鄭克 麻良忠

（溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 溫州市甌海區(qū)教育局浙江溫州325000）

舉辦者出資是成立民辦學(xué)校的前提和必備條件，是維護(hù)師生員工切身利益的重要保障。一般而言，舉辦者出資額越大，說(shuō)明學(xué)校實(shí)力越強(qiáng)，辦學(xué)基礎(chǔ)越好，招收優(yōu)秀的師資、學(xué)生相對(duì)容易，可以形成良性循環(huán)發(fā)展，因此舉辦者客觀上愿意將出資額盡可能做大。2019年底，浙江省審計(jì)廳發(fā)布的民辦學(xué)校教育發(fā)展情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果通報(bào)指出：部分民辦學(xué)校舉辦者未將應(yīng)登記在學(xué)校名下的房產(chǎn)、土地過(guò)戶給學(xué)校；部分民辦學(xué)校舉辦者貨幣資金出資不到位。這說(shuō)明，部分民辦學(xué)校舉辦者不愿意將出資額做大，甚至連章程和申辦報(bào)告上的承諾也不愿意兌現(xiàn)，這種現(xiàn)象值得各級(jí)教育、民政等相關(guān)部門深思。2020年2月，課題組對(duì)全國(guó)民辦教育綜合改革試點(diǎn)城市——溫州的民辦學(xué)校進(jìn)行了調(diào)研，并針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出對(duì)策建議。

一、民辦學(xué)校舉辦者出資管理存在的問(wèn)題

（一）法規(guī)層面缺乏對(duì)最低出資額的規(guī)定

目前申請(qǐng)登記民辦學(xué)校時(shí)，應(yīng)執(zhí)行1998年發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，該條例并沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)成立民辦學(xué)校的最低出資額作出規(guī)定，只要求舉辦者擁有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的合法財(cái)產(chǎn)并出具驗(yàn)資報(bào)告。由于2005年修訂的《公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司注冊(cè)資本的最低限額為人民幣三萬(wàn)元，因此在實(shí)際工作中各地民政部門對(duì)舉辦者成立民辦學(xué)校最低出資額的把握標(biāo)準(zhǔn)也按三萬(wàn)元進(jìn)行控制。在本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，23.8%的民辦學(xué)校的出資額都是3萬(wàn)元，出資額小于等于20萬(wàn)元的民辦學(xué)校占61.9%。但是2013年修訂的《公司法》取消了有限責(zé)任公司最低注冊(cè)資本三萬(wàn)元的限制。因此從政策層面上看，現(xiàn)有法規(guī)并沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校舉辦者的最低出資額作出明確規(guī)定。

由于沒(méi)有最低出資額的限制，現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的出資額基本偏低，與學(xué)校規(guī)模、辦學(xué)層次、辦學(xué)類型不相匹配。由于初始投入大，舉辦者出資額又低，很多民辦學(xué)校從一開(kāi)始就要進(jìn)行融資，背負(fù)巨額利息，限制了學(xué)校做大做強(qiáng)。

（二）舉辦者出資額無(wú)法得到合理反映

目前國(guó)家層面并沒(méi)有對(duì)非營(yíng)利民辦學(xué)校適用的會(huì)計(jì)制度作出明確規(guī)定。在本次調(diào)研中，79.76%的民辦學(xué)校采用的是《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》；雖然《小企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》已出臺(tái)，但仍有13.1%的民辦學(xué)校采用的是《小企業(yè)會(huì)計(jì)制度》；還有部分高校采用的是《中小學(xué)會(huì)計(jì)制度》。在《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》現(xiàn)有的會(huì)計(jì)科目體系中，無(wú)法反映舉辦者投入的出資額，上述出資額只能直接作為當(dāng)期收入，最終轉(zhuǎn)入非限定性凈資產(chǎn)或限定性凈資產(chǎn)，這就意味著舉辦者出資額無(wú)法在會(huì)計(jì)報(bào)表中得到反映，這也是相關(guān)部門在日常監(jiān)管中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)舉辦者出資不足的重要原因。本文認(rèn)為，舉辦者出資額是民辦學(xué)校的重要信息，是今后舉辦者辦理變更手續(xù)的重要依據(jù)，也是相關(guān)部門重點(diǎn)監(jiān)管的內(nèi)容之一，這類數(shù)據(jù)應(yīng)該在賬簿和報(bào)表中得到清晰的反映。同時(shí)現(xiàn)有會(huì)計(jì)制度將舉辦者出資額直接作為收入處理，不僅混淆了捐資助學(xué)和投資辦學(xué)的界限，也違背了出資者出資的初衷，違背了會(huì)計(jì)真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的初衷。

