鐘琳毓

摘要：多元主體參與是完善政策落實跟蹤審計的重要路徑之一，政策落實跟蹤審計的宏觀性和涉及范圍廣的特征與審計資源的有限性促成了多元主體參與的必然。從政策的對象、負(fù)責(zé)政策落實、以及對政策落實進(jìn)行監(jiān)督的各方主體來看，各類主體在政策落實跟蹤審計中具備各自角色定位。政策落實跟蹤審計對各類主體的利用中存在國家審計與多方主體的聯(lián)系度過密、國家審計提請協(xié)助所得到的配合度不高、國家審計向政策對象獲取信息付出時間成本高的問題。由此提出設(shè)置專門聯(lián)絡(luò)人并定期輪換、重視審計人員的技術(shù)能力培養(yǎng)和巧用媒體宣傳提升政策落實跟蹤審計效果的建議。

關(guān)鍵詞：政策落實跟蹤審計;多元主體;國家審計

中圖分類號：F239? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）11-0006-04

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

黨的十九屆四中全會將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為大會的鮮明主題，推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程需要有系列制度安排和頂層設(shè)計，逐步將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能并不斷增強(qiáng)和完善。制度安排和頂層設(shè)計需要有政策措施的層層落實加以鞏固，而對于國家政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度和實際效果則需要國家審計進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)政令暢通和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。2015年中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，肯定國家審計在保障國家重大決策部署貫徹落實的重要作用，2016年審計署印發(fā)《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將政策落實跟蹤審計列為重點開展的審計業(yè)務(wù)。不論是從國家全局意義的層面，還是從國家審計的實務(wù)工作角度來看，政策落實跟蹤審計都是現(xiàn)階段需要深入探索的重要主題，開展政策落實跟蹤審計的理論研究具有深遠(yuǎn)意義。

現(xiàn)階段的政策落實跟蹤審計研究主要為國外案例借鑒和國內(nèi)案例總結(jié)，在提出完善政策落實跟蹤審計的路徑方面，進(jìn)行多元主體參與成為被反復(fù)提及的建議之一。首先，在國家審計系統(tǒng)的內(nèi)部協(xié)調(diào)方面，何菊蓮（2019）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)形成區(qū)域協(xié)同，實現(xiàn)審計監(jiān)管成果共享。[1]其次，在國家審計與外部主體的聯(lián)動方面，劉國城和黃崑（2019）認(rèn)為在扶貧政策落實跟蹤審計中應(yīng)當(dāng)重視包括工商注冊、房屋登記等政府部門的相互合作，[2]周澤將和陳駿（2017）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立政策主體和專業(yè)機(jī)構(gòu)參與橫向聯(lián)動機(jī)制。[3]最后，在政策落實跟蹤審計的執(zhí)行環(huán)境方面，王士紅，孔繁斌（2015）提出，需要增加普通民眾與媒體成為共同參與的多元主體，保障公共政策審計的公正性。[4]雖然對于政策落實跟蹤審計中多元主體參與協(xié)助的重要性得到了廣泛肯定，但對于多元主體在政策落實跟蹤審計中的意義、角色定位、能夠發(fā)揮的作用以及如何向國家審計提供協(xié)助以促成審計活動的高效完成等內(nèi)容都沒有展開闡述。綜合文獻(xiàn)，除政策落實跟蹤審計的執(zhí)行主體，即國家審計的各級審計機(jī)關(guān)外，參與政策落實跟蹤審計中的多元主體主要還有社會審計、其他政府部門、企業(yè)、普通群眾、媒體等。文章認(rèn)同學(xué)者對政策落實跟蹤審計中的多元主體共同參與的重要性的看法，在并在此基礎(chǔ)上對如何進(jìn)行參與和協(xié)助展開論述，為國家審計開展政策落實跟蹤審計的理論研究提供新的研究思路。

