一、研究緣起

2005年以前，高職院校的考試招生活動(dòng)完全依附于普通高校的招生選拔，2007年教育部同意江蘇、浙江、湖南、廣東四省在部分示范性高職院校中開(kāi)展單獨(dú)招生改革試點(diǎn)工作后，高職院校的考試招生逐漸走向相對(duì)獨(dú)立。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出逐步實(shí)施高等學(xué)校分類(lèi)入學(xué)考試，且點(diǎn)明了高等職業(yè)教育入學(xué)考試由省級(jí)政府組織。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)，要求各省級(jí)政府在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的框架范圍內(nèi)結(jié)合本地情況，研究制定本地區(qū)深化考試招生制度改革的實(shí)施方案，至今各省區(qū)市（除新疆、港澳臺(tái)地區(qū)外）已印發(fā)了相關(guān)文件。

高等職業(yè)教育分類(lèi)考試是未來(lái)建立與現(xiàn)行高考制度完全平行的獨(dú)立的職業(yè)教育高考的“探路者”和先行階段，而非只是對(duì)原有的分層次考試的改良，其改革目標(biāo)是逐步形成“省級(jí)政府為主統(tǒng)籌管理，學(xué)生自主選擇、學(xué)校多元錄取、社會(huì)有效監(jiān)督”的中國(guó)特色高等職業(yè)教育考試招生制度。如今，高職分類(lèi)考試改革正在省級(jí)政府的統(tǒng)籌管理下穩(wěn)步實(shí)施。省級(jí)層面發(fā)布的考試招生制度改革實(shí)施方案是省級(jí)政府執(zhí)行該項(xiàng)目的工作思路、時(shí)間表和路線圖。省級(jí)政府作為高職分類(lèi)考試改革的政策制定和政策執(zhí)行的雙主體，既要滿足宏觀上分類(lèi)考試改革的國(guó)家整體要求、目標(biāo)任務(wù)，又要在微觀上兼顧好地方高職考試招生的關(guān)鍵領(lǐng)域和具體措施，對(duì)其政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)測(cè)和研究，尤其是系統(tǒng)梳理和總結(jié)還有哪些局限性和偏差，對(duì)于促進(jìn)高考分類(lèi)改革以及加快建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系具有重要的價(jià)值意義。

二、分析框架：史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程理論

已有的關(guān)于高職分類(lèi)考試改革執(zhí)行的研究有兩條進(jìn)路：一類(lèi)是以地方實(shí)踐為案例，通過(guò)調(diào)研對(duì)某地的政策執(zhí)行情況予以評(píng)析，如王偉宜等以福建省為例總結(jié)了高職院校分類(lèi)考試改革的理論、經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策[1]；李明楷等結(jié)合江西省高考分類(lèi)考試的具體實(shí)踐對(duì)高考分類(lèi)考試的科學(xué)性與公平性予以探討[2]。另一類(lèi)是以分類(lèi)考試改革的某一具體招考形式為內(nèi)容調(diào)查其執(zhí)行情況，如高山艷等就高職院校單獨(dú)招生政策在天津的執(zhí)行情況做了調(diào)研，認(rèn)為該政策在考核內(nèi)容、宣傳及監(jiān)督機(jī)制等方面有待進(jìn)一步完善細(xì)化[3]；佛朝暉調(diào)查了全國(guó)39 所試點(diǎn)院校單獨(dú)招生政策的執(zhí)行情況，指出問(wèn)題并提出對(duì)策[4]；劉欣等從政策執(zhí)行力角度就湖北省“技能高考”的執(zhí)行情況做了基本要素、影響因素的研究[5]。上述研究豐富了此領(lǐng)域的知識(shí)積累，但不足之處在于：一是多從單一視角做出探討，缺乏從整體角度對(duì)政策執(zhí)行做出考量；二是將省域作為某一政策執(zhí)行的地理范圍，缺乏對(duì)省級(jí)政策文本本身的分析。

政策執(zhí)行是動(dòng)態(tài)的，受政策主體、政策受眾、社會(huì)文化、推進(jìn)方式等多種因素影響。高職考試招生改革牽涉政府、院校、考生、企業(yè)、行業(yè)等眾多利益相關(guān)者，其執(zhí)行過(guò)程離不開(kāi)諸多行為主體的上下聯(lián)動(dòng)。史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型將涉及政策執(zhí)行的主要維度都囊括在了一個(gè)有機(jī)框架之中，克服了以往只從單一方面考察政策執(zhí)行過(guò)程的弊端，為分析政策的執(zhí)行過(guò)程提供了整體性視角，符合高職分類(lèi)考試改革牽涉面眾多、復(fù)雜性與跨界性兼具的政策特點(diǎn)，因而被選為本研究的分析框架。