除了上述貨幣資金和有形資產(chǎn)出資額無(wú)法得到合理反映的問(wèn)題外，以房屋使用權(quán)或者土地使用權(quán)作為出資的民辦學(xué)校也沒(méi)有得到合理反映。據(jù)調(diào)查，沒(méi)有合理反映的理由是這種使用權(quán)價(jià)值無(wú)法確認(rèn)，也有部分學(xué)校的財(cái)務(wù)人員并不知道這種使用權(quán)可以合理入賬。

（三）應(yīng)投未投出資額未能在賬簿上得到合理反映

按照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，無(wú)論是籌辦申請(qǐng)報(bào)告還是章程，舉辦者均應(yīng)就投入資金作出承諾，這種承諾的本質(zhì)就是舉辦者與學(xué)校之間達(dá)成的契約。按照正常推理，民辦學(xué)校有足夠的理由相信，舉辦者能夠按期投入資金。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，投資者未能按期出資的民辦學(xué)校都未曾將這種應(yīng)收款入賬。那么民辦學(xué)校成立后，學(xué)校能否將舉辦者尚未出資的金額在賬面上合理反映呢？本文認(rèn)為，將應(yīng)投未投的出資反映在賬簿中，一方面有利于相關(guān)部門的督查，使舉辦者及時(shí)投入資金，另一方面有利于社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。此外，民辦學(xué)校成立后，作為法律主體，有權(quán)利要求舉辦者依法及時(shí)投入舉辦資金，入賬即是這種權(quán)利的合理體現(xiàn)。

（四）各類監(jiān)督力量未能發(fā)揮相應(yīng)作用

按照現(xiàn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)，對(duì)民辦學(xué)校組建了四道防護(hù)監(jiān)督體系。一是民辦學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督，二是民辦學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)監(jiān)督，三是政府部門的日常監(jiān)管，四是會(huì)計(jì)師事務(wù)所等民間機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)工作中，民辦學(xué)校財(cái)務(wù)人員的聘任以及薪資決定權(quán)往往掌握在舉辦者手中，因此基于利益關(guān)系，財(cái)務(wù)人員無(wú)法對(duì)舉辦者出資額的到位情況進(jìn)行監(jiān)督。本次調(diào)查顯示，67.12%的民辦學(xué)校董事會(huì)中與舉辦者有關(guān)的人員的比例大于2/3，使得董事會(huì)無(wú)法對(duì)舉辦者的出資情況進(jìn)行有效監(jiān)督。由于民辦學(xué)校是民間機(jī)構(gòu)，財(cái)政和審計(jì)等部門一般不將其作為檢查監(jiān)督的單位；教育部門因職權(quán)限制，一般只對(duì)民辦學(xué)校的教育管理方面進(jìn)行監(jiān)督；物價(jià)部門則只對(duì)民辦學(xué)校的收費(fèi)情況進(jìn)行監(jiān)管；因國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校有較大的稅收優(yōu)惠，稅務(wù)部門也不將其作為重點(diǎn)關(guān)注的征稅對(duì)象。綜上所述，相關(guān)部門未形成一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)督架構(gòu)。而民間審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)權(quán)限取決于民辦學(xué)校的委托，這種委托關(guān)系使得民間審計(jì)機(jī)構(gòu)難以對(duì)民辦學(xué)校出資者的出資情況進(jìn)行有效監(jiān)督。監(jiān)督體系失效是民辦學(xué)校舉辦者出資額沒(méi)有及時(shí)到位問(wèn)題長(zhǎng)期得不到重視和解決的主要原因。

