俞 海 王 勇 霍黎明 張媌姮

當(dāng)前，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入關(guān)鍵階段，如何進(jìn)一步完善生態(tài)公益崗政策，從而更好推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧工作是各級(jí)部門(mén)和政府關(guān)注的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、生態(tài)公益崗位設(shè)置情況

生態(tài)護(hù)林員等生態(tài)管護(hù)崗位設(shè)置規(guī)模逐步擴(kuò)大。2016年，原國(guó)家林業(yè)局會(huì)同財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦開(kāi)展了選聘建檔立卡貧困人口擔(dān)任生態(tài)護(hù)林員扶貧工作，當(dāng)年安排中央投資20億元。2017年，中央財(cái)政共安排資金25億元，37萬(wàn)名建檔立卡貧困人口通過(guò)生態(tài)護(hù)林員選聘上崗就業(yè)。2018年1月，《生態(tài)扶貧工作方案》出臺(tái)，以中西部22個(gè)?。▍^(qū)、市）為重點(diǎn)，落實(shí)生態(tài)護(hù)林員資金35億元，選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員50多萬(wàn)名。按照《生態(tài)扶貧工作方案》，2019年擬新增選聘20萬(wàn)名生態(tài)護(hù)林員、10萬(wàn)名草管員。生態(tài)護(hù)林員、草原管護(hù)員等生態(tài)管護(hù)公益崗位的大規(guī)模設(shè)置，在推動(dòng)生態(tài)精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。

生態(tài)公益崗位設(shè)置類型日益豐富。各地區(qū)生態(tài)管護(hù)公益崗位設(shè)置主要包括：生態(tài)護(hù)林崗位，如重點(diǎn)生態(tài)公益林護(hù)林員、新增造林護(hù)林崗位等；草原濕地生態(tài)管護(hù)員、沙化土地封禁保護(hù)管護(hù)員；水生態(tài)保護(hù)崗位，如水資源管護(hù)員、水土保持監(jiān)督員、河道管護(hù)員等；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)崗位，如農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)崗位、旅游廁所保潔員崗位、村級(jí)環(huán)境監(jiān)督員崗位等。

生態(tài)公益崗位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于脫貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展2018年度建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員選聘工作的通知》，每個(gè)生態(tài)護(hù)林員勞務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照人年均1萬(wàn)元測(cè)算，各地可以結(jié)合本地實(shí)際情況統(tǒng)籌考慮上一年度選聘的生態(tài)護(hù)林員管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)面積、管護(hù)難度和現(xiàn)有生態(tài)護(hù)林員勞務(wù)補(bǔ)助水平等因素，確定具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)云南怒江州等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)多在每人每年8000～10000元。

“一職多能、一崗多責(zé)”成為生態(tài)公益崗位設(shè)置方向。根據(jù)實(shí)際需求，一些地方讓生態(tài)護(hù)林員在履行管護(hù)森林資源職責(zé)的同時(shí)，分別承擔(dān)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理、城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升、河流水系保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)等方面的工作職責(zé)。

二、生態(tài)公益崗位設(shè)置存在問(wèn)題

生態(tài)公益崗位設(shè)置的定位和范圍仍然不清晰。有些公益崗位設(shè)置是為了脫貧臨時(shí)加設(shè)的純粹的脫貧崗位，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的長(zhǎng)期需求結(jié)合得不夠，這會(huì)影響公益崗位政策能否在助推脫貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮長(zhǎng)期有效的作用。針對(duì)生態(tài)護(hù)林員之外的其他生態(tài)公益崗位設(shè)置缺少較為細(xì)致的實(shí)施方案，各地崗位數(shù)量、崗位性質(zhì)、工資標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源都不一致，部分環(huán)保公益崗位選聘較為隨意。生態(tài)公益崗位設(shè)置存在生態(tài)管護(hù)任務(wù)區(qū)域分布不均的問(wèn)題，管護(hù)邊界也存在交叉重疊、不清晰的問(wèn)題。

崗位設(shè)置主要集中在森林、草原等生態(tài)要素管護(hù)領(lǐng)域，針對(duì)環(huán)境污染治理領(lǐng)域較少。雖然生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出了在污染防治工程項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境強(qiáng)化監(jiān)督、生態(tài)保護(hù)紅線管護(hù)為貧困人口設(shè)置一定就業(yè)崗位的意見(jiàn)，但是目前各地在這些領(lǐng)域的考慮較少，也未在現(xiàn)有生態(tài)公益崗位職責(zé)中納入有關(guān)職能。

