定大政方針、統(tǒng)籌負(fù)責(zé)資金支持,同時(shí)肩負(fù)對(duì)地方脫貧效果的監(jiān)督責(zé)任;省、市級(jí)政府依照中央部署、根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況提出具體的實(shí)施方案,并指導(dǎo)和監(jiān)督地縣將政策落實(shí),在中央和地縣之間起到承上啟下的作用;地縣政府是一切政策和方針的落實(shí)點(diǎn),在政策執(zhí)行過(guò)程中最重要的是因地制宜,要將上級(jí)政策緊密結(jié)合地方實(shí)際情況和特色,找到適合地方發(fā)展的路子。嚴(yán)格的層層責(zé)任制確保扶貧資源、資金、措施能夠有效輸入到扶貧工作一線,同時(shí)不斷改進(jìn)和完善的考核評(píng)估機(jī)制，防范某些部門(mén)在工作中偏離扶貧為民這一初心的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)還在于組織建設(shè)。中國(guó)扶貧工作的推進(jìn)離不開(kāi)基層組織這一基礎(chǔ),黨中央提出的扶貧策略措施最終都要靠基層組織落到實(shí)處。貧困人口的識(shí)別和建檔立卡都是在村級(jí)實(shí)現(xiàn),建設(shè)好村“兩委”是打贏脫貧攻堅(jiān)的必要條件。為了提高基層組織在扶貧中的貧困識(shí)別和幫扶能力,全國(guó)累計(jì)有290多萬(wàn)名縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位干部被選派到貧困村擔(dān)任第一書(shū)記或駐村干部,共有25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)扎根貧困村,給貧困村帶去先進(jìn)的治理能力和技術(shù)支持。為了確保黨員干部在扶貧工作發(fā)揮中堅(jiān)力量,黨中央加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè),加強(qiáng)制度建設(shè),加強(qiáng)對(duì)各級(jí)扶貧干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn),強(qiáng)化黨員干部為人民服務(wù)的責(zé)任思想和實(shí)事求是解決問(wèn)題的能力。以甘肅省為例,2015年共有2.2萬(wàn)余名駐村干部被選派到全省7 262個(gè)建檔立卡貧困村組建駐村幫扶工作隊(duì),實(shí)現(xiàn)了一村一隊(duì)的精準(zhǔn)幫扶。為實(shí)現(xiàn)對(duì)駐村干部的智能化、系統(tǒng)化和高效化管理,甘肅省開(kāi)發(fā)了駐村幫扶工作隊(duì)管理平臺(tái),嚴(yán)格實(shí)施隊(duì)員打卡制度,確保工作隊(duì)真正做到吃住在村。同時(shí),甘肅省通過(guò)實(shí)行每月開(kāi)展縣際交叉督查、每月通報(bào)駐村幫扶工作隊(duì)管理平臺(tái)考勤打卡情況、每月電話隨機(jī)抽查幫扶責(zé)任人到戶幫扶工作情況這“三個(gè)一”常態(tài)化督查通報(bào)機(jī)制,監(jiān)督和考核扶貧工作隊(duì)和駐村干部的工作績(jī)效和履責(zé)情況[1]。為了保障駐村干部能夠?qū)⒎鲐氄呃斫獾轿弧⑿麄鞯轿?、?shí)施到位,能夠清晰準(zhǔn)確回答群眾提出的問(wèn)題,能夠切實(shí)解決群眾的困難,甘肅省編印了《脫貧攻堅(jiān)幫扶工作若干問(wèn)》等系列“口袋書(shū)”方便駐村干部隨時(shí)學(xué)習(xí)并用簡(jiǎn)單易懂的語(yǔ)言向群眾宣傳;線上線下舉辦示范培訓(xùn)班,對(duì)各級(jí)扶貧干部進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn),增強(qiáng)幫扶干部的幫扶能力。甘肅省扶貧質(zhì)量提高,脫貧速度加快,群眾滿意度提升都離不開(kāi)駐村工作隊(duì)和駐村干部的努力。