二、原因分析

（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大

全國(guó)各省市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公辦教育覆蓋水平差異較大，因此很難界定各類民辦學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本的標(biāo)準(zhǔn)。如建設(shè)同樣規(guī)模的學(xué)校，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的建校成本比邊遠(yuǎn)地區(qū)要高出好幾倍；東部沿海地區(qū)的各類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，地理位置偏遠(yuǎn)，公辦學(xué)校布點(diǎn)不到位，客觀上需要民辦學(xué)校來(lái)彌補(bǔ)公辦教育的短缺，但是由于施教對(duì)象基本上都屬于低收入家庭的孩子，不可能承擔(dān)高額的學(xué)費(fèi)，因此這類民辦學(xué)校一般都采取租賃的方式解決辦學(xué)場(chǎng)所問(wèn)題，但是不同地區(qū)房產(chǎn)租賃價(jià)格的差異非常大，相關(guān)部門無(wú)法在全國(guó)層面就租賃辦學(xué)問(wèn)題提出一個(gè)明確的出資標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作的復(fù)雜性也導(dǎo)致相關(guān)部門無(wú)法在全國(guó)層面明確民辦學(xué)校舉辦者出資額的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）民辦學(xué)校法人治理體系不完善

《民辦教育促進(jìn)法》第二十條規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制”；第二十一條規(guī)定“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成”；第二十七條規(guī)定“民辦學(xué)校依法通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”。但是在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管民辦學(xué)校都設(shè)置了相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是絕大部分民辦學(xué)校的董事會(huì)成員來(lái)自舉辦者及其親屬，舉辦者可以通過(guò)控制董事會(huì)來(lái)達(dá)到操縱學(xué)校重大決策的目的，相關(guān)各方的利益無(wú)法在機(jī)制上得到保護(hù)。民辦學(xué)校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制重要的設(shè)計(jì)初衷是實(shí)現(xiàn)董事會(huì)和校長(zhǎng)、管理層之間的相互制衡與監(jiān)督，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，50%的民辦學(xué)校校長(zhǎng)就是舉辦者、就是董事長(zhǎng)，舉辦者既控制了董事會(huì)，又控制了管理層，形成了一手遮天的局面。董事會(huì)和管理層都難以對(duì)應(yīng)投未投的出資額進(jìn)行必要的監(jiān)督。另外部分民辦學(xué)校未設(shè)立教職工代表大會(huì)，教職工失去了維護(hù)切身利益的機(jī)制和平臺(tái)，無(wú)法參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督。雖然部分民辦學(xué)校的董事會(huì)或理事會(huì)成員中吸收了教職工代表，但是其身份決定了其在董事會(huì)上的地位，無(wú)法對(duì)舉辦者的決策產(chǎn)生重大影響，也難以承擔(dān)起維護(hù)教職工利益的重?fù)?dān)。

（三）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平有待進(jìn)一步提升

財(cái)務(wù)工作是民辦學(xué)校強(qiáng)化管理的基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)工作的成效、質(zhì)量取決于財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍的素養(yǎng)。近幾年來(lái)，新業(yè)務(wù)、新模式不斷涌現(xiàn)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、財(cái)務(wù)共享、管理會(huì)計(jì)應(yīng)用對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)的影響越來(lái)越大，財(cái)政部門在加快修訂企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的同時(shí)，還開(kāi)展了政府會(huì)計(jì)制度改革，出臺(tái)了《事業(yè)單位成本核算基本指引》等文件，稅務(wù)部門每年都會(huì)出臺(tái)大量的稅收新政，需要財(cái)務(wù)人員不斷強(qiáng)化學(xué)習(xí)，積極轉(zhuǎn)變觀念，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境。但是從本次調(diào)查來(lái)看，溫州市民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)人員中，96%的學(xué)歷為大專或中專、職高；中級(jí)職稱占12%，初級(jí)職稱占40.8%，47.2%的財(cái)務(wù)人員沒(méi)有職稱；34.4%的財(cái)務(wù)人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)學(xué)習(xí)，25%的財(cái)務(wù)人員認(rèn)為自己的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)較少或幾乎沒(méi)有，58.33%的財(cái)務(wù)人員認(rèn)為學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)一般。因此民辦學(xué)校財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍不僅存在學(xué)歷低、職稱低、職業(yè)閱歷少的問(wèn)題，而且重核算、輕管理，后續(xù)的學(xué)習(xí)時(shí)間、交流機(jī)會(huì)也不多，難以適應(yīng)目前不斷變化的新形勢(shì)，無(wú)法承擔(dān)起切實(shí)維護(hù)師生員工利益以及為民辦學(xué)校管理和決策提供可靠、及時(shí)、全面、相關(guān)財(cái)務(wù)信息的重?fù)?dān)。