具體說(shuō)來(lái)，托馬斯·史密斯（Thomas B.Smith）認(rèn)為主要有四個(gè)變量在影響政策執(zhí)行過(guò)程：一是理想化的政策（Ideal Policy），即政策本身的可行性、合法性、合理性等。具體指的是政策制定者試圖引導(dǎo)的理想化作用模式，包括政策的形式、類(lèi)型、范圍、淵源及受支持度、政策目標(biāo)的合理性、政策內(nèi)容的適切性與妥當(dāng)性、政策措施的明確性與可操作性等。二是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)（Implement Agency），即政府中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織和人員，包括執(zhí)行的組織協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)模式技巧、工作人員態(tài)度等。主要涉及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力與組織能力水平，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的素養(yǎng)、主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心等。三是目標(biāo)群體（Target Group），即政策實(shí)施的對(duì)象，包括目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同與支持等。作為政策影響的直接對(duì)象，目標(biāo)群體的特性、目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同程度、接受程度以及順從程度等均影響著政策的執(zhí)行效果。四是政策環(huán)境（Policy Environment），即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，既包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等外部的正式制度因素，又包括影響政策執(zhí)行的非正式制度因素，如組織文化。史密斯還認(rèn)為，這四個(gè)變量在內(nèi)部或相互之間可能發(fā)生作用、形成緊張關(guān)系，破壞性的緊張關(guān)系會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果偏離政策制定者的期待，但可以通過(guò)制度化或非制度化的形式對(duì)這種緊張關(guān)系進(jìn)行處理和反饋，從而再次實(shí)現(xiàn)各部分內(nèi)部或之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)。圖1展示了史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型。

圖1 史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型

本研究將理想化政策分解為政策要素、政策工具、政策可行性、政策回應(yīng)性、政策聯(lián)動(dòng)性等；將執(zhí)行機(jī)構(gòu)分解為各級(jí)政府、考試招生組織管理部門(mén)、院校以及上述群體的制度化程度、政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)等；目標(biāo)群體涵蓋了考生、院校、家長(zhǎng)、政府、以企業(yè)行業(yè)園區(qū)為代表的社會(huì)需求方等對(duì)政策的了解程度、認(rèn)同程度等；政策環(huán)境包括職業(yè)教育體系、考試模式、中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育縱向貫通機(jī)制、職業(yè)教育與普通教育橫向融通機(jī)制等職業(yè)教育內(nèi)部的正式制度的建立情況，以及技能考評(píng)方式方法、職業(yè)教育質(zhì)量、職業(yè)教育吸引力等非正式制度因素等。圖2展示了基于史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型的本研究的分析框架。

三、省級(jí)政府高職分類(lèi)考試改革政策的總體介紹

（一）樣本概況

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)后，各省級(jí)政府相繼出臺(tái)了本地區(qū)深化考試招生制度改革的實(shí)施方案。本研究從各省級(jí)政府、教育廳（局）網(wǎng)站共收集到有關(guān)高職分類(lèi)考試招生改革的政策文本50 份，覆蓋了除新疆、港澳臺(tái)地區(qū)以外的剩下所有省級(jí)行政區(qū)域（見(jiàn)表1）。從政策發(fā)布時(shí)間看，2014年上海和浙江兩地在被國(guó)家確立為新高考改革試點(diǎn)后率先出臺(tái)了本區(qū)域的深化高等學(xué)?？荚囌猩C合改革實(shí)施方案，其后青海、遼寧、西藏等27 個(gè)省區(qū)市于2015—2016年間頒布實(shí)施方案，江西和江蘇于2017—2019年間出臺(tái)政策。推進(jìn)方式上，不同地區(qū)展現(xiàn)出整體推進(jìn)和專(zhuān)門(mén)推進(jìn)的差異性：大部分省份將高職分類(lèi)考試改革的內(nèi)容作為考試招生制度改革的一部分，相關(guān)內(nèi)容在考試招生制度改革實(shí)施方案之中作為一個(gè)段落出現(xiàn)，例如青海、甘肅、湖南、貴州、黑龍江、四川、吉林、陜西、安徽、河南、云南及江西12 個(gè)省份都是這樣的推進(jìn)方式。上海、浙江、河北、廣東、山東、海南、湖北、北京8 個(gè)省市除了發(fā)布考試招生制度改革實(shí)施方案外，還發(fā)布了高等學(xué)?？荚囌猩贫雀母飳?shí)施方案，而高職分類(lèi)考試改革的內(nèi)容被包括在高等學(xué)校的政策方案之中。還有的省份推進(jìn)方式更為專(zhuān)門(mén)化，表現(xiàn)為遼寧、寧夏、山西、天津、福建、重慶、內(nèi)蒙古、江蘇8 個(gè)省區(qū)市專(zhuān)門(mén)發(fā)布了高等職業(yè)院校考試招生制度改革實(shí)施方案，以專(zhuān)門(mén)性政策文件的形式來(lái)規(guī)范和推進(jìn)這項(xiàng)工作。無(wú)論是整體推進(jìn)還是專(zhuān)門(mén)推進(jìn)，其選擇方式可能是由于領(lǐng)導(dǎo)成員的處事風(fēng)格和省情差異導(dǎo)致，這兩種方式并不矛盾，也不存在絕對(duì)的優(yōu)劣之分，但通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)門(mén)政策文件對(duì)該項(xiàng)工作的規(guī)范程度和政策制定的周密、細(xì)化程度要明顯大于綜合性文件。