(二)堅(jiān)持以人民為中心和滿足人民對(duì)美好生活的需要

中國(guó)特色社會(huì)主義制度是為人民謀幸福的制度,中國(guó)共產(chǎn)黨是全心全意為人民服務(wù)的政黨,滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要、不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕始終是中國(guó)共產(chǎn)黨不懈追求的使命。中國(guó)扶貧思想是在馬克思主義反貧困理論的基礎(chǔ)上起源和發(fā)展的。馬克思主義唯物史觀堅(jiān)定地將人民擺在歷史的創(chuàng)造者這一崇高地位,認(rèn)為人民推動(dòng)著歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。同時(shí),馬克思主義認(rèn)為建立社會(huì)公有制、消滅資本主義私有制是解決貧困問(wèn)題的根本途徑。中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義思想與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合,將為人民謀福祉作為奮斗目標(biāo)。鄧小平提出“貧窮不是社會(huì)主義,社會(huì)主義要消滅貧窮”[2],實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義首先要改變國(guó)家貧困、落后的面貌,要改善人民生活,滿足人民需求。十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記認(rèn)為優(yōu)秀的執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)將人民群眾擺在一切工作的首要位置,要以解決阻礙人民生存、生活、生產(chǎn)、發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題為工作核心。黨和政府只有相信群眾、依靠群眾、關(guān)心群眾生活,堅(jiān)定不移地走群眾路線,才能得到群眾的理解和支持。

中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心的扶貧開(kāi)發(fā)思想,首先是堅(jiān)持一切工作為了人民,滿足人民對(duì)美好生活的需要,提升農(nóng)民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一是我國(guó)糧食產(chǎn)量自改革開(kāi)放以來(lái)保持穩(wěn)定增加的趨勢(shì),農(nóng)村居民最基本的生存需求得以保障。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2019年全國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)66 384萬(wàn)噸,比2018年增產(chǎn)0.9%,是1987年糧食產(chǎn)量的1.6倍(見(jiàn)圖2)。

圖2 1978-2019年中國(guó)農(nóng)村地區(qū)重要年份糧食年產(chǎn)量(萬(wàn)噸)(3)圖2、圖3、表1數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編制《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒——2019 》

二是農(nóng)村地區(qū),尤其是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,居民收入和消費(fèi)水平大幅提高,貧困人口更多的物質(zhì)需求得以保障。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù),全國(guó)2019年農(nóng)村居民人均可支配收入為16 021元,比2018年實(shí)際(扣除價(jià)格因素)增長(zhǎng)了6.2%,2014年至2019年年均實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)6.95%(見(jiàn)圖3);2018年貧困地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入為10 371元,比2012年增加了5 212元;2019年底,全國(guó)建檔立卡貧困戶人均純收入達(dá)9 809元,與2015年3 416元相比增加了6 392元,年均增幅達(dá)30.2%,遠(yuǎn)超2020年計(jì)劃扶貧收入標(biāo)準(zhǔn)4 000元/年[3](見(jiàn)表1)。恩格爾系數(shù)保持持續(xù)下降的趨勢(shì),從2008年的43.7%下降到2019年的30.0%,農(nóng)村居民整體生活水平不斷提高。

圖3 2013-2019年農(nóng)村地區(qū)人均可支配收入與實(shí)際增長(zhǎng)率

表1 2013-2018年農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入 元/人

三是貧困地區(qū)的生活、生態(tài)環(huán)境自改革開(kāi)放以來(lái)有了明顯改善,貧困人口對(duì)更高生活質(zhì)量的需求得到保障。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020)》中提出的保障貧困地區(qū)義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房等扶貧目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。2019年全國(guó)農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造63.8萬(wàn)戶,2020年6月底完成的建檔立卡貧困戶住房安全有保障核驗(yàn)工作結(jié)果顯示，全國(guó)所有建檔立卡戶均已實(shí)現(xiàn)住房安全;2018年年末基本實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)無(wú)電自然村通電全覆蓋,電話、有線電視信號(hào)、寬帶的覆蓋面積接近90%;貧困地區(qū)飲水安全基本實(shí)現(xiàn),2018年飲水無(wú)困難農(nóng)戶比例達(dá)到93.6%;貧困地區(qū)行政村道路硬化和通客運(yùn)班車的比例也比2013年大幅提高;2018年,有接近90%的貧困地區(qū)孩子實(shí)現(xiàn)了在自然村上幼兒園和小學(xué);2019年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院數(shù)量為3.6萬(wàn)個(gè)、村衛(wèi)生室62.1萬(wàn)個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有床位138萬(wàn)張；2018年93.2%貧困地區(qū)農(nóng)戶能夠在其所在自然村衛(wèi)生站就醫(yī)[4]。在生態(tài)建設(shè)方面,通過(guò)實(shí)施易地搬遷,退耕還林、還草等生態(tài)工程,貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化得到有效改善,生態(tài)環(huán)境明顯變好。貧困地區(qū)通過(guò)生態(tài)扶貧發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)來(lái)提高收入,效果顯著。