（四）法規(guī)制度建設(shè)滯后

目前我國(guó)民辦學(xué)校舉辦者出資額管理存在的問(wèn)題比較多，根源在于相應(yīng)的法規(guī)制度建設(shè)滯后。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1.對(duì)民辦學(xué)校的分類及相關(guān)規(guī)定不符合國(guó)情。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是政府部門還是社會(huì)公眾，一直將民辦學(xué)校視為民間非營(yíng)利組織，那么我國(guó)的民辦學(xué)校是否屬于通常意義上的民間非營(yíng)利組織呢？國(guó)外民間非營(yíng)利組織一般具有三方面基本特征：一是該組織不以營(yíng)利為宗旨和目標(biāo)；二是資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；三是資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。雖然上述三個(gè)特征都已經(jīng)寫入我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》，但是實(shí)際情況并非如此。在民辦學(xué)校的分類過(guò)程中，基于學(xué)校形象和減少稅費(fèi)的考慮，基本上所有的學(xué)歷類民辦學(xué)校都選擇了非營(yíng)利性。由于無(wú)法通過(guò)正常渠道取得投資回報(bào)，因此很多民辦學(xué)校出現(xiàn)了亂收費(fèi)的現(xiàn)象，加重了學(xué)生的負(fù)擔(dān)。如浙江省某市審計(jì)局審計(jì)通報(bào)披露：2016—2018年，該市某校賬外收取住宿費(fèi)、技能實(shí)訓(xùn)費(fèi)、代管費(fèi)等430.98萬(wàn)元，賬內(nèi)虛列支出套取資金234.34萬(wàn)元，根據(jù)該校提供的書(shū)面說(shuō)明，舉辦者沈某從中獲取辦學(xué)收益40萬(wàn)元；另一所學(xué)校在收取學(xué)宿費(fèi)和伙食費(fèi)（每年每生5 000元）之外，還按每年每生1 000元、4 000元、460元的標(biāo)準(zhǔn)向?qū)W生收取伙食費(fèi)83.30萬(wàn)元、晚自修管理費(fèi)668.80萬(wàn)元、洗衣費(fèi)76.91萬(wàn)元，合計(jì)829.01萬(wàn)元，并截留在出納個(gè)人銀行卡內(nèi)。類似的情況在全國(guó)多地多有發(fā)生。

此外，按照《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，非營(yíng)利性學(xué)校解散時(shí)，處置后凈資產(chǎn)全部由當(dāng)?shù)卣^續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，也就是說(shuō)處置后凈資產(chǎn)不歸舉辦者所有。這就意味著舉辦者自身財(cái)產(chǎn)一旦以出資額的名義投入學(xué)校，這部分財(cái)產(chǎn)就已經(jīng)歸社會(huì)所有，因此民辦學(xué)校舉辦者不愿提高出資額。為了解決民辦學(xué)?；I建期間校園建設(shè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，很多舉辦者將資金以私人借款的名義借給學(xué)校，然后收取利息，其本質(zhì)就是原本的出資額演變?yōu)槊褶k學(xué)校借款。