在資金來(lái)源上，除生態(tài)護(hù)林公益崗位有中央專項(xiàng)資金來(lái)源外，其他相關(guān)生態(tài)公益崗位資金多由地方根據(jù)自身情況進(jìn)行統(tǒng)籌，缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的資金保障。一些農(nóng)村生態(tài)公益崗位由村集體自行解決，影響生態(tài)公益崗位設(shè)置的穩(wěn)定性和預(yù)期效果。以青海省為例，在設(shè)置的草原、林業(yè)、濕地三類管護(hù)崗位中，僅有林業(yè)生態(tài)公益崗位經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政資金安排，其他崗位經(jīng)費(fèi)分別從省財(cái)政扶貧資金和省財(cái)政生態(tài)保護(hù)資金中安排。

在頂層設(shè)計(jì)上，系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)較為欠缺。缺乏針對(duì)環(huán)保公益崗位的考核、監(jiān)管和評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，部分地區(qū)對(duì)于崗位人員的管理缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于已經(jīng)脫貧家庭或不再符合生態(tài)公益崗位條件管護(hù)員的退出機(jī)制、新的有意愿且符合條件貧困戶的進(jìn)入機(jī)制有待調(diào)整優(yōu)化。

在長(zhǎng)期規(guī)劃上，面臨著2020年后生態(tài)公益崗位政策如何延續(xù)的問(wèn)題。生態(tài)公益崗位的設(shè)置缺乏長(zhǎng)效穩(wěn)定的資金保障機(jī)制。2020年脫貧攻堅(jiān)后是否存在有效的部分公益崗位退出機(jī)制仍然沒(méi)有明確。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，生態(tài)公益崗位的重點(diǎn)領(lǐng)域和擬發(fā)揮的作用也未能明確。從這幾個(gè)層面來(lái)講，對(duì)于生態(tài)公益崗位的制度設(shè)計(jì)急需相對(duì)長(zhǎng)期的系統(tǒng)規(guī)劃。

在實(shí)際工作中，存在選聘的建檔立卡貧困戶不能很好勝任生態(tài)管護(hù)崗位能力需求的情況。很多生態(tài)管護(hù)員是文化水平低、勞動(dòng)技能差、外出務(wù)工難、就業(yè)門(mén)路少的貧困群體。甚至有一些生態(tài)管護(hù)員體弱多病，難以承擔(dān)體力消耗較大的生態(tài)巡護(hù)工作。在履職盡責(zé)中還存在不能全面了解掌握工作職責(zé)，不能依法高效履行職能等情況，影響生態(tài)管護(hù)的實(shí)際效果。

三、思考和政策建議

在崗位定位上，應(yīng)明確生態(tài)優(yōu)先兼顧扶貧的基本原則。明確生態(tài)優(yōu)先兼顧扶貧的原則，崗位設(shè)置面向生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際需求進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，不需要的崗位就不開(kāi)發(fā)，以免造成人員和資金的雙重浪費(fèi)。一方面避免盲目通過(guò)設(shè)置生態(tài)公益崗位實(shí)現(xiàn)快速脫貧但脫貧效果不穩(wěn)定、不持續(xù)的問(wèn)題；另一方面實(shí)現(xiàn)因事設(shè)崗而非因人設(shè)崗，避免生態(tài)公益崗位設(shè)置區(qū)域不均衡、管護(hù)任務(wù)不均等帶來(lái)的新的矛盾。

在崗位規(guī)模上，應(yīng)因地制宜結(jié)合管護(hù)面積、任務(wù)、難度等因素綜合確定。由于不同地區(qū)生態(tài)容易遭受破壞的程度和管護(hù)的難度存在很大的差別，生態(tài)公益崗位的設(shè)置應(yīng)綜合考慮生態(tài)容易遭受破壞的程度、生態(tài)管護(hù)的難度、生態(tài)管護(hù)的任務(wù)量等方面確定。

