張洪沫

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130012）

一、我國地方政府專項債發(fā)展概述

2015年出臺的《預(yù)算法》為地方政府舉債提供了法律支持，隨著國家對地方政府債務(wù)的不懈治理，地方政府專項債成為了地方政府擴充財力的重要途徑。2015-2016年，財政部先后出臺了多項文件對地方政府專項債的預(yù)算編制和調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查等多方面進行規(guī)范。2017-2018年，國家出臺了系列文件對地方政府專項債發(fā)行進度、市場化、發(fā)行程序、信息披露、資金撥付、信息報送等相關(guān)工作進一步明確。2019年多次重要會議和文件中反復(fù)提及專項債券，“專項債+PPP模式”、“專項債允許做項目資本金”、“解決地方債務(wù)風(fēng)險” 等詞語高頻出現(xiàn)，相關(guān)政策接連出臺，專項債的發(fā)展進入了新的時期——主要以新增債券、再融資債券為主，資金投向領(lǐng)域越來越多，項目類型越來越廣泛，期限越來越長，參與專項債發(fā)行工作的政府部門越來越多等。

二、地方政府專項債券發(fā)行主要領(lǐng)域

2017年，地方政府專項債主要投向為土地儲備領(lǐng)域，占比83.95%。財政部從2018年起開始發(fā)行棚戶區(qū)改造專項債券，占2018年發(fā)行總量的30.56%，同年土地儲備專項債占比為57.06%。2019年起，土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造三大項目收益專項債之外的軌道交通、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的專項債占比迅速提升，投向領(lǐng)域越來越豐富。以吉林省為例，2019年發(fā)行專項債券380億元，用于棚戶區(qū)改造128.31億元，占比33.7%，土地儲備214.40億元，占比56.4%，收費公路建設(shè)12億元，占比3.2%，其他領(lǐng)域占比6.7%，如圖1所示。

圖1 2019年度吉林省政府專項債券投向情況

三、地方政府專項債務(wù)支出使用效率的實證研究

（一）超效率DEA模型

超效率DEA模型在考察某個決策單元的技術(shù)效率時，將該DMU排除在參考集之外，并對效率大于1的單元進行重新排序。因此，與傳統(tǒng)DEA模型相比，超效率DEA模型更加適用于得到各決策單元的精確排名。其線性規(guī)劃的表達式如下：

其中，x和y和分別代表第k個決策單元的投入和產(chǎn)出；m和r分別為投入、產(chǎn)出數(shù)量；λ為決策單元的線性組合系數(shù)。

（二）各省市專項債務(wù)使用效率實證結(jié)果分析

本文利用超效率DEA模型對各省市專項債務(wù)效率進行測算，得到我國30個省份及直轄市的地方政府專項債券使用效率。原始數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫。以30個省份及直轄市為決策單元，投入變量有3個，包括2019年地方政府專項債務(wù)余額，城市實有道路面積，城市橋梁數(shù)量；產(chǎn)出變量有4個，包括城市收費公路里程、鐵路營業(yè)里程、人均GDP（2019）、城市建成區(qū)面積。

其結(jié)果包括技術(shù)效率和它的兩個分解項：純技術(shù)效率和規(guī)模效率。技術(shù)效率（TE）代表專項債務(wù)使用效率。純技術(shù)效率（PTE）是指在規(guī)模報酬可變條件下的效率表現(xiàn)。規(guī)模效率（SE）反映的是當下各省市專項債規(guī)模的合理性，效率越高則越合理。

表1和圖2給出了各省市的政府專項債務(wù)使用效率。

表1 各省市政府專項資金使用效率

圖2 各地市政府專項債測度結(jié)果

總體上看，技術(shù)效率大于2的省份只有內(nèi)蒙古，地方政府專項債務(wù)使用效率較好，在1-2之間的省份有10個，地方政府專項債務(wù)使用相對較好，在0-1之間的有19個，地方政府專項債務(wù)使用效率相對較差；除山東省和江蘇省的規(guī)模效率在0.5-0.6之間外，其余28個省份的規(guī)模效率均在0.8-1之間，專項債務(wù)規(guī)模均比較合理；除青海省和山西省的規(guī)模報酬呈遞增外，其余省份的規(guī)模報酬均呈遞減，需要適當降低地方政府專項債發(fā)行規(guī)模。

如圖所示，有11個省市地方政府專項債務(wù)使用技術(shù)效率超過了1，分別是內(nèi)蒙古、青海、廣西、寧夏、上海、貴州、黑龍江、吉林、新疆、海南、北京。其中內(nèi)蒙古技術(shù)效率達到了2.3399，位居第一位，其純技術(shù)效率和規(guī)模效率得分分別為2.865和0.8167，純技術(shù)效率表現(xiàn)較好，同時規(guī)模效率仍有一定的提升潛力。內(nèi)蒙古在政府專項債務(wù)的管理與使用方面表現(xiàn)較好，但投入規(guī)模并未處于最優(yōu)狀態(tài)，結(jié)合規(guī)模報酬處于遞減狀態(tài)可以看出，需要適當?shù)慕档驼畬ｍ梻鶆?wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模以提升規(guī)模效率，從而進一步提升整體效率。第二名青海省的技術(shù)效率得分為1.9897，純技術(shù)效率得分為2.2715，規(guī)模效率得分為0.8759，與內(nèi)蒙表現(xiàn)接近，但其規(guī)模報酬處于遞增狀態(tài)，說明青海仍然需要增加地方政府專項債務(wù)的投入規(guī)模，以達到更優(yōu)的規(guī)模狀態(tài)。其余幾個高效率地區(qū)的情況比較接近，不再贅述。

