丁 攀，王 毅，蒲春雷

(四川省南充市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 南充 637000)

20世紀(jì)80年代以來，耕地拋荒在全國多地出現(xiàn)，引發(fā)人們廣泛關(guān)注[1]。耕地撂荒是指在可耕地上沒有耕作種植農(nóng)作物的一種現(xiàn)象，主要有多年撂荒、全年撂荒、季節(jié)性撂荒、粗放經(jīng)營的隱性撂荒等幾種情況[2]。在目前我國嚴(yán)峻的耕地資源形勢下，農(nóng)村還普遍存在耕地撂荒的現(xiàn)象[3]。耕地撂荒嚴(yán)重影響農(nóng)田土壤、糧食生產(chǎn)等方面[4]，同時(shí)耕地撂荒增加也是鄉(xiāng)村衰落的主要現(xiàn)象之一[5]。南充市位于四川盆地東北、嘉陵江中游，是國家重要的商品糧和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)展，農(nóng)村留守勞動(dòng)力老弱現(xiàn)象突出，無法勝任強(qiáng)度較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，部分區(qū)域耕地撂荒和利用效率低的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，如果任其發(fā)展下去，不僅造成耕地資源的浪費(fèi)，對未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展不利，給糧食穩(wěn)定生產(chǎn)帶來較大威脅，更給落實(shí)習(xí)總書記提出的“中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”這一指示帶來了挑戰(zhàn)。減少耕地撂荒，已成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作中亟待解決的突出問題，為此，南充市委、市政府高度重視，就解決耕地撂荒問題制定了相應(yīng)對策，并取得了一定成效。筆者結(jié)合南充市實(shí)際和近年來調(diào)查，總結(jié)了南充市耕地撂荒的特點(diǎn)、原因和采取的對策。

1 南充市耕地撂荒主要特點(diǎn)

一是離家偏遠(yuǎn)、交通不便、肥力水平低、灌溉自然條件差、單個(gè)田塊面積小、機(jī)械操作不便的地方撂荒多。二是耕地撂荒由季節(jié)性撂荒逐漸向全年撂荒轉(zhuǎn)變，由全年撂荒向多年撂荒轉(zhuǎn)變。三是長年性舉家外出戶撂荒多于有人留守在家戶撂荒，撂荒地中旱地多于水田。四是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))郊主動(dòng)撂荒比例多于偏遠(yuǎn)地區(qū)，撂荒地中旱地多于水田。五是種地水平高低與留守老人的勞力成正比，留守老人失去勞力或者死亡往往意味著耕地撂荒的開始。

2 南充市耕地撂荒原因

據(jù)近年來筆者調(diào)查，耕地撂荒的原因主要有如下方面：

2.1 比較效益低不愿種

主要有三種原因：一是分戶經(jīng)營的傳統(tǒng)種植業(yè)規(guī)模小、技術(shù)低、成本高，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷，導(dǎo)致比較效益低。二是近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)上漲，生產(chǎn)成本增大，雖然國家采取了一系列惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出比仍然低下，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格受結(jié)構(gòu)性、季節(jié)性和自然天氣影響波動(dòng)較大，挫傷了農(nóng)民種田積極性。三是由于農(nóng)民自身技術(shù)水平不高，加之部分區(qū)域交通不便和信息不暢，技術(shù)推廣和品種改良覆蓋率低，農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，缺乏市場競爭力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益較差。

2.2 生產(chǎn)條件差不能種

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，如農(nóng)田水利設(shè)施欠缺導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力差，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)加大，農(nóng)民逐漸喪失種田信心；南充市部分縣(市、區(qū))屬于深丘地形，集中連片田塊少，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)田塊分散，再加上交通不便、缺水等原因，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿意種植而造成撂荒；部分區(qū)域生產(chǎn)、堆曬等糧油生產(chǎn)配套設(shè)施設(shè)備不夠完善，無法滿足大戶擴(kuò)展種植面積、開荒田地的迫切需要；部分田地因道路未硬化等原因?qū)е聼o法實(shí)施機(jī)械耕種，被迫撂荒。