堅(jiān)持以人民為中心的扶貧思想還體現(xiàn)在將貧困人口從扶貧事業(yè)的受益主體不斷向參與主體轉(zhuǎn)變,注重貧困群體的自我發(fā)展,提高內(nèi)生動(dòng)力,使其積極主動(dòng)參與到脫貧中來(lái)。另外,以人民為中心更加注重個(gè)體和群體的共同全面發(fā)展,解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入不平等之間的矛盾,杜絕絕對(duì)平均主義,發(fā)展效率兼顧公平,實(shí)現(xiàn)共同富裕。

(三)堅(jiān)持依據(jù)不同階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定實(shí)施扶貧戰(zhàn)略

中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧開(kāi)發(fā)道路探索是一個(gè)根據(jù)不同階段實(shí)際國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和貧困人口基本需求對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)政策方針實(shí)行適應(yīng)性調(diào)整、優(yōu)化和完善,使之與時(shí)俱進(jìn)的向有利于貧困人口和符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的方向創(chuàng)新的過(guò)程。

改革開(kāi)放之前,中國(guó)的貧困治理始終是被鑲嵌在整個(gè)農(nóng)村發(fā)展的話語(yǔ)之下,沒(méi)有從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的大局中獨(dú)立成為一個(gè)專項(xiàng)社會(huì)治理任務(wù)，對(duì)貧困問(wèn)題的討論無(wú)法從經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題中剝離。變革生產(chǎn)關(guān)系,建設(shè)社會(huì)主義制度在這一時(shí)期被作為消除貧困的主要路徑。改革開(kāi)放將解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、提高效率看作是擺脫貧窮的主要路徑,經(jīng)濟(jì)體制改革成為貧困治理的主要?jiǎng)恿Αｋm然20世紀(jì)80年代中期,關(guān)于貧困治理的專項(xiàng)措施先后被制定頒發(fā),并成立了專門(mén)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),但是扶貧依然是在經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)下實(shí)施的,區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)法消除差異化個(gè)體的貧困。2000年以后,以往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心的施政理念發(fā)生轉(zhuǎn)變,黨和政府對(duì)于貧困發(fā)生的原因的認(rèn)識(shí)深入到區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境惡劣、因病缺乏勞動(dòng)力、因?qū)W致貧等,開(kāi)始探索在政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等多元層面的扶貧策略?？茖W(xué)發(fā)展觀提出要“堅(jiān)持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展”,將人民福利權(quán)力納入到國(guó)家發(fā)展考量標(biāo)準(zhǔn)中,社會(huì)保障制度開(kāi)始成為反貧困的重要策略與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接,社會(huì)政策成為反貧困的重要戰(zhàn)略手段。在致力于消除貧困的同時(shí),黨和政府將綠色發(fā)展的理念帶入到扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中,改善過(guò)去因追求經(jīng)濟(jì)效益而遭到損害的環(huán)境,提倡“綠水青山就是金山銀山”,建設(shè)生態(tài)文明鄉(xiāng)村,探索環(huán)境、生態(tài)和收入同時(shí)增長(zhǎng)的可持續(xù)長(zhǎng)效模式[5]。

十八大以來(lái),對(duì)于擺脫貧困的定義從單純的收入和消費(fèi)水平的提高轉(zhuǎn)向貧困人口糧食安全、住房安全、飲水安全能否得到保障,貧困人口是否能夠享有基本醫(yī)療保障、義務(wù)教育保障,貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)水平能否接近全國(guó)水平。這一階段,脫貧攻堅(jiān)成為黨和政府工作的重要內(nèi)容,確立了以“六個(gè)精準(zhǔn)”為核心、“五個(gè)一批”為措施、“四個(gè)問(wèn)題”為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧脫貧基本方略。這一階段更是創(chuàng)新建立了中國(guó)特色的脫貧攻堅(jiān)制度體系,包括責(zé)任體系、政策體系、投入體系、動(dòng)員體系、監(jiān)督體系、考核體系,在制度層面保障脫貧攻堅(jiān)順利推進(jìn)。這一階段實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧相配合,政府、社會(huì)和個(gè)人相互動(dòng),扶貧與扶智、扶志相結(jié)合。黨的基層組織建設(shè)也在此階段得到進(jìn)一步完善和發(fā)展,為更好地開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作,提高脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量提供組織保障。

(四)堅(jiān)持以激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生動(dòng)力為主的可持續(xù)扶貧