（二）省級(jí)政府高職分類(lèi)考試改革政策對(duì)關(guān)鍵內(nèi)容的具體回應(yīng)

圖2 本研究的分析框架

表1 省域高職分類(lèi)考試招生方案的政策文本（2014—2020年）

高職分類(lèi)考試的關(guān)鍵問(wèn)題是“考什么”以及“怎么考”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)該問(wèn)題做出了“高職院校考試招生實(shí)行‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’評(píng)價(jià)方式”的政策指導(dǎo)?！督逃筷P(guān)于積極推進(jìn)高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“對(duì)報(bào)考高等職業(yè)學(xué)校的考生增加技能考查內(nèi)容，招生學(xué)校依據(jù)考生相關(guān)文化成績(jī)和技能成績(jī)，參考綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，擇優(yōu)錄取”，且給予了省級(jí)高等學(xué)校招生委員會(huì)制定考試科目、內(nèi)容、方式和錄取辦法的自主權(quán)。教育部早期政策中對(duì)于“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”的考察依據(jù)主要是高中階段教育學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、職業(yè)準(zhǔn)備類(lèi)課程學(xué)習(xí)情況和職業(yè)傾向測(cè)試結(jié)果三類(lèi)。省級(jí)政策“針對(duì)普高生源‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’的考察內(nèi)容”及“針對(duì)三校生生源‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’的考察內(nèi)容”有哪些具體規(guī)定？本研究通過(guò)文本分析對(duì)不同省域就上述問(wèn)題的改革方案進(jìn)行歸類(lèi)比較，找出共性與差異。

對(duì)于文化素質(zhì)的考察（見(jiàn)表2），通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)省級(jí)政策文件對(duì)普高生的文化素質(zhì)考察多以“高中學(xué)考”成績(jī)?yōu)橐罁?jù)，對(duì)三校生多組織語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)科目考試。具體科目要求上，寧夏、重慶等5 地參考語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)3 科，河北參考語(yǔ)文、數(shù)學(xué)2 科，福建參考語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)、思想政治、信息技術(shù)、通用技術(shù)6 科，其余地方則未有明示；西藏、天津等21 個(gè)省區(qū)市只在文件中表示“普通高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)，參考綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)”。對(duì)三校生的文化素質(zhì)考察，遼寧、廣西、湖南等15 地只表示了“文化基礎(chǔ)與職業(yè)技能相結(jié)合的測(cè)試”；寧夏、山東、天津等8 地在考察三校生文化素質(zhì)時(shí)規(guī)定了語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)（其中浙江、河北兩地只考語(yǔ)文、數(shù)學(xué)）為具體的考試科目；上海及山西2 地在考察三校生文化素質(zhì)時(shí)采用的是參考畢業(yè)院校在學(xué)時(shí)期的學(xué)業(yè)表現(xiàn)但具體形式不同，如上海參考“公共基礎(chǔ)課學(xué)習(xí)水平考試、思想品德評(píng)價(jià)等”，西藏參考“中職文化基礎(chǔ)課程科目”。福建、江蘇2 地已經(jīng)實(shí)施了“中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)水平考試” 且將該考試成績(jī)作為中職學(xué)生升入高職的重要參考。