國(guó)外民間非營(yíng)利組織的資源提供者不參與該組織的重大決策，也不參與該組織的日常管理。而我國(guó)民辦學(xué)校出資者即舉辦者不僅通過(guò)各種手段取得回報(bào)，而且實(shí)質(zhì)上參與民辦學(xué)校的重大決策以及日常管理，因此我國(guó)的民辦學(xué)校不宜按照西方國(guó)家管理民辦學(xué)校的模式來(lái)管理。

2.會(huì)計(jì)制度建設(shè)滯后。民辦學(xué)校已經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)，相關(guān)部門對(duì)民辦學(xué)歷學(xué)校一直按民間非營(yíng)利組織進(jìn)行管理，因此在現(xiàn)實(shí)工作中，絕大部分民辦學(xué)校一直采用的是《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》。前文已經(jīng)指出，我國(guó)的民辦學(xué)校不屬于通常意義上的非營(yíng)利組織，而且采用《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》無(wú)法反映舉辦者的出資額。此外，部分民辦高校還承擔(dān)了一些政府、企業(yè)委托的科研課題，這些課題在研究過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用也無(wú)法在《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》中得到合理反映。除上面兩個(gè)問(wèn)題外，《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的收入類科目、費(fèi)用類科目也與民辦學(xué)校的業(yè)務(wù)特點(diǎn)不相適應(yīng)，無(wú)法得到合理反映，因此《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》實(shí)際上不適用于民辦學(xué)校。民辦學(xué)校亟需一套能夠適應(yīng)自身業(yè)務(wù)類型、為學(xué)校管理提供各類信息的會(huì)計(jì)制度。

3.缺乏整合政府部門監(jiān)督力量的制度保障。目前對(duì)民辦學(xué)校履行政府監(jiān)督職能的部門較多，但是這些部門的監(jiān)督通常不屬于經(jīng)常性的監(jiān)督，而是根據(jù)上級(jí)部門的工作布置臨時(shí)開(kāi)展的監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容少，缺乏綜合性，容易存在監(jiān)督死角。要解決這一問(wèn)題，需要整合各部門的監(jiān)督力量，由多部門、多角度、臨時(shí)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閱我徊块T、綜合性、經(jīng)常性監(jiān)督，從制度上解決監(jiān)督力量的整合問(wèn)題，但是目前從國(guó)家層面上還缺少這樣的制度設(shè)計(jì)。

4.財(cái)務(wù)違規(guī)處罰失當(dāng)。目前，上市公司財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，愈演愈烈。在監(jiān)管力度不斷加大的情況下，為什么仍然會(huì)不斷發(fā)生財(cái)務(wù)違規(guī)事件呢？本文認(rèn)為，財(cái)務(wù)違規(guī)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違規(guī)收益是根本原因。如2019年爆發(fā)的康得新造假案件中，該公司在2015—2018年虛增利潤(rùn)119.21億元，但是按照《證券法》的規(guī)定，最大處罰金額只有60萬(wàn)元。而對(duì)于民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，上文披露的浙江省某市民辦學(xué)校在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的賬外違規(guī)收費(fèi)問(wèn)題，最后的處理結(jié)果是轉(zhuǎn)回學(xué)校賬戶，這樣的處罰力度可以說(shuō)助長(zhǎng)了財(cái)務(wù)違規(guī)的氣焰。處罰失當(dāng)，不僅體現(xiàn)在處罰金額偏低上，還體現(xiàn)在處罰對(duì)象錯(cuò)位上。財(cái)務(wù)違規(guī)的實(shí)際受益者不是單位，而是實(shí)際控制人，但是處罰對(duì)象卻是單位，因此對(duì)于實(shí)際控制人而言，財(cái)務(wù)違規(guī)只有收益，幾乎沒(méi)有成本。

三、對(duì)策建議

（一）不斷完善相關(guān)法律法規(guī)