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得顯著成效的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)、貧困人口的脫貧主體地位,注重激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。通過(guò)建設(shè)和完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境來(lái)提高貧困地區(qū)的發(fā)展能力和發(fā)展動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)貧困戶走出去、農(nóng)產(chǎn)品賣出去;外部投資引進(jìn)來(lái)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)。通過(guò)實(shí)施教育扶貧以及對(duì)貧困勞動(dòng)人口的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),提升整體素質(zhì),培養(yǎng)自力更生脫貧致富的意識(shí),擺脫思想和能力貧困。通過(guò)建立完善綜合性保障兜底制度來(lái)實(shí)現(xiàn)無(wú)勞動(dòng)能力無(wú)業(yè)可扶的貧困人口的脫貧。

《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020)年》對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求集中在對(duì)土地的整治以及對(duì)水、電、路、氣、網(wǎng)的建設(shè)。對(duì)于土地的整改集中在對(duì)于耕地尤其是永久基本農(nóng)田的改造和保護(hù),提高耕地質(zhì)量。同時(shí)配套建設(shè)好農(nóng)田水利設(shè)施以及病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程,預(yù)防和減少水土流失以及地質(zhì)災(zāi)害帶來(lái)的危害。2015年,中央財(cái)政將6億資金投入到對(duì)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中,印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,確保到2020年完成對(duì)農(nóng)村生活污水、生活垃圾和禽畜養(yǎng)殖污染的整治,打造“美麗鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村”。水利部門(mén)自“十二五”以來(lái)就積極按照中央部署開(kāi)展水利扶貧攻堅(jiān)工作。對(duì)貧困地區(qū)以縣為單元依流域?qū)嵤┓制陕?lián)系制度,全面推進(jìn)解決貧困人口的飲水安全問(wèn)題。2019年以來(lái),國(guó)家財(cái)政投入39.6億元在貧困地區(qū)飲水工程上,開(kāi)展完成了1萬(wàn)處工程維修養(yǎng)護(hù)。十八大以來(lái),能源部門(mén)就加快推進(jìn)貧困地區(qū)電力建設(shè)工作，2015年我國(guó)就已經(jīng)全面解決了400萬(wàn)無(wú)電人口用電問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)人人有電用。通過(guò)之后農(nóng)網(wǎng)改造工程的努力,到2019年,160萬(wàn)口農(nóng)村機(jī)井實(shí)現(xiàn)通電,動(dòng)力電覆蓋完成3.3萬(wàn)個(gè)自然村,農(nóng)村地區(qū)用電量和用電安全全面提升。同時(shí),農(nóng)村電氣化率提升到18%左右,電冰箱、空調(diào)等生活用電器使用率顯著提高。同時(shí)提升的還有清潔能源使用率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要的大功率用電設(shè)備,有效提高了生產(chǎn)效率。

“十三五”期間,交通運(yùn)輸部與各省(區(qū)、市)政府共同努力開(kāi)展交通扶貧建設(shè),推進(jìn)國(guó)家高速公路、省道的建設(shè)、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村硬化公路的建設(shè)、強(qiáng)化“四好公路”建設(shè),實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)人民群眾出行便利、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸便利、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展便利,提高深度貧困地區(qū)交通運(yùn)輸服務(wù)水平。2019年底,各省交通扶貧任務(wù)均完成目標(biāo)的80%以上,貧困地區(qū)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部實(shí)現(xiàn)硬化道路暢通。同時(shí),自十八大以來(lái),鐵路部門(mén)已經(jīng)完成在14個(gè)集中連片特困區(qū)投產(chǎn)3.6萬(wàn)公里新線路,覆蓋了274個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣,投資總額達(dá)3.3萬(wàn)億元。鐵路線路的開(kāi)通帶動(dòng)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,旅游扶貧專列將全國(guó)各地的游客輸送到貧困地區(qū)去,帶動(dòng)了沿線旅游、商貿(mào)、餐飲等多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。公路和鐵路的建設(shè)也帶動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)郵政網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。到2020年,全國(guó)農(nóng)村村級(jí)郵政服務(wù)站點(diǎn)擁有量超過(guò)5萬(wàn)個(gè),全國(guó)所有建制村實(shí)現(xiàn)直接通郵,覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)絡(luò)建成。