職業(yè)技能的考察上（見(jiàn)表3），吉林、廣東、福建等24 個(gè)省域?qū)ζ崭呱穆殬I(yè)技能考察以職業(yè)適應(yīng)性測(cè)試成績(jī)?yōu)橐罁?jù)，寧夏、重慶、江西及河北4 地使用了普通高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)，但在具體科目選擇和是否額外附加職業(yè)傾向能力測(cè)試上有所不同。對(duì)于三校生生源，重慶、江西、吉林等16 個(gè)省域只是籠統(tǒng)地表示“實(shí)行‘文化素質(zhì)＋職業(yè)技能’考試評(píng)價(jià)方式”；寧夏、天津、西藏等9 個(gè)省區(qū)市組織職業(yè)技能測(cè)試，其中寧夏、天津、西藏、湖北四地按大類(lèi)進(jìn)行，有的需要加試專(zhuān)業(yè)知識(shí)（山東）或者面試（山西）等；福建、江蘇2 地已經(jīng)實(shí)施了“中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)水平考試”且將該考試成績(jī)作為中職學(xué)生升入高職的重要參考；北京表示“充分考慮學(xué)生的職業(yè)技能水平”，上海以專(zhuān)業(yè)技能學(xué)習(xí)記錄情況為依據(jù)考察三校生的職業(yè)技能水平，廣東表示“可由專(zhuān)業(yè)技能課程證書(shū)、國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)、職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)等體現(xiàn)也可由學(xué)校組織測(cè)試以作為錄取依據(jù)”。

表2 省級(jí)政策對(duì)高職生源文化素質(zhì)的考察方式

四、史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程理論框架下省級(jí)政府高職分類(lèi)考試改革政策的執(zhí)行偏差

從政策文本來(lái)看，大多數(shù)省域在總體規(guī)劃上與國(guó)家政策導(dǎo)向同向同行、改革目標(biāo)與定位清晰明確、政策結(jié)構(gòu)及內(nèi)容比較完備，但作為省級(jí)政府執(zhí)行和規(guī)劃高職分類(lèi)考試的時(shí)間表和路線圖，依然存在不少突出問(wèn)題。結(jié)合已有研究，以下從史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型的視角來(lái)整體分析省級(jí)政府執(zhí)行高職分類(lèi)考試改革的政策偏差。

表3 省級(jí)政策對(duì)高職生源職業(yè)技能的考察方式

（一）政策本身：政策對(duì)齊現(xiàn)象嚴(yán)重，政策制定的技術(shù)規(guī)范有待提升

首先，自上而下的政策對(duì)齊現(xiàn)象相當(dāng)普遍。例如，政策內(nèi)容上無(wú)外乎招生計(jì)劃分配、考試形式內(nèi)容、招生錄取機(jī)制、組織監(jiān)督管理等內(nèi)容，且具體要求與國(guó)家政策表述并無(wú)二致而少見(jiàn)地方化創(chuàng)新。又如，對(duì)于如何考察三校生的職業(yè)技能，重慶、江西、吉林等16 個(gè)省域只是籠統(tǒng)地表示“實(shí)行‘文化素質(zhì)＋職業(yè)技能’考試評(píng)價(jià)方式”，這樣的表述與國(guó)家層面政策基本相同，缺乏與地方實(shí)情的融合度。省級(jí)政策是國(guó)家宏觀政策的“配套政策”和“實(shí)施細(xì)則”，省級(jí)政策本身的制定水平是后期政策落地能達(dá)到的最理想的效果，因而省級(jí)政策本身不能夠只是從宏觀上給出發(fā)展方向，使得具體實(shí)質(zhì)性的建設(shè)意見(jiàn)缺席，那將會(huì)大大弱化政策的實(shí)際指導(dǎo)意義。其次，部分政策文本條款可操作性與本地區(qū)相關(guān)制度改革的聯(lián)動(dòng)性有待提升。分類(lèi)考試改革不是對(duì)原有的分層次考試的改良，而是基于高等職業(yè)教育發(fā)展宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)的一種獨(dú)立類(lèi)型的、全新的考試招生制度設(shè)計(jì)，最終與普通高考、成人高考并列成為三大獨(dú)立的招生考試體系[6]，因而應(yīng)從構(gòu)建完整的職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系的站位去理解這項(xiàng)改革，遺憾的是，目前多數(shù)省域的政策文本注重的僅是分類(lèi)考試本身，很少有將分類(lèi)考試改革與人才培養(yǎng)改革、院校特色發(fā)展改革緊密結(jié)合到一起。而這方面做得相對(duì)較好的省域是上海、福建、江蘇和山西。具體說(shuō)來(lái)，在考察普高生的文化素質(zhì)時(shí)，上海和山西參考學(xué)生在畢業(yè)院校在學(xué)時(shí)期的學(xué)業(yè)表現(xiàn)，其中上海參考公共基礎(chǔ)課學(xué)習(xí)水平考試、思想品德評(píng)價(jià)等，山西表示可以使用生源學(xué)校畢業(yè)考試成績(jī)，這在某種程度上會(huì)帶動(dòng)制度改革向考試公平、學(xué)生更加注重自身在學(xué)時(shí)期的平常成績(jī)以及畢業(yè)院校對(duì)考試成績(jī)的長(zhǎng)時(shí)態(tài)記錄和管理等方面聯(lián)動(dòng)。又如，福建和江蘇兩地將三校生的招生選拔與已經(jīng)施行的“中職學(xué)考”相結(jié)合，做到了“一次評(píng)價(jià)、多次使用”，將學(xué)生中職階段的“學(xué)”與升學(xué)階段的“考”做了很好的銜接，這些值得其他地區(qū)進(jìn)一步學(xué)習(xí)與推廣。