2.3 勞動(dòng)力少無力種

近年來勞務(wù)收入已成為農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源，種植收入占比逐年下降，巨大的收入反差導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，留守在家的大多為老人和小孩，只能選擇距家近、交通便利、土質(zhì)肥沃、易澆灌的耕地耕作，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)、零散地塊、土質(zhì)貧瘠的地塊不得不撂荒。

2.4 投資觀念變無心種

農(nóng)民的觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，投資重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向了教育，由于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)與農(nóng)村教育資源存在不均衡，為了讓子女接受優(yōu)質(zhì)教育，農(nóng)民工子女到務(wù)工所在地就讀或由老人到城鎮(zhèn)租房陪讀的現(xiàn)象越來越多，造成大量“空心村”的存在。

2.5 模式局限不能種

南充市個(gè)別縣(市、區(qū))糧油產(chǎn)業(yè)目前還是以散戶種植為主，散戶種植往往以夠吃為目的，而規(guī)?；?jīng)營業(yè)主覺得糧油產(chǎn)業(yè)投資大效益低，受機(jī)械等因素限制不愿意擴(kuò)大種植規(guī)模；部分外出務(wù)工農(nóng)戶因多種原因?qū)幵父亓袒囊膊贿M(jìn)行流轉(zhuǎn)，使得耕地集中管理工作較難開展而造成撂荒。

2.6 復(fù)耕成本高無人種

近年來隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量不斷下降，粗放耕種或無人耕種現(xiàn)象越來越突出，不少耕地由季節(jié)性撂荒逐漸變成長年撂荒，尤其是撂荒年限超過3年的土地雜樹叢生，復(fù)耕成本高，導(dǎo)致無人愿意開荒。

3 針對南充市耕地撂荒現(xiàn)狀和特點(diǎn)采取的對策

3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，責(zé)任到位

近年來，南充市把解決耕地撂荒和復(fù)耕工作作為抓好增糧增收工作的重要組成部分，將糧食生產(chǎn)任務(wù)等納入年度目標(biāo)考核。要求各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)將切實(shí)解決耕地撂荒尤其是成片耕地撂荒問題作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重頭工作，定期督查督辦。

3.2 加大宣傳，提高認(rèn)識(shí)

一是提高對土地資源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的認(rèn)識(shí)。近年來南充市各地大力宣傳《土地承包法》《土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，提高對土地資源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的認(rèn)識(shí)。二是加大對當(dāng)前糧食生產(chǎn)政策的宣傳。各地通過多種形式宣傳當(dāng)前糧食生產(chǎn)政策，強(qiáng)調(diào)解決耕地撂荒問題的重要性。三是積極宣傳“二輪到期后，再延長三十年不變"的政策，明確耕地“四權(quán)"(強(qiáng)化所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、明確發(fā)包權(quán))，打消農(nóng)民政策上的擔(dān)憂，為耕地順利流轉(zhuǎn)鋪平道路。

3.3 因地制宜，制定措施

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對撂荒地開展調(diào)查，掌握基本情況及撂荒原因，從而制定切實(shí)可行的解決方案。目前南充市共創(chuàng)新了公司+村集體組織+農(nóng)戶、村集體組織+農(nóng)戶、公司+種糧大戶和農(nóng)戶自行種植四種耕地流轉(zhuǎn)新模式，將撂荒或在耕耕地進(jìn)行通過轉(zhuǎn)租或托管模式，在不改變農(nóng)民對耕地的支配權(quán)和使用權(quán)情況下，實(shí)現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包“分”的優(yōu)勢與耕地規(guī)模經(jīng)營“統(tǒng)”的功能的最佳組合。對不想種的通過流轉(zhuǎn)向公司和種糧大戶集中，走布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營一體化、服務(wù)社會(huì)化的道路來解決耕地撂荒問題；對部分因生產(chǎn)條件差而撂荒的耕地則通過實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)來完善基礎(chǔ)設(shè)施；對因關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少勞力不能種的則積極支持引導(dǎo)新型經(jīng)營主體通過開展代耕代種服務(wù)來解決勞力缺乏問題，如儀隴縣輝煌農(nóng)資公司從事耕地托管社會(huì)化年服務(wù)面積800hm2，解決撂荒耕地53hm2以上。