二、政策落實跟蹤審計多元主體參與的意義

（一）政策落實跟蹤審計的特征促成多元主體參與的必然

黑龍江省審計學(xué)會課題組認(rèn)為，政策措施落實審計具備任務(wù)新、政治性強(qiáng)、頻率快（每月上報）、審計風(fēng)險大、責(zé)任追求力度大的特點。[5]相比其他審計類型而言，政策落實跟蹤審計具備明顯特征——宏觀性強(qiáng)和涉及面廣。一方面，政策落實跟蹤審計的關(guān)注面為政策層面，需要對政策進(jìn)行整體把握并對落實細(xì)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，政策落實跟蹤審計需要關(guān)注包括三大攻堅戰(zhàn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“放管服”推進(jìn)、營改增實施、重大項目落地、金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)等情況，宏觀性體現(xiàn)明顯。另一方面，政策落實跟蹤審計涉及面廣，體現(xiàn)在觸及的行業(yè)領(lǐng)域廣，以及審計項目中涉及到的相關(guān)部門和人員多。政策涉及行業(yè)涵蓋農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)、環(huán)境與公共設(shè)施管理業(yè)等。每個政策處在其特定行業(yè)，其從政策下達(dá)后的具體部署和執(zhí)行單位的各個環(huán)節(jié)中，會不可避免將相關(guān)的國家機(jī)關(guān)連接起來，以政策的貫徹落實為主線，在不同階段中牽扯到其他部門的工作責(zé)任。尤其是，政策落實跟蹤審計的相關(guān)方除了國家審計和被審計對象外，還有非常關(guān)鍵的第三方，即政策的作用對象，一般體現(xiàn)為在政策落實的結(jié)果中接受政策優(yōu)惠或受政策約束的組織、團(tuán)體或個人，由此，在政策落實跟蹤審計中能夠形成以政策為中心的監(jiān)督、執(zhí)行和作用對象的三方關(guān)系?？梢?，政策落實跟蹤審計的特征屬性決定了政策落實跟蹤審計會面對到多方主體，而其中多方主體的被動參與是不可避免存在的。

（二）國家審計的有限資源要求多元主體參與的存在

不論是單獨開展審計還是結(jié)合其他審計項目開展審計，政策落實跟蹤審計的特征都使得其在審計工作內(nèi)容會具備有工程審計、金融審計、財政審計等多種審計的內(nèi)容，其需要在審計團(tuán)隊中擁有相匹配的專業(yè)能力，以符合對審計勝任力的要求。且面對政策的涉及面廣和時間拉鋸長等特點，國家審計需要在政策落實跟蹤審計中投入的審計資源也相應(yīng)加大。但作為屬于公務(wù)員體系中的國家審計，其人員數(shù)量一定，尚且還需兼顧其他審計項目，能夠在政策落實跟蹤審計中投入的審計資源有限，在不借助外部力量的前提下，容易面對審計資源分配是否合理的問題。此外，雖被審計對象需要向國家審計提供所必須的材料文件，但從證據(jù)的證明力度來看，從內(nèi)部獲得的證據(jù)證明力度會小于從外部獲得的審計證據(jù)的證明力度，國家審計需要從外部獲得佐證或具備直接證明效力的證據(jù)來提供較高程度的保證，而此時審計會需要與外部主體產(chǎn)生聯(lián)系，外部主體會自然參與到政策落實跟蹤審計中來。

三、政策落實跟蹤審計的多元主體闡述

從相關(guān)法律法規(guī)中可以得到，審計工作必然能夠與多主體產(chǎn)生接觸。例如審計法第三十七條規(guī)定，國家審計能夠在必要時提請公安、監(jiān)察、財政、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等機(jī)關(guān)提請協(xié)助。審計準(zhǔn)則第二十條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以聘請外部人員參加審計業(yè)務(wù)或者提供技術(shù)支持、專業(yè)咨詢、專業(yè)鑒定。結(jié)合政策跟蹤審計的特征，多元主體在政策落實跟蹤審計進(jìn)程中具備更鮮明的特征。