（二）執(zhí)行主體：主體存在功能性和基本能力建設(shè)的缺失

政策執(zhí)行最終要依靠各級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員來(lái)實(shí)施，執(zhí)行機(jī)關(guān)掌握著政策實(shí)施的資源、權(quán)力等，政策執(zhí)行人員的自身素質(zhì)、政策理解能力、管理能力等直接影響著政策任務(wù)的完成?！督逃筷P(guān)于積極推進(jìn)高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將理想中的高職考招制度刻畫(huà)為“省級(jí)政府為主統(tǒng)籌管理，學(xué)生自主選擇，學(xué)校多元錄取，社會(huì)有效監(jiān)督”，建立這樣的考試制度離不開(kāi)諸多行為主體的上下聯(lián)動(dòng)。例如政府具備充分的執(zhí)行動(dòng)力、有效的執(zhí)行手段及充沛的工作資源；學(xué)生具備自身生涯發(fā)展規(guī)劃和職業(yè)選擇的能力；院校具備較高的辦學(xué)水平和招生能力；社會(huì)或第三方提供監(jiān)管有力、科學(xué)有效、成本合理的監(jiān)督管理方式等。但目前與之相配套的基礎(chǔ)條件和基礎(chǔ)能力尚屬薄弱，表現(xiàn)在：首先，省級(jí)統(tǒng)考的監(jiān)督管理主體缺失。省級(jí)教育主管部門(mén)對(duì)高職院校的職業(yè)技能（職業(yè)適應(yīng)性）測(cè)試的監(jiān)督，主要停留在陽(yáng)光招生的實(shí)施、招生信息公開(kāi)、招生制度的執(zhí)行等方面，但對(duì)職業(yè)技能（職業(yè)適應(yīng)性）測(cè)試科目?jī)?nèi)容的科學(xué)性、針對(duì)性等很難監(jiān)督到位;對(duì)高職院校職業(yè)技能（職業(yè)適應(yīng)性）測(cè)試也缺少應(yīng)有的社會(huì)監(jiān)督，招生過(guò)程缺少行業(yè)、企業(yè)監(jiān)督，招考公平性受到質(zhì)疑[7]。實(shí)際上，高職院?？荚囌猩贫炔粌H需要教育系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，也需要第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與其中，以確保考試招生的公平性[8]。其次，生源結(jié)構(gòu)引發(fā)的招生模式之變呼喚高職院校改革工作方法。“百萬(wàn)擴(kuò)招”意味著高職院校市場(chǎng)化招生模式的全面開(kāi)啟，過(guò)去全力依靠政府來(lái)計(jì)劃匹配生源的招生模式已經(jīng)過(guò)時(shí)。過(guò)去高職院校放出招生計(jì)劃、等待考生報(bào)考的被動(dòng)模式已無(wú)法應(yīng)對(duì)新形勢(shì)變化。在招生工作中，如何增強(qiáng)社會(huì)生源報(bào)考的動(dòng)力，將招生宣傳更有效地覆蓋社會(huì)生源群體；同時(shí)，又要避免一些招生門(mén)檻的降低以及虛假宣傳、有償招生和買(mǎi)賣(mài)生源等不法行為的發(fā)生是每一所高職院校都要認(rèn)真籌劃和必須面對(duì)的問(wèn)題[9]。這需要省級(jí)考試機(jī)構(gòu)和各院校切實(shí)提升研制改革實(shí)施方案、試題命制、考試組織、評(píng)分轉(zhuǎn)換、招生宣傳和錄取監(jiān)管等方方面面的業(yè)務(wù)素養(yǎng)、基本能力和服務(wù)水平。

