丁 攀，王 毅，蒲春雷

(四川省南充市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 南充 637000)

20世紀80年代以來，耕地拋荒在全國多地出現(xiàn)，引發(fā)人們廣泛關(guān)注[1]。耕地撂荒是指在可耕地上沒有耕作種植農(nóng)作物的一種現(xiàn)象，主要有多年撂荒、全年撂荒、季節(jié)性撂荒、粗放經(jīng)營的隱性撂荒等幾種情況[2]。在目前我國嚴峻的耕地資源形勢下，農(nóng)村還普遍存在耕地撂荒的現(xiàn)象[3]。耕地撂荒嚴重影響農(nóng)田土壤、糧食生產(chǎn)等方面[4]，同時耕地撂荒增加也是鄉(xiāng)村衰落的主要現(xiàn)象之一[5]。南充市位于四川盆地東北、嘉陵江中游，是國家重要的商品糧和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。近年來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進展，農(nóng)村留守勞動力老弱現(xiàn)象突出，無法勝任強度較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，部分區(qū)域耕地撂荒和利用效率低的現(xiàn)象越來越嚴重，如果任其發(fā)展下去，不僅造成耕地資源的浪費，對未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展不利，給糧食穩(wěn)定生產(chǎn)帶來較大威脅，更給落實習總書記提出的“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”這一指示帶來了挑戰(zhàn)。減少耕地撂荒，已成為當前“三農(nóng)”工作中亟待解決的突出問題，為此，南充市委、市政府高度重視，就解決耕地撂荒問題制定了相應對策，并取得了一定成效。筆者結(jié)合南充市實際和近年來調(diào)查，總結(jié)了南充市耕地撂荒的特點、原因和采取的對策。

1 南充市耕地撂荒主要特點

一是離家偏遠、交通不便、肥力水平低、灌溉自然條件差、單個田塊面積小、機械操作不便的地方撂荒多。二是耕地撂荒由季節(jié)性撂荒逐漸向全年撂荒轉(zhuǎn)變，由全年撂荒向多年撂荒轉(zhuǎn)變。三是長年性舉家外出戶撂荒多于有人留守在家戶撂荒，撂荒地中旱地多于水田。四是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))郊主動撂荒比例多于偏遠地區(qū)，撂荒地中旱地多于水田。五是種地水平高低與留守老人的勞力成正比，留守老人失去勞力或者死亡往往意味著耕地撂荒的開始。

2 南充市耕地撂荒原因

據(jù)近年來筆者調(diào)查，耕地撂荒的原因主要有如下方面：

2.1 比較效益低不愿種

主要有三種原因：一是分戶經(jīng)營的傳統(tǒng)種植業(yè)規(guī)模小、技術(shù)低、成本高，加之農(nóng)產(chǎn)品價格低迷，導致比較效益低。二是近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格持續(xù)上漲，生產(chǎn)成本增大，雖然國家采取了一系列惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出比仍然低下，加之農(nóng)產(chǎn)品價格受結(jié)構(gòu)性、季節(jié)性和自然天氣影響波動較大，挫傷了農(nóng)民種田積極性。三是由于農(nóng)民自身技術(shù)水平不高，加之部分區(qū)域交通不便和信息不暢，技術(shù)推廣和品種改良覆蓋率低，農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，缺乏市場競爭力，導致經(jīng)濟效益較差。

2.2 生產(chǎn)條件差不能種

農(nóng)業(yè)基礎設施滯后，如農(nóng)田水利設施欠缺導致農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力差，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險加大，農(nóng)民逐漸喪失種田信心；南充市部分縣(市、區(qū))屬于深丘地形，集中連片田塊少，尤其是邊遠地區(qū)田塊分散，再加上交通不便、缺水等原因，導致農(nóng)戶不愿意種植而造成撂荒；部分區(qū)域生產(chǎn)、堆曬等糧油生產(chǎn)配套設施設備不夠完善，無法滿足大戶擴展種植面積、開荒田地的迫切需要；部分田地因道路未硬化等原因?qū)е聼o法實施機械耕種，被迫撂荒。