扶貧以促進(jìn)人的全面發(fā)展為核心理念,貧困人口在脫貧致富中充當(dāng)主體作用。扶貧開(kāi)發(fā)工作所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也從單純的解決溫飽問(wèn)題深入到實(shí)現(xiàn)貧困群體的自我全面發(fā)展,提高貧困群體內(nèi)在活力,從“等靠要”走向會(huì)致富。發(fā)展生產(chǎn)力,促進(jìn)扶貧與扶志、扶智相結(jié)合是加快脫貧速度、提高脫貧質(zhì)量和防止返貧的關(guān)鍵。抓好貧困地區(qū)的教育是扶貧開(kāi)發(fā)的重要任務(wù),加大對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)以及貧困地區(qū)的教育投資,縮小教育資源配置的差距能夠有效阻斷貧困代際傳遞,減少貧困發(fā)生的概率?！蛾P(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見(jiàn)》提出要從連片特困扶貧攻堅(jiān)地區(qū)義務(wù)教育、學(xué)前教育、普通高中、特殊教育、移民搬遷就學(xué)、雙語(yǔ)教育和教師隊(duì)伍七個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育建設(shè),建立覆蓋全學(xué)段的獎(jiǎng)助體系。到2020年,累計(jì)受到資助的貧困學(xué)生有3.91億,資助金額總值達(dá)7 739億元;全國(guó)2萬(wàn)建檔立卡輟學(xué)學(xué)生已“動(dòng)態(tài)清零”;新增勞動(dòng)力中一半以上人口接受過(guò)高等教育,勞動(dòng)人口平均受教育年限達(dá)13.7年?！笆濉逼陂g,職業(yè)教育水平的大幅提升和職業(yè)教育體系全面建成進(jìn)一步提高了農(nóng)村地區(qū)人口的受教育率。目前,全國(guó)共建成職業(yè)院校1.15萬(wàn)所,擁有學(xué)生2 857萬(wàn)人,其中70%來(lái)自農(nóng)村?！笆濉逼陂g累計(jì)舉行3.2億人次社區(qū)教育培訓(xùn),有261個(gè)縣成為國(guó)家級(jí)農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育示范縣。同時(shí),對(duì)于貧困家庭子女的免學(xué)費(fèi)覆蓋率超過(guò)90%,獎(jiǎng)助學(xué)金體系覆蓋率全面增長(zhǎng)。職業(yè)教育的發(fā)展確保貧困家庭子女有學(xué)上、學(xué)技術(shù)、能就業(yè)、穩(wěn)脫貧,是阻斷貧困代際傳遞最高效的方式。另一方面,通過(guò)實(shí)施“東西職業(yè)院校協(xié)作全覆蓋、東西中職招生協(xié)作兜底、職業(yè)院校全面參與東西勞務(wù)協(xié)作”三大行動(dòng),實(shí)現(xiàn)東西區(qū)域互助發(fā)展,完成對(duì)14萬(wàn)余人的就業(yè)技能培訓(xùn),對(duì)16萬(wàn)人的崗位技能提升培訓(xùn)以及對(duì)2.3萬(wàn)余人的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),有效提高了勞動(dòng)力人口的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力[6]。

除了加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育以外,多項(xiàng)針對(duì)貧困勞動(dòng)力人口素質(zhì)和就業(yè)技能的培訓(xùn)計(jì)劃進(jìn)一步提高貧困群體脫貧內(nèi)生動(dòng)力。國(guó)務(wù)院扶貧辦自2003年以來(lái)組織開(kāi)展了“雨露計(jì)劃”,通過(guò)開(kāi)展青壯年貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、村干部和致富骨干培訓(xùn)等工作培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能農(nóng)民。自十八大以來(lái),對(duì)貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)的資金和政策支持進(jìn)一步加強(qiáng)。2017年,就業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法首次實(shí)現(xiàn)了貧困勞動(dòng)力可通過(guò)地方人社、財(cái)政部項(xiàng)目獲得免費(fèi)就業(yè)技能或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn);2018年開(kāi)展的深度貧困地區(qū)技能扶貧行動(dòng)確保建檔立卡貧困家庭、農(nóng)村低保家庭、困難職工家庭和殘疾人能夠接受終身職業(yè)技能培訓(xùn)。形式多樣的勞動(dòng)預(yù)備培訓(xùn)、定向定崗培訓(xùn)、以工代訓(xùn)等行動(dòng)充分滿足了貧困勞動(dòng)力技能提升的需求,實(shí)現(xiàn)貧困人口“扶志與扶智”。