在崗位類型上，對(duì)相關(guān)公益崗位設(shè)置進(jìn)行整合，探索生態(tài)公益崗位“一職多能、一崗多責(zé)”模式，可根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，將山水林田湖草等生態(tài)要素管護(hù)進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草一體化管理。在具體崗位設(shè)置方面，積極開(kāi)發(fā)如生態(tài)資源管護(hù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等有利于當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)的工作崗位?？梢栽诂F(xiàn)有生態(tài)公益崗位職能的基礎(chǔ)上，納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。在提高崗位效能的同時(shí)，逐步提升生態(tài)公益崗位的工資標(biāo)準(zhǔn)水平，提高貧困人口收入水平。

在崗位對(duì)象上，生態(tài)公益崗位向深度貧困地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜。崗位工資標(biāo)準(zhǔn)向貧困家庭和生態(tài)環(huán)境保護(hù)艱苦崗位進(jìn)行適當(dāng)傾斜，提高這些崗位人員工資，有利于這些崗位的人員穩(wěn)定，同時(shí)也體現(xiàn)了多勞多得的原則。同時(shí)體現(xiàn)崗位兼職設(shè)置原則，貧困勞動(dòng)力可以按照崗位要求不定期地、自主靈活地完成工作量，著力增加貧困家庭總體收入。

在資金來(lái)源上，健全生態(tài)公益崗位的資金來(lái)源渠道，建立穩(wěn)定可靠的資金增長(zhǎng)保障機(jī)制。將生態(tài)公益崗位設(shè)置納入國(guó)家相關(guān)重大戰(zhàn)略的專項(xiàng)資金支持，探索“綜合財(cái)力補(bǔ)助+專項(xiàng)”方式的中央資金來(lái)源渠道，建立根據(jù)生態(tài)管護(hù)效果完善中央資金支持的動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制。地方可根據(jù)生態(tài)公益崗位的工作職責(zé)對(duì)相關(guān)職能資金來(lái)源進(jìn)行整合，針對(duì)生態(tài)公益崗位人員的績(jī)效補(bǔ)助，地方也可從中央、省各類轉(zhuǎn)移支付以及市縣相關(guān)配套等資金中進(jìn)行統(tǒng)籌解決。同時(shí)探索社會(huì)資本參與，為生態(tài)管護(hù)人員提供巡護(hù)、交通、監(jiān)測(cè)等設(shè)備配套支持的有效渠道。

在崗位管理上，完善生態(tài)公益崗位的選聘、培訓(xùn)、考核、監(jiān)管和評(píng)估長(zhǎng)效管理機(jī)制。實(shí)行生態(tài)公益管護(hù)崗位動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，將管護(hù)崗位人員設(shè)置與管護(hù)面積、管護(hù)效果相掛鉤，提升生態(tài)管護(hù)和精準(zhǔn)脫貧成效。適時(shí)開(kāi)展生態(tài)公益崗位政策評(píng)估調(diào)研，及時(shí)完善相關(guān)政策。創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)員管護(hù)創(chuàng)新模式，如開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的生態(tài)管護(hù)員巡查管理系統(tǒng)等。

在組織模式上，構(gòu)建生態(tài)公益崗位網(wǎng)格化運(yùn)轉(zhuǎn)管理機(jī)制。借鑒三江源國(guó)家公園山水林草湖一體化網(wǎng)格化管理模式，形成“點(diǎn)成線，網(wǎng)成面”管護(hù)體系，提升生態(tài)管護(hù)人員的組織化管理水平?？梢栽诳h市成立管理大隊(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立管理中隊(duì)，負(fù)責(zé)本區(qū)域生態(tài)管護(hù)員及其擴(kuò)展職能的統(tǒng)籌管理；以行政村為單位成立管理小隊(duì)，由10～20人為一組，明確一名組長(zhǎng)及若干名副組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展工作。明確管護(hù)隊(duì)員在生態(tài)巡護(hù)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)等方面的具體工作職責(zé)。

在制度設(shè)計(jì)上，開(kāi)展生態(tài)公益崗位長(zhǎng)期規(guī)劃，明確階段性目標(biāo)和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升過(guò)渡。推進(jìn)形成生態(tài)公益崗位政策制定和管理的協(xié)同機(jī)制，針對(duì)生態(tài)公益崗位設(shè)置出臺(tái)職能優(yōu)化整合和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃意見(jiàn)，統(tǒng)籌考慮各部門(mén)的生態(tài)管護(hù)需求，構(gòu)建形成穩(wěn)定持續(xù)長(zhǎng)效的管理和保障機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮生態(tài)公益崗位在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)扶貧中的長(zhǎng)期作用。