（三）目標(biāo)群體：政策認(rèn)同度與滿意度仍有上升空間

院校、考生、以行業(yè)企業(yè)為代表的社會(huì)需求方等政策目標(biāo)群體對(duì)地方政府的高職分類(lèi)考試政策實(shí)踐總體認(rèn)同度、滿意度較高。例如：實(shí)行高考分類(lèi)招考有利于構(gòu)建多元考試模式、滿足社會(huì)對(duì)技能型人才的需求和擴(kuò)大學(xué)校的招生自主權(quán)[10]；“百萬(wàn)擴(kuò)招”宣告高職院校從封閉辦學(xué)到開(kāi)門(mén)辦學(xué)之后，社會(huì)人士對(duì)就讀高職充滿極大熱情，擴(kuò)招名額超額完成，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)激烈、一位難求的局面[11]。但同時(shí)仍有一些問(wèn)題，體現(xiàn)在：首先，中職生的升學(xué)權(quán)利未得到充分重視和有效保障。現(xiàn)行招考方式的最大受益者仍是普高畢業(yè)生，部分省份面向普通高中畢業(yè)學(xué)生的計(jì)劃招生數(shù)一般會(huì)高于面向中職學(xué)校畢業(yè)學(xué)生的計(jì)劃招生數(shù)，中職學(xué)生比普高學(xué)生更具備學(xué)習(xí)技術(shù)技能的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)，但升學(xué)機(jī)會(huì)上卻還不及普高群體[12]。但也有省份對(duì)中職學(xué)校畢業(yè)生招生比例作出了規(guī)定，從而引導(dǎo)高職院校提升這一比例。如四川省《關(guān)于開(kāi)展中等和專(zhuān)科層次職業(yè)教育人才培養(yǎng)銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，中職學(xué)校畢業(yè)生在招生計(jì)劃中所占據(jù)的比例應(yīng)當(dāng)在50%以上[13]。其次，對(duì)分類(lèi)考試招生政策的宣傳解讀有待加強(qiáng)。盡管高職院校自主招生政策實(shí)施多年，但許多地方實(shí)踐表明社會(huì)相關(guān)群體對(duì)此項(xiàng)政策了解不夠深入[14]，這表明基層教育行政部門(mén)對(duì)高職院校自主招生的政策宣傳還不到位，尤其是市縣級(jí)教育部門(mén)對(duì)高職分類(lèi)考試的理解不到位、接受不到位、重視不到位和支持不到位。再次，行業(yè)企業(yè)等社會(huì)需求方參與不足。雖然高職院?？荚囌猩咧卸啻翁峒凹訌?qiáng)行業(yè)企業(yè)參與，完善第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，保證考試招生信息的公開(kāi)透明。但事實(shí)上，行業(yè)企業(yè)、民間團(tuán)體、家長(zhǎng)、專(zhuān)家學(xué)者等社會(huì)力量很難參與其中，這使得高職院校的考試招生難以受到外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。

（四）政策環(huán)境：正式制度與非正式制度因素的支持力度不夠

現(xiàn)有的職業(yè)教育體制機(jī)制在某種程度上構(gòu)成了政策環(huán)境的一部分，政策部門(mén)可以通過(guò)制定政策文本分配政策資源，但同時(shí)，政策環(huán)境（體制機(jī)制）也在很大程度上制約或阻滯著相關(guān)政策的制定，影響政策效力的廣度與深度。現(xiàn)有的高職考試招生制度尚未形成良好的制度運(yùn)行環(huán)境，在制度實(shí)施的可操作性、配套制度建設(shè)以及思想觀念等非正式制度建設(shè)方面仍存在多重困境[15]。首先，現(xiàn)階段高職招生的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制仍不夠完善。雖然部分省市已經(jīng)探索了以“技能”為核心的高職新型招生形式，并且取得了一定的成效，但由于經(jīng)費(fèi)的限制，這種招生形式只能在少數(shù)院校以及少數(shù)專(zhuān)業(yè)才能得以施行[16]，對(duì)口升學(xué)、單獨(dú)招生等考試形式所需要的工作資源和工作程序與普通高考一樣，要經(jīng)過(guò)報(bào)名、筆試、面試、閱卷、統(tǒng)分、劃線、錄取等多個(gè)環(huán)節(jié)，管理流程長(zhǎng)、效率低、成本高、安全風(fēng)險(xiǎn)大，既考驗(yàn)相關(guān)部門(mén)和人員的工作能力，也需要專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)支持做支撐。為此相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為高職院校的招生提供物質(zhì)保障。調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮校企合作的優(yōu)越性，共同分擔(dān)招生成本，通過(guò)訂單式人才培養(yǎng)實(shí)現(xiàn)人才共育。其次，“百萬(wàn)擴(kuò)招”背景下社會(huì)生源的資格審查機(jī)制尚未健全。由于我國(guó)高職的生源結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，為確保傳統(tǒng)生源和非傳統(tǒng)生源都能在被合理評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上通過(guò)測(cè)評(píng)平等地獲得教育機(jī)會(huì)，必須制定和明確社會(huì)人員的被招收資質(zhì)，且這種資質(zhì)要與傳統(tǒng)生源的學(xué)力匹配和等值。再次，非正式制度因素的支持力度同樣制約著分類(lèi)考試改革的進(jìn)度和成效。例如，高職分類(lèi)考試的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)在于妥善設(shè)計(jì)高職院校招考中職考生的“職業(yè)技能”測(cè)試和普通高中考生的“職業(yè)適應(yīng)性測(cè)試”[17]，但是省級(jí)政策對(duì)每個(gè)專(zhuān)業(yè)門(mén)類(lèi)的測(cè)試內(nèi)容及職業(yè)技能水平要求少有明確[18]。此外，職業(yè)教育上升通道尚未打通，本科層次的職業(yè)教育尚處于起步階段且和專(zhuān)科層次的職業(yè)教育尚未實(shí)現(xiàn)分工有序、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，本專(zhuān)科層次、碩博士專(zhuān)業(yè)學(xué)位組成的完整現(xiàn)代化職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)，普職社會(huì)地位不平等問(wèn)題還未解決，技能人才的就業(yè)制度、成果評(píng)價(jià)制度和技能成果保護(hù)制度還不健全，全社會(huì)尊重技能、崇尚技能、人人想學(xué)技能的氛圍未成氣候，這些都是制約高職分類(lèi)考試進(jìn)行徹底性變革的深層次因素。