2.3 勞動力少無力種

近年來勞務收入已成為農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，種植收入占比逐年下降，巨大的收入反差導致農(nóng)村勞動力大量外流，留守在家的大多為老人和小孩，只能選擇距家近、交通便利、土質(zhì)肥沃、易澆灌的耕地耕作，導致偏遠、零散地塊、土質(zhì)貧瘠的地塊不得不撂荒。

2.4 投資觀念變無心種

農(nóng)民的觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，投資重點逐漸轉(zhuǎn)向了教育，由于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)與農(nóng)村教育資源存在不均衡，為了讓子女接受優(yōu)質(zhì)教育，農(nóng)民工子女到務工所在地就讀或由老人到城鎮(zhèn)租房陪讀的現(xiàn)象越來越多，造成大量“空心村”的存在。

2.5 模式局限不能種

南充市個別縣(市、區(qū))糧油產(chǎn)業(yè)目前還是以散戶種植為主，散戶種植往往以夠吃為目的，而規(guī)?；?jīng)營業(yè)主覺得糧油產(chǎn)業(yè)投資大效益低，受機械等因素限制不愿意擴大種植規(guī)模；部分外出務工農(nóng)戶因多種原因?qū)幵父亓袒囊膊贿M行流轉(zhuǎn)，使得耕地集中管理工作較難開展而造成撂荒。

2.6 復耕成本高無人種

近年來隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村勞動力數(shù)量不斷下降，粗放耕種或無人耕種現(xiàn)象越來越突出，不少耕地由季節(jié)性撂荒逐漸變成長年撂荒，尤其是撂荒年限超過3年的土地雜樹叢生，復耕成本高，導致無人愿意開荒。

3 針對南充市耕地撂荒現(xiàn)狀和特點采取的對策

3.1 領導重視，責任到位

近年來，南充市把解決耕地撂荒和復耕工作作為抓好增糧增收工作的重要組成部分，將糧食生產(chǎn)任務等納入年度目標考核。要求各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)將切實解決耕地撂荒尤其是成片耕地撂荒問題作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重頭工作，定期督查督辦。

3.2 加大宣傳，提高認識

一是提高對土地資源和農(nóng)業(yè)基礎地位的認識。近年來南充市各地大力宣傳《土地承包法》《土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，提高對土地資源和農(nóng)業(yè)基礎地位的認識。二是加大對當前糧食生產(chǎn)政策的宣傳。各地通過多種形式宣傳當前糧食生產(chǎn)政策，強調(diào)解決耕地撂荒問題的重要性。三是積極宣傳“二輪到期后，再延長三十年不變"的政策，明確耕地“四權(quán)"(強化所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、明確發(fā)包權(quán))，打消農(nóng)民政策上的擔憂，為耕地順利流轉(zhuǎn)鋪平道路。

3.3 因地制宜，制定措施

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對撂荒地開展調(diào)查，掌握基本情況及撂荒原因，從而制定切實可行的解決方案。目前南充市共創(chuàng)新了公司+村集體組織+農(nóng)戶、村集體組織+農(nóng)戶、公司+種糧大戶和農(nóng)戶自行種植四種耕地流轉(zhuǎn)新模式，將撂荒或在耕耕地進行通過轉(zhuǎn)租或托管模式，在不改變農(nóng)民對耕地的支配權(quán)和使用權(quán)情況下，實現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包“分”的優(yōu)勢與耕地規(guī)模經(jīng)營“統(tǒng)”的功能的最佳組合。對不想種的通過流轉(zhuǎn)向公司和種糧大戶集中，走布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營一體化、服務社會化的道路來解決耕地撂荒問題；對部分因生產(chǎn)條件差而撂荒的耕地則通過實施高標準農(nóng)田建設來完善基礎設施；對因關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少勞力不能種的則積極支持引導新型經(jīng)營主體通過開展代耕代種服務來解決勞力缺乏問題，如儀隴縣輝煌農(nóng)資公司從事耕地托管社會化年服務面積800hm2，解決撂荒耕地53hm2以上。