第一，任何法規(guī)制度的制定，都必須遵循因地制宜、從國(guó)情出發(fā)的原則，不能照搬照抄國(guó)外現(xiàn)有的法規(guī)制度，這是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史總結(jié)。要真正解決當(dāng)前民辦學(xué)校出資額偏低以及應(yīng)投未投問(wèn)題，就必須從國(guó)情出發(fā)，制定和修改相應(yīng)法規(guī)制度。非營(yíng)利民辦學(xué)校是指其辦學(xué)不以謀求盈利為目的，但是不謀求盈利并不等于沒(méi)有盈余，在有盈余的情況下應(yīng)當(dāng)允許學(xué)校收取合理回報(bào)。因此本文建議對(duì)現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)條款進(jìn)行修訂：要承認(rèn)并保護(hù)民辦學(xué)校舉辦者出資額的私有性，以及民辦學(xué)校舉辦者出資辦學(xué)的投資性質(zhì)；在經(jīng)費(fèi)有所結(jié)余的前提下，允許舉辦者按一定比例取得回報(bào)；處置民辦學(xué)校時(shí)，允許舉辦者在歸還所有債務(wù)的前提下，按舉辦者出資額和國(guó)家累計(jì)投入數(shù)的比例分享凈資產(chǎn)。為了維護(hù)民辦學(xué)校師生的切身利益，建議國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校舉辦者的回報(bào)率按不高于人民銀行五年期貸款基準(zhǔn)利率進(jìn)行限制。

第二，盡快出臺(tái)適合非營(yíng)利民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)制度。會(huì)計(jì)制度的設(shè)計(jì)必須結(jié)合民辦學(xué)校的性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)前相關(guān)會(huì)計(jì)制度存在的問(wèn)題，本文建議在出臺(tái)非營(yíng)利民辦學(xué)校會(huì)計(jì)制度時(shí)應(yīng)增設(shè)以下科目：設(shè)置“實(shí)收資本”科目，反映舉辦者的出資額；設(shè)置“資本公積”科目，反映舉辦者實(shí)際投入金額中超過(guò)注冊(cè)資本的部分；設(shè)置“累計(jì)盈余”科目，反映民辦學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的盈余；設(shè)置“研發(fā)支出”科目，反映民辦學(xué)校開(kāi)展科學(xué)研究發(fā)生的支出；設(shè)置“辦學(xué)收入”科目，反映民辦學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中依法收取的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)收入；設(shè)置“盈余分配”科目，反映辦學(xué)盈余中支付的投資者回報(bào)。收入費(fèi)用表不僅要反映當(dāng)年度民辦學(xué)校辦學(xué)的盈余，還應(yīng)當(dāng)反映當(dāng)期支付給投資者的回報(bào)，從而使投資者回報(bào)的相關(guān)信息能夠得到社會(huì)各界的監(jiān)督。

第三，盡快整合政府相關(guān)部門的監(jiān)督職能。目前涉及民辦學(xué)校管理監(jiān)督的部門有民政、教育、財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)等，這些部門之間存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象，缺乏高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前民辦學(xué)校在校生大約占全國(guó)在校生的20%，全國(guó)各地民辦學(xué)校的倒閉案例告誡我們，一旦學(xué)校倒閉，政府相關(guān)部門將花費(fèi)很大的人力、物力、財(cái)力處理后續(xù)問(wèn)題，而且容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，因此有必要加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的管理。借鑒我國(guó)海洋管理的經(jīng)驗(yàn)，本文建議在教育部門增掛民辦教育管理局，綜合行使民辦學(xué)校管理職能。對(duì)于民辦學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)，由民辦教育管理局統(tǒng)一委托，從而提高審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)質(zhì)量，真正發(fā)揮審計(jì)保駕護(hù)航的作用。

第四，加大經(jīng)濟(jì)處罰力度。目前我國(guó)對(duì)于民辦學(xué)校財(cái)務(wù)違規(guī)的處罰較輕，而且違規(guī)背后的主使人幾乎沒(méi)有受到處罰，因此建議加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，按照1∶1的金額收繳國(guó)庫(kù)，同時(shí)該罰款不是由單位繳納，而是由舉辦者繳納，從而解決舉辦者違規(guī)卻由學(xué)校和師生員工“買單”的問(wèn)題。