五、破解之道

（一）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，完善政策內(nèi)容

首先，省級(jí)政策要擺脫政策模仿的桎梏。在落實(shí)國(guó)家政策的同時(shí)提升與本地實(shí)際情況的契合性，確定自身改革發(fā)展節(jié)奏。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》在相對(duì)籠統(tǒng)的話語(yǔ)下對(duì)高職考試招生的總要求、總目標(biāo)、總原則和實(shí)施進(jìn)度作出部署，尤其是政策執(zhí)行的主體未有明確，那么地方在制定本地區(qū)的改革方案時(shí)最好應(yīng)采用“確認(rèn)＋補(bǔ)充”的方式加以規(guī)定，即先確認(rèn)與國(guó)家政策要求保持一致，再對(duì)國(guó)家政策沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定得不夠詳細(xì)的地方加以補(bǔ)充列舉，這樣才符合好的教育政策“實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性相統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)[19]。其次，省級(jí)政府應(yīng)盡快完善政策體系中的關(guān)鍵缺失。一是健全監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)分類(lèi)考試招生的社會(huì)督導(dǎo)。省級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮教育督導(dǎo)委員會(huì)和行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)的工作職能，加強(qiáng)對(duì)文化素質(zhì)考試、技能測(cè)試的科目?jī)?nèi)容選擇、科目的分值確定等進(jìn)行甄別和指導(dǎo)。行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)要對(duì)高職院校的職業(yè)技能（職業(yè)適應(yīng)性）測(cè)試工作進(jìn)行全程監(jiān)督、指導(dǎo)，確保職業(yè)技能（職業(yè)適應(yīng)性）測(cè)試與專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)格的要求、行業(yè)企業(yè)一線的實(shí)際需要相一致。二是擴(kuò)大教育主管部門(mén)對(duì)分類(lèi)考試的監(jiān)管范圍。將對(duì)分類(lèi)考試的監(jiān)管與高職院校的特色發(fā)展、綜合改革、人才培養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)合到一起，利用專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃、項(xiàng)目申報(bào)和經(jīng)費(fèi)投入等方面的杠桿作用，推動(dòng)高職院校深入推進(jìn)分類(lèi)考試改革。另外還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)企業(yè)、考生及家長(zhǎng)等，形成多方監(jiān)督合力。三是設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金更好地支持和幫助高職院校分類(lèi)考試的組織實(shí)施。健全以政府投入為主、多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的體制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投入分類(lèi)考試改革的積極性，充分發(fā)揮校企合作的優(yōu)越性，共同分擔(dān)招生成本，通過(guò)訂單式人才培養(yǎng)實(shí)現(xiàn)人才共育[16]。

（二）統(tǒng)一開(kāi)發(fā)管理系統(tǒng)、規(guī)范業(yè)務(wù)流程，提升政策執(zhí)行人員素養(yǎng)