（一）政策落實跟蹤審計的多元主體角色定位

以政策的貫徹落實為中心，文章將包括國家審計在內(nèi)的多元主體的角色定位簡單可分成三類，即政策監(jiān)督、政策落實和政策對象。參與政策落實跟蹤審計的多元主體主要聚集在政策監(jiān)督類中，例如國家審計及其購買的社會審計服務(wù)、提請進(jìn)行協(xié)助的其他國家機(jī)關(guān)等。政策落實類涵蓋政策貫徹落實全過程中負(fù)責(zé)部署和執(zhí)行的所有部門和單位，包括機(jī)關(guān)單位和國有企業(yè)，都在政策貫徹落實中承擔(dān)不同責(zé)任。政策對象，即為政策貫徹落實過程中的受惠方或被約束方，可以為組織、團(tuán)體或者個人。此外，還存在政策貫徹落實的環(huán)境因素，主要為新聞媒體，能夠?qū)φ叽胧┑呢瀼芈鋵嵟c監(jiān)督情況進(jìn)行宣傳和監(jiān)督。

（二）政策落實跟蹤審計中多元主體的功能作用

三類主體在政策落實跟蹤審計中發(fā)揮著不同的功能作用。毫無疑問，國家審計是政策落實跟蹤審計的開展主體，其他的主體在政策落實跟蹤審計中發(fā)揮的作用需要依賴于國家審計得以體現(xiàn)，而國家審計與其他主體之間產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)則是主體能夠在政策落實跟蹤審計中參與和協(xié)助路徑。

首先，向國家審計提供協(xié)助的主體主要有社會審計、相關(guān)的國家部門和單位。社會審計通過國家審計購買服務(wù)，實現(xiàn)協(xié)助國家審計開展政策貫徹落實的監(jiān)督作用，在國家審計發(fā)起審計服務(wù)購買的前提下，社會審計能夠成為政策落實跟蹤審計團(tuán)隊的一部分，參與政策落實跟蹤審計各個階段，以及在具體階段中參與任何一個部分的審計任務(wù)，但具體安排由國家審計確定。在審計監(jiān)督之外，例如稅務(wù)局、房產(chǎn)局、車管所等國家部門和單位都是國家審計可以提請協(xié)助的對象，這些部門和單位大多為國家審計提供與被審計對象相關(guān)的數(shù)據(jù)，而國家審計將其整理成為審計證據(jù)。國家審計提請協(xié)助的部門在政策落實跟蹤審計中的協(xié)助體現(xiàn)在資料的提供，相對社會審計，國家部門和單位提供協(xié)助的時間更為短暫且迅速。

其次，政策的貫徹落實的執(zhí)行方不僅在國家機(jī)關(guān)單位，還在于國有企業(yè)，執(zhí)行方根據(jù)相關(guān)文件要求開展具體落實方法的制定和選擇，最終獲得政策落實效果。執(zhí)行方需要在落實方法的制定、執(zhí)行與否、執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行效果都受到國家審計的監(jiān)督，且監(jiān)督是持續(xù)跟進(jìn)并需要進(jìn)行反饋改正的。當(dāng)國有企業(yè)作為被審計對象時，國家審計可以對內(nèi)部審計工作進(jìn)行合理信賴，并適當(dāng)利用企業(yè)內(nèi)部審計的工作。在審計過程中，國有企業(yè)內(nèi)部審計負(fù)責(zé)與國家審計對接，以促成工作的順利開展。對于政策執(zhí)行方的作用階段，其需要在審計過程中負(fù)責(zé)與國家審計進(jìn)行持續(xù)配合，以在后續(xù)問題的反饋中及時更正。