阿馬蒂亞·森(Amartya San)提出的能力貧困理論認(rèn)為貧困的發(fā)生不能簡(jiǎn)單的歸因于生理需求不能被滿足而產(chǎn)生的收入貧困?！叭擞锌赡軐?shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合”[7]被阿馬蒂亞·森將稱為可行能力,具備可行能力的貧困人口的致貧因素要從制度和政策上尋找原因,是扶貧開(kāi)發(fā)要重點(diǎn)解決的;不具備可行能力的貧困人口,也就是“無(wú)勞動(dòng)能力(或喪失部分勞動(dòng)能力)”的貧困人口需要依靠強(qiáng)有力的社會(huì)保障制度。開(kāi)發(fā)式扶貧政策不斷提高反貧質(zhì)量的同時(shí),對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力貧困群體的保障濟(jì)貧政策要發(fā)揮底線保障作用。改革開(kāi)放以前,我國(guó)社會(huì)保障政策受限于農(nóng)村發(fā)展水平,只能救急于危難,不能提供對(duì)貧困群體的長(zhǎng)期救濟(jì)。世界銀行提出的要在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)給予暫時(shí)不能依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)獲益的窮人“安全網(wǎng)”[8]這一理念與我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展有機(jī)結(jié)合?！笆晃逡?guī)劃”對(duì)于構(gòu)建社會(huì)保障體系的規(guī)劃開(kāi)啟了中國(guó)在農(nóng)村社保建設(shè)的新篇章。2007年,中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣建立,成為一種有效的社會(huì)救濟(jì)政策,最大程度地發(fā)揮其保障貧困群體基本生活的兜底作用,實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保,完善扶貧政策方針。2020年第三季度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升到5 841.7元,比2015年高出2 446.1元,進(jìn)一步確保特困供養(yǎng)貧困戶“兩不愁”。因病致貧是大多數(shù)貧困家庭陷入深度貧困,無(wú)法依靠發(fā)展脫貧的重要原因。自2002年起,中國(guó)為了重點(diǎn)解決這一問(wèn)題,開(kāi)始逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,到2010年基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)農(nóng)村居民全員參與。精準(zhǔn)扶貧以來(lái),健康扶貧和醫(yī)保扶貧成為重要救助手段,農(nóng)村地區(qū)推行醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)的政策給貧困群體擺脫因病致貧構(gòu)建了四重保障。2018年以來(lái)醫(yī)保扶貧政策累計(jì)幫助4.8億貧困戶減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)3 300億元,有近100萬(wàn)戶因病致貧家庭在醫(yī)保政策扶助下實(shí)現(xiàn)脫貧。自2009年起,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,將實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村戶籍人口年老時(shí)基本生活的保障。除此之外,國(guó)家對(duì)特殊群體分類施策,精準(zhǔn)幫扶。對(duì)特困人員、孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、流浪乞討人員全面落實(shí)救助保障,做到“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、應(yīng)救盡救”;對(duì)殘疾人做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)、應(yīng)助盡助”;對(duì)農(nóng)村留守人口做到“應(yīng)幫盡幫、應(yīng)扶盡扶”?！笆濉逼陂g,我國(guó)基本醫(yī)療覆蓋超過(guò)十三億人,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋近十億人,建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系[9]。

(五)堅(jiān)持多元主體參與,專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧共同發(fā)力

扶貧開(kāi)發(fā)是中國(guó)大事件,脫貧致富是全國(guó)全社會(huì)的共同目標(biāo)和責(zé)任。改革開(kāi)放前,中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要力量是政府,但是隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和扶貧工作的不斷推進(jìn),單純依靠政府主導(dǎo)的扶貧機(jī)制形式單一、效率低下,無(wú)法滿足全面建成小康社會(huì)的要求。改革開(kāi)放以來(lái),由政府主導(dǎo),企業(yè)(國(guó)有、民營(yíng))、社會(huì)組織、人民群眾共同參與的多元扶貧主體逐漸形成,扶貧資源在全社會(huì)得到合理分配、流動(dòng)和利用,形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”[10]的大扶貧格局。