分類(lèi)考試改革給予了省級(jí)政府和高職院校較大的統(tǒng)籌管理權(quán)和自由裁量權(quán)，但考試過(guò)程管理的規(guī)范化、科學(xué)化以及考試組織的公平、公開(kāi)、公正是必須得到嚴(yán)肅保證的。為此，省級(jí)政府可以出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策文件，系統(tǒng)梳理分類(lèi)考試的全過(guò)程管理流程，針對(duì)考試全過(guò)程管理流程及其對(duì)應(yīng)的管理任務(wù)、管理內(nèi)容和管理標(biāo)準(zhǔn)、管理要求[20]，開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的信息化管理系統(tǒng)，促進(jìn)考試管理的流程化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)通過(guò)全過(guò)程數(shù)據(jù)記錄，建立地方高職人才專(zhuān)業(yè)設(shè)置與招生情況匹配網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)態(tài)調(diào)整招生策略、提升院校招生需求響應(yīng)能力，以年為單位連續(xù)記錄，還可以基于大數(shù)據(jù)分析考生單招生源質(zhì)量，為高職院校多樣化人才培養(yǎng)和教育教學(xué)改革提供依據(jù)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，諸多行動(dòng)者進(jìn)行政策方案的實(shí)施，其中政府官員和公務(wù)人員是正式的政策執(zhí)行者，享有法定的政策執(zhí)行權(quán)力。與此相區(qū)別，還有一類(lèi)實(shí)施者被稱(chēng)為“中間人”，這些人士接受正式的政策執(zhí)行者授權(quán)和授責(zé)，輔助政策執(zhí)行。上述政策執(zhí)行人員對(duì)政策的理解和規(guī)劃能力決定著政策落地的實(shí)際水平。為此，省級(jí)政府和高職院校要有意識(shí)地培養(yǎng)政策執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)與政策水平、知識(shí)儲(chǔ)備、執(zhí)行意向以及組織能力，可通過(guò)提供多樣化的培訓(xùn)與制定激勵(lì)、支持措施來(lái)促進(jìn)政策執(zhí)行者加強(qiáng)相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)，提高執(zhí)行人員政策的領(lǐng)悟能力與規(guī)劃能力，從而為政策的精準(zhǔn)落地和科學(xué)實(shí)施提供人員和能力保障。

（三）改善內(nèi)外部環(huán)境，増強(qiáng)目標(biāo)群體的政策認(rèn)同感

營(yíng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境可為改革提供富有營(yíng)養(yǎng)的土壤。從內(nèi)部環(huán)境看，一是國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上需要健全職業(yè)教育人才的成長(zhǎng)體系，暢通技術(shù)技能人才的成才通道。通過(guò)構(gòu)建職教高考制度拓展職校生的升學(xué)空間，將中等職業(yè)教育與職業(yè)專(zhuān)科教育、職業(yè)本科教育在內(nèi)容上銜接起來(lái)，提升各級(jí)職業(yè)教育之間的相互促進(jìn)關(guān)系。二是繼續(xù)強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌責(zé)任和使命擔(dān)當(dāng)。推行“政府統(tǒng)籌、學(xué)校自主、行業(yè)支持、企業(yè)參與”的招生機(jī)制，建立和完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、社會(huì)生源資格審查機(jī)制、省級(jí)政府宏觀調(diào)控高等教育和高中階段教育結(jié)構(gòu)的機(jī)制，省級(jí)政府牽頭強(qiáng)化中高職在人才培養(yǎng)目標(biāo)、教育教學(xué)過(guò)程、教師培養(yǎng)培訓(xùn)、教育評(píng)價(jià)改革、課程體系和教材等10 個(gè)方面的有效銜接等[21]。三是引導(dǎo)高職院校在更高的站位上認(rèn)識(shí)高職分類(lèi)考試改革。院校作為分類(lèi)考試改革的主體，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，將分類(lèi)考試改革與學(xué)校綜合改革、創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展緊密結(jié)合，深入開(kāi)展中國(guó)特色高水平高職院校建設(shè)，整體推進(jìn)學(xué)校綜合改革，打造專(zhuān)業(yè)特色品牌。從外部環(huán)境看，要構(gòu)建尊重技術(shù)技能人才的制度體系，保障社會(huì)公平正義。一是完善社會(huì)保障制度，保障和改善技術(shù)技能人才待遇；二是探索人事制度改革，確保對(duì)各類(lèi)人才一視同仁；三是完善勞動(dòng)就業(yè)制度，促進(jìn)高質(zhì)量和更充分就業(yè)；四是健全法律保障制度，尊重和保護(hù)技能創(chuàng)新成果等。通過(guò)以上四個(gè)方面徹底扭轉(zhuǎn)重學(xué)歷、輕技能的陳舊觀念，掃除阻礙普職社會(huì)地位平等問(wèn)題的人為障礙，增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力、増強(qiáng)目標(biāo)群體的政策認(rèn)同感。