3.4 落實(shí)政策，激發(fā)熱情

一是做好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。調(diào)動(dòng)農(nóng)民增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)意識(shí)，主動(dòng)保護(hù)耕地地力，做到耕地不撂荒、地力不降低。二是做好稻谷目標(biāo)價(jià)格及種糧大戶補(bǔ)貼。嚴(yán)格按照“誰種地，誰受益”“有種有補(bǔ)無種不補(bǔ)”的原則，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧積極性，避免耕地撂荒。三是做好農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。調(diào)動(dòng)農(nóng)戶購買和生產(chǎn)積極性，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備和應(yīng)用水平，改善落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展節(jié)本增效和規(guī)?；r(nóng)業(yè)。四是加強(qiáng)對農(nóng)資市場和價(jià)格的管理，嚴(yán)厲打擊制假售假、哄抬物價(jià)等違法行為。五是積極營造發(fā)展種植業(yè)的良好氛圍。通過多種措施對規(guī)模化經(jīng)營者開展激勵(lì)，對達(dá)到一定種植規(guī)模的大戶，由地方財(cái)政給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。南充市順慶區(qū)每年在重點(diǎn)培育的50名經(jīng)營主體中評選出10名進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)補(bǔ)，并將其納入中省市培育計(jì)劃。

3.5 補(bǔ)足短板，完善基礎(chǔ)

一是加大科技推廣力度，提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)業(yè)科技含量。主要是建立和完善農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際宣傳配套技術(shù)措施，如在缺勞少勞區(qū)域推廣水稻旱育秧、免耕栽培等新型耕作制度和推廣使用先進(jìn)小型農(nóng)業(yè)機(jī)械，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，提高耕地復(fù)種指數(shù)和農(nóng)產(chǎn)品效益。二是加大農(nóng)技推廣力度，提升種植效益。大力推廣全程機(jī)械化耕作技術(shù)和直播、免(少)耕等輕簡化栽培技術(shù)，以機(jī)械化和輕簡化彌補(bǔ)勞動(dòng)力不足的短板。三是合理規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施。積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在糧食生產(chǎn)園區(qū)優(yōu)先布局建設(shè)項(xiàng)目，并同撂荒耕地復(fù)耕相結(jié)合，對規(guī)劃范圍內(nèi)的撂荒耕地優(yōu)先開展建設(shè)。

3.6 鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，適度開展規(guī)模經(jīng)營

南充市通過各種措施鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)以減少撂荒。南充市順慶區(qū)出臺(tái)農(nóng)村承包耕地撂荒托管制度，鼓勵(lì)農(nóng)戶將撂荒地托管給村集體，再由村集體統(tǒng)一出租用于糧油生產(chǎn)，并由區(qū)財(cái)政按照一定比例給予承租人復(fù)耕費(fèi)補(bǔ)助。儀隴縣則通過適當(dāng)減免耕地租金來發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，從而盤活閑置耕地資源。如該縣觀紫鎮(zhèn)蘇坪村和五福鎮(zhèn)黃家村均為貧困村，因勞動(dòng)力大量外出務(wù)工導(dǎo)致耕地撂荒，最高時(shí)達(dá)到80%，2019年按照對現(xiàn)有耕地承包租金每667m2350～450元，荒地給予兩年租金減免政策，很好的解決了耕地撂荒問題。營山縣鼓勵(lì)有條件的地方根據(jù)群眾意愿，通過連片整理耕地，并將耕地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，或以承包地入股組建耕地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，從而減少撂荒。

3.7 強(qiáng)化督查，確保任務(wù)落實(shí)到位

市、縣兩級成立撂荒耕地復(fù)耕工作督查小組，加強(qiáng)對復(fù)耕工作的督查，并對撂荒少、復(fù)耕好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定財(cái)政支持，對鎮(zhèn)村干部給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，提高工作積極性。對工作不力、進(jìn)展緩慢、弄虛作假、完成任務(wù)差的進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。