政府各部門(mén)在黨中央的帶領(lǐng)下,認(rèn)真貫徹扶貧開(kāi)發(fā)工作的各項(xiàng)決策部署,各部門(mén)之間協(xié)同合作,各地方政府上策下施,主導(dǎo)各行業(yè)扶貧工作深入進(jìn)行。上至習(xí)近平總書(shū)記,下至各村駐村干部,為做好扶貧工作,實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān),無(wú)一不親臨貧困戶家中,設(shè)身處地的了解貧困戶生產(chǎn)生活情況,尋找致貧根本原因,探尋一村一戶脫貧辦法。正是經(jīng)過(guò)實(shí)事求是的調(diào)查,黨中央、政府各部門(mén)才能提出因地制宜的脫貧對(duì)策。財(cái)政部在扶貧開(kāi)發(fā)工作中起到了重要的支柱作用。統(tǒng)籌安排國(guó)家財(cái)政支出向脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)目、各行業(yè)、各部門(mén)傾斜;出臺(tái)多項(xiàng)稅收優(yōu)惠、貸款貼息政策支持社會(huì)力量參與扶貧;堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向,針對(duì)扶貧脫貧中的弱項(xiàng)精準(zhǔn)發(fā)力;聯(lián)合其他部委完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。教育部確保義務(wù)教育的普及、高中教育的推廣、高等教育的完善,提高貧困人口受教育程度,提高人口素質(zhì),從根源上解決貧困。資源和環(huán)境部門(mén)、能源部門(mén)、郵電部門(mén)、運(yùn)輸部門(mén)等通過(guò)開(kāi)展各項(xiàng)工程建設(shè)和完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,推動(dòng)行業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展。就業(yè)和社會(huì)保障部門(mén)以及衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)部門(mén)從提高貧困勞動(dòng)力內(nèi)生動(dòng)力以及實(shí)現(xiàn)無(wú)勞動(dòng)力貧困人口社會(huì)兜底出發(fā)確保貧困人口全面脫貧。

“一方人用好一方水土”,十八大以來(lái),產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅(jiān)中起到中堅(jiān)作用,吸納企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人全面參與脫貧攻堅(jiān)。隨著農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和生態(tài)環(huán)境的改善,各地特色種、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái),成為穩(wěn)定脫貧的根本之策。甘肅的中藥材、新疆的馕、貴州的楠木樹(shù)、青海的“拉個(gè)日模式”、重慶的武隆景區(qū)等，每個(gè)貧困縣都發(fā)展起了地方特色鮮明的扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。政府財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的支持力度持續(xù)加強(qiáng),不僅提高扶貧資金中產(chǎn)業(yè)扶貧的比例,還通過(guò)小額信貸扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。貧困地區(qū)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠增加貧困戶的收入來(lái)源的多樣性、能夠吸納更多貧困勞動(dòng)力就業(yè)、能夠吸引更多龍頭企業(yè)投資創(chuàng)業(yè),形成“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的帶貧模式。截至2020年上半年,中西部22個(gè)省份發(fā)展起2.86萬(wàn)個(gè)扶貧龍頭企業(yè),解決了82.4萬(wàn)貧困人口就業(yè)問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)技術(shù)的提高,因此也吸收了農(nóng)業(yè)科研教學(xué)單位的參與。組建技術(shù)專家組和選聘產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員到貧困地區(qū)開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn),培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人。產(chǎn)業(yè)扶貧具有覆蓋面廣、帶動(dòng)人口多的特點(diǎn),能夠形成良性循環(huán)及可持續(xù)發(fā)展。做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)是鞏固脫貧成果,實(shí)施鄉(xiāng)村振興的必要措施。產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的同時(shí),就業(yè)扶貧、消費(fèi)扶貧更是進(jìn)一步擴(kuò)大了扶貧主體范圍,促進(jìn)東西協(xié)作,鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與。

2020年突然爆發(fā)的新冠疫情給全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重創(chuàng),也給扶貧工作帶來(lái)了困難和挑戰(zhàn)。中國(guó)能夠在全世界遭受疫情重創(chuàng)的惡劣環(huán)境下如期取得脫貧攻堅(jiān)的勝利,離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和全行業(yè)、全社會(huì)的共同努力,證明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性、中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路優(yōu)越性。疫情阻礙了農(nóng)村勞務(wù)輸出,阻礙了駐村幫扶工作的開(kāi)展,限制了扶貧項(xiàng)目的實(shí)施,限制了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn),貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和勞務(wù)收入受到損失。在這一困難局面面前,黨中央集中協(xié)調(diào)全國(guó)力量、綜合各方資源克服疫情影響,堅(jiān)決推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。財(cái)政部安排專項(xiàng)資金支持受疫情影響嚴(yán)重的7個(gè)省份;通過(guò)出臺(tái)專項(xiàng)政策帶動(dòng)就業(yè)和支持產(chǎn)業(yè),防止因“疫”致貧。醫(yī)療保障部門(mén)出臺(tái)了“兩個(gè)確?！贝胧?預(yù)撥了194億專項(xiàng)救治資金來(lái)確保患者和醫(yī)院不受費(fèi)用影響,及時(shí)控制疫情。同時(shí)為了支持貧困人口就業(yè),階段性減免降低醫(yī)保費(fèi)率,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。復(fù)工復(fù)產(chǎn)以來(lái),52個(gè)在2019年年底未實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困縣全面開(kāi)展掛牌督戰(zhàn),促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施完善、易地搬遷扶持、強(qiáng)化就業(yè)扶貧和消費(fèi)扶貧工作,確保脫貧攻堅(jiān)的順利進(jìn)行。東部地區(qū)企業(yè)和社會(huì)組織通過(guò)吸納中西部地區(qū)貧困勞動(dòng)力就業(yè)、扶助扶貧企業(yè)車間復(fù)工復(fù)產(chǎn)、促進(jìn)扶貧產(chǎn)品銷售等方式參與和幫助貧困地區(qū)、貧困人口克服疫情影響。