第五，明確規(guī)定不同規(guī)模民辦學(xué)校舉辦者的出資標(biāo)準(zhǔn)。目前民辦學(xué)校負(fù)債率高、財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象多、解散時(shí)政府壓力大等現(xiàn)象，都是舉辦者出資額較低問(wèn)題派生出來(lái)的，為了較好地解決上述問(wèn)題，本文建議明確并大幅度提高出資額標(biāo)準(zhǔn)。在本次調(diào)查過(guò)程中，82.14%的舉辦者表示，只要解決了回報(bào)問(wèn)題和解散處置時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)問(wèn)題，愿意大幅度提高出資額。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，本文建議民辦學(xué)校舉辦者出資額標(biāo)準(zhǔn)由各省根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平結(jié)合辦學(xué)規(guī)模予以合理確定，出資額的底線是建設(shè)與辦學(xué)規(guī)模相符的教學(xué)、辦公、宿舍以及后勤設(shè)施所需要的建設(shè)資金以及籌建期的費(fèi)用。對(duì)于少數(shù)專門解決外來(lái)民工子女就學(xué)問(wèn)題的民辦學(xué)校，可以通過(guò)混合所有制的方式共同籌措開(kāi)辦費(fèi)。

（二）健全民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)

民辦學(xué)校的利益相關(guān)者，除了舉辦者以外，還有地方政府、師生員工和周邊社區(qū)。健全法人治理結(jié)構(gòu)的目的就是切實(shí)維護(hù)除舉辦者以外的相關(guān)各方的利益。針對(duì)目前民辦學(xué)校法人治理機(jī)制中存在的被舉辦者操縱、無(wú)法維護(hù)相關(guān)各方利益以及財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)匱乏的問(wèn)題，本文建議做好以下幾方面工作：首先，董事會(huì)或理事會(huì)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，為了防止舉辦者操縱決策機(jī)構(gòu)，舉辦者以外的代表不得少于1/3。其次，校長(zhǎng)和董事長(zhǎng)不得由同一人擔(dān)任，從而保證決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的制衡關(guān)系。再次，決策機(jī)構(gòu)中至少有一人具有豐富的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，確保決策符合財(cái)經(jīng)法規(guī)以及財(cái)務(wù)思維。最后，設(shè)立獨(dú)立董事制度，解決師生員工代表在董事會(huì)上因?qū)I(yè)限制不敢講、不能講的問(wèn)題。另外，為了切實(shí)保證獨(dú)立董事能夠代表師生員工利益，建議獨(dú)立董事的聘任權(quán)由教育部門掌握。

（三）加大財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)力度

單位日常管理的核心是財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理涉及一切經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。財(cái)務(wù)人員不僅是財(cái)務(wù)管理的具體執(zhí)行者，更是單位財(cái)務(wù)管理方案和相關(guān)政策的起草者和建議者，其業(yè)務(wù)水平、政策水平、理論水平不僅關(guān)系到單位形象，還關(guān)系到財(cái)務(wù)信息的可靠性、相關(guān)性，影響單位決策的及時(shí)性和正確性。財(cái)務(wù)人員不僅是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的執(zhí)行者、記錄者，更是單位價(jià)值的直接創(chuàng)造者和保衛(wèi)者，是舉辦者安全前行的護(hù)衛(wèi)者。因此民辦學(xué)校舉辦者必須提高對(duì)財(cái)務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)，在逐步提高財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍門檻的同時(shí)，要不斷加大對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員的后續(xù)培養(yǎng)力度。教育主管部門要積極創(chuàng)造條件，請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去，使民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)人員有地方學(xué)習(xí)、有時(shí)間學(xué)習(xí)、有經(jīng)費(fèi)學(xué)習(xí)。積極開(kāi)展交叉監(jiān)督檢查工作，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)，也是廣大財(cái)務(wù)人員共同提升專業(yè)水平的過(guò)程。