有10個地區(qū)技術(shù)效率得分位于0.8-1之間，分別是河南、云南、甘肅、山西、遼寧、廣東、陜西、江西、天津、湖南。其中河南省三項效率得分分別為0.9544、1.4722和0.6483，代表專項債務(wù)管理效率以及基建規(guī)劃水平的純技術(shù)效率表現(xiàn)良好，而規(guī)模效率得分較低，說明目前河南省專項債務(wù)余額、道路和橋梁的數(shù)量已經(jīng)嚴重偏離了最優(yōu)的資源配置狀態(tài)，規(guī)模報酬出現(xiàn)了遞減，因而應(yīng)該適當?shù)亟档鸵?guī)模。與河南類似的地區(qū)還有遼寧和廣東，都表現(xiàn)為純技術(shù)效率表現(xiàn)好，而規(guī)模需要適度縮減。云南、甘肅、江西和湖南的情況比較接近，效率損失主要在于純技術(shù)效率，都需要強化專項債務(wù)的管理與使用。山西專項債務(wù)使用效率的主要提升方向是純技術(shù)效率，同時規(guī)模報酬處于遞增階段，因而需要適度的增加專項債務(wù)的規(guī)模和路橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。陜西和天津則需要同時提升純技術(shù)效率和規(guī)模效率。

有四川、湖北、重慶、河北、福建、安徽、浙江、山東、江蘇等9個省市政府專項債務(wù)使用技術(shù)效率得分小于0.8，意味著至少存在20%的效率提升空間。其中四川省專項債務(wù)使用效率得分為0.7621，即在現(xiàn)有產(chǎn)出不減少的前提下，地方債等資金和基礎(chǔ)設(shè)施資源可以優(yōu)化24.79%，其中純技術(shù)效率和規(guī)模效率得分分別為0.9145和0.8333，規(guī)模效率表現(xiàn)相對更差，規(guī)模報酬處于遞減階段，應(yīng)該適度的縮減資源投入的規(guī)模。湖北、福建專項債務(wù)使用效率的分解項純技術(shù)效率和規(guī)模效率得分比較接近，在提升專項債管理效率，科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時，應(yīng)該適度縮減資源投入規(guī)模，以此來提升專項債使用效率。重慶、河北、安徽、浙江的純技術(shù)效率表現(xiàn)明顯差于規(guī)模效率，當下的首要工作是提升資金管理水平和基建規(guī)劃布局合理性。山東和江蘇的技術(shù)效率排在最后兩名，效率損失比較嚴重，但純技術(shù)效率表現(xiàn)較好，重點是要通過優(yōu)化資源投入規(guī)模提升專項債規(guī)模效率，從而帶動整體效率提升。

四、地方政府專項債務(wù)使用優(yōu)化建議

（一）加強與宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，平衡債務(wù)發(fā)行與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

一是注重將專項債券資金和其他形式的財政資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強專項債券融資與其他財政政策的協(xié)同作用，增強政策合力、規(guī)避政策間的掣肘效應(yīng)。二是平衡好專項債券發(fā)行與整體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，專項債券新增發(fā)行和專項債券資金投用均會對整體經(jīng)濟環(huán)境、其他市場主體造成影響，應(yīng)避免政府融資對企業(yè)融資的擠出、政府投資對社會資本投資的擠出，避免專注短期增長而忽視長期經(jīng)濟增長。

（二）優(yōu)化資金投向，提高資金使用率

地方政府應(yīng)按照最新政策導(dǎo)向加快調(diào)整投資支出計劃，合理分配專項債券資金，重點篩選符合專項債券支持方向、重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的投資項目，并充分做好項目論證準備工作，切實達到融資與收益平衡的要求。在合規(guī)和防控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，可適當安排將專項債券投向重大項目資本金，更好發(fā)揮專項債券的投資帶動作用。

（三）充分利用限額，創(chuàng)新專項債券品種

地方政府可以根據(jù)全國政府性基金預(yù)算收入中列出的收入種類，切實抓好地方政府債務(wù)績效評價，精細考量債務(wù)資金運行效益，注重將專項債券資金和其他形式的財政資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步挖掘、細化專項債券試點領(lǐng)域，將有一定經(jīng)營收入的項目收入都考慮納入專項債項目，進一步豐富專項債券發(fā)債種類。

（四）加強債務(wù)管理，嚴控債務(wù)風(fēng)險

一是嚴格遵守地方政府債務(wù)預(yù)算的各項辦法與規(guī)定，認真落實地方政府預(yù)算管理和債務(wù)限額管理，嚴控增量、嚴定限額，逐步形成科學(xué)規(guī)范、準確完整、詳實有效的地方政府債務(wù)預(yù)算。二是壓減或消除地方無效債務(wù)投資，杜絕盲目審批和申報項目，健全專項債風(fēng)險防控機制，認真落實償還責(zé)任，加大問責(zé)力度，嚴懲違法違規(guī)使用地方債的行為。