三、中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路的展望

中國(guó)已如期消除絕對(duì)貧困,為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)打好了基礎(chǔ)。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,“防新貧”“防返貧”,建立解決相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興將成為中國(guó)特色扶貧道路新起點(diǎn)。

目前,我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得勝利,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口均已實(shí)現(xiàn)脫貧。但是,脫貧人口仍存在返貧風(fēng)險(xiǎn),低收入人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn),鞏固脫貧成果和預(yù)防致貧風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系到脫貧質(zhì)量。對(duì)于已經(jīng)脫貧的人口要開(kāi)展全面細(xì)致的漏洞排查,填補(bǔ)缺項(xiàng),穩(wěn)定脫貧；要建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制來(lái)防范已脫貧但存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定人口以及存在致貧風(fēng)險(xiǎn)的邊緣戶；要按照國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的具體幫扶措施,向有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的受監(jiān)測(cè)人口提供產(chǎn)業(yè)幫扶;對(duì)于有勞動(dòng)能力的人口提供就業(yè)幫扶;進(jìn)一步強(qiáng)化綜合性社會(huì)保障措施對(duì)因病、因殘、因?yàn)?zāi)等返貧致貧人口的全面保障;堅(jiān)持扶智扶志相結(jié)合,提升受監(jiān)測(cè)人口內(nèi)生動(dòng)力,創(chuàng)新幫扶手段。

脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成以后,我國(guó)將由消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向治理相對(duì)貧困,需要建立長(zhǎng)效機(jī)制。首先,對(duì)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)綜合考慮收入、教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等多維度指標(biāo),對(duì)相對(duì)貧困實(shí)施多維度衡量并因地制宜地制定對(duì)應(yīng)精準(zhǔn)措施[11]。其次,要關(guān)注現(xiàn)有扶貧工作中沒(méi)有覆蓋到的城市貧困人口。這一群體既包括低收入地城市原住群體,也包括在城市和農(nóng)村之間的流動(dòng)人口。對(duì)城市貧困人口要按照貧困原因分類施策,加強(qiáng)社會(huì)保障和新型城鎮(zhèn)化等工作的結(jié)合。最后,要建立健全對(duì)于自然災(zāi)害、重大疾病的應(yīng)急救助體系。2020年經(jīng)歷的新冠肺炎疫情給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了重大打擊,也使脫貧攻堅(jiān)面臨艱巨挑戰(zhàn)。災(zāi)害的發(fā)生與貧困的發(fā)生是無(wú)法分開(kāi)的,因此,加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害的防控以及完善對(duì)受災(zāi)群體的救助和保障是避免因?yàn)?zāi)害致貧的關(guān)鍵。

黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史任務(wù),是確保第一個(gè)百年計(jì)劃如期實(shí)現(xiàn)并進(jìn)一步追求全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重大決策。加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅(jiān)之間的高效銜接,促使鄉(xiāng)村振興為預(yù)防返貧致貧和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供長(zhǎng)效內(nèi)生動(dòng)力和保障。第一要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政策支持,優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)區(qū)域布局,提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力,形成長(zhǎng)效發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的科學(xué)規(guī)劃建設(shè),進(jìn)一步建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施,進(jìn)一步提升宜居水平,進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平,提高居民滿意度。第三,進(jìn)一步促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展,不僅從生態(tài)環(huán)境入手,更要從文化建設(shè)、思想建設(shè)入手,讓中華傳統(tǒng)文明指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè),提高農(nóng)戶的內(nèi)生動(dòng)力,消除精神貧困。第四,要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理體系的建設(shè),完善基層組織建設(shè),實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合[12]。第五,深化農(nóng)村改革,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制。