3.4 落實政策，激發(fā)熱情

一是做好耕地地力保護補貼。調(diào)動農(nóng)民增強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護意識，主動保護耕地地力，做到耕地不撂荒、地力不降低。二是做好稻谷目標價格及種糧大戶補貼。嚴格按照“誰種地，誰受益”“有種有補無種不補”的原則，調(diào)動農(nóng)戶種糧積極性，避免耕地撂荒。三是做好農(nóng)機購置補貼。調(diào)動農(nóng)戶購買和生產(chǎn)積極性，提升農(nóng)業(yè)機械裝備和應用水平，改善落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展節(jié)本增效和規(guī)?；r(nóng)業(yè)。四是加強對農(nóng)資市場和價格的管理，嚴厲打擊制假售假、哄抬物價等違法行為。五是積極營造發(fā)展種植業(yè)的良好氛圍。通過多種措施對規(guī)?；?jīng)營者開展激勵，對達到一定種植規(guī)模的大戶，由地方財政給予一定的資金獎勵。南充市順慶區(qū)每年在重點培育的50名經(jīng)營主體中評選出10名進行表彰和獎補，并將其納入中省市培育計劃。

3.5 補足短板，完善基礎

一是加大科技推廣力度，提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)業(yè)科技含量。主要是建立和完善農(nóng)業(yè)科技推廣服務體系，結(jié)合當?shù)貙嶋H宣傳配套技術(shù)措施，如在缺勞少勞區(qū)域推廣水稻旱育秧、免耕栽培等新型耕作制度和推廣使用先進小型農(nóng)業(yè)機械，減輕勞動強度，提高耕地復種指數(shù)和農(nóng)產(chǎn)品效益。二是加大農(nóng)技推廣力度，提升種植效益。大力推廣全程機械化耕作技術(shù)和直播、免(少)耕等輕簡化栽培技術(shù)，以機械化和輕簡化彌補勞動力不足的短板。三是合理規(guī)劃，完善基礎設施。積極推進高標準農(nóng)田建設，在糧食生產(chǎn)園區(qū)優(yōu)先布局建設項目，并同撂荒耕地復耕相結(jié)合，對規(guī)劃范圍內(nèi)的撂荒耕地優(yōu)先開展建設。

3.6 鼓勵流轉(zhuǎn)，適度開展規(guī)模經(jīng)營

南充市通過各種措施鼓勵耕地流轉(zhuǎn)以減少撂荒。南充市順慶區(qū)出臺農(nóng)村承包耕地撂荒托管制度，鼓勵農(nóng)戶將撂荒地托管給村集體，再由村集體統(tǒng)一出租用于糧油生產(chǎn)，并由區(qū)財政按照一定比例給予承租人復耕費補助。儀隴縣則通過適當減免耕地租金來發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，從而盤活閑置耕地資源。如該縣觀紫鎮(zhèn)蘇坪村和五福鎮(zhèn)黃家村均為貧困村，因勞動力大量外出務工導致耕地撂荒，最高時達到80%，2019年按照對現(xiàn)有耕地承包租金每667m2350～450元，荒地給予兩年租金減免政策，很好的解決了耕地撂荒問題。營山縣鼓勵有條件的地方根據(jù)群眾意愿，通過連片整理耕地，并將耕地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，或以承包地入股組建耕地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，從而減少撂荒。

3.7 強化督查，確保任務落實到位

市、縣兩級成立撂荒耕地復耕工作督查小組，加強對復耕工作的督查，并對撂荒少、復耕好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定財政支持，對鎮(zhèn)村干部給予一定獎勵，提高工作積極性。對工作不力、進展緩慢、弄虛作假、完成任務差的進行追責問責。