再次，政策的落腳點會體現(xiàn)在工程項目的竣工、惠及人員的利益得到、環(huán)境指標(biāo)的達(dá)成等等。部分政策的服務(wù)對象為組織、團(tuán)體或個人能夠受到政策的優(yōu)惠或被約束，其會處在政策貫徹落實全過程的最后一環(huán)，政策貫徹落實效果能夠通過政策服務(wù)對象進(jìn)行反映。另外體現(xiàn)在工程項目或環(huán)境治理等客觀環(huán)境上的政策效果，也依然能夠被組織、團(tuán)體和個人直接感知。當(dāng)政策的貫徹落實能夠帶給政策服務(wù)對象以好處，國家審計可以從政策落實進(jìn)程的最后一環(huán)開展逆向?qū)彶?，向政策對象取得審計思路或線索，與賬面內(nèi)容進(jìn)行雙向驗證。另一方面，作為政策對象，由于利益的切身相關(guān)，可以對政策落實和國家審計的監(jiān)督情況進(jìn)行反向監(jiān)督，即可以形成政策對象對政策落實和政策監(jiān)督主體的監(jiān)督。

最后，新聞媒體在政策落實跟蹤審計中的作用也不容忽視。一方面，政策的貫徹落實全過程和國家審計的監(jiān)督工作都能夠被新聞媒體所監(jiān)督。新聞媒體能夠關(guān)注到政策的落實情況，在政策落實的全過程中對政策落實進(jìn)行監(jiān)督，而國家審計能夠通過新聞媒體的報道關(guān)注到政策措施的落實情況，新聞媒體可以成為國家審計進(jìn)一步獲得審計證據(jù)的入口。另一方面，新聞媒體能夠通過宣傳，提升對政策落實的關(guān)注度，達(dá)到拉攏多方主體參與監(jiān)督的效果。此外，新聞媒體還能夠?qū)覍徲嫷穆氊?zé)權(quán)限和政策落實跟蹤審計結(jié)果進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)各方主體對國家審計認(rèn)識，讓協(xié)助更加順暢。

四、政策落實跟蹤審計的多元主體參與路徑問題剖析

（一）國家審計與多方主體的聯(lián)系度過密

在政策落實跟蹤審計的多方參與中，國家審計需要面對與多主體相接觸所產(chǎn)生的聯(lián)系過密的風(fēng)險。一方面，在保密性問題上。國家審計在利用社會審計參與政策措施落實跟蹤審計過程時，會自然將政策落實的具體情況以及審計監(jiān)督內(nèi)容暴露在社會審計當(dāng)中，即會有泄密風(fēng)險。而媒體報道所需要的信息詳細(xì)準(zhǔn)確也會與國家審計的專業(yè)性和保密性產(chǎn)生沖突，[6]如果滿足媒體報道所需要的詳細(xì)信息要求，國家審計將會難以完成保密要求。另一方面，在獨立性和客觀性問題上。國家審計與多元主體接觸過程中，在人員之間的相互聯(lián)系中的過度熟悉會影響審計人員的公正判斷，讓國家審計處于人情的為難當(dāng)中，而如果在接觸之中產(chǎn)生矛盾和不愉快，糾葛也容易產(chǎn)生偏見而獨立性損失。

（二）國家審計提請協(xié)助所得到的配合度不高

雖在政策落實跟蹤審計中，國家審計為了證據(jù)證明效力或?qū)徲嬓剩枰嵴埾嚓P(guān)的國家機(jī)關(guān)或單位的協(xié)助配合，且提請協(xié)助具備相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。但在實際工作中，提供協(xié)助的程度和速度能夠影響提請協(xié)助原本目標(biāo)的達(dá)成，可能遇到的情況會有拒絕配合、只提供要求的部分資料、無限拖延回避等。造成此情況的原因有很多。一是雖在相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定國家審計可以在需要時提請協(xié)助，但對于被提請協(xié)助的一方是否必要提供協(xié)助沒有強(qiáng)制性規(guī)定;二是其他國家機(jī)關(guān)單位對于國家審計的職責(zé)權(quán)限并不了解，對國家審計的工作存在抵觸心理;三是提供協(xié)助的工作是相關(guān)國家機(jī)關(guān)單位的額外工作，從主觀上會有心理抵觸 ，客觀上需要暫停原先工作提供協(xié)助?？偠灾?，相關(guān)部門單位在政策落實跟蹤審計的參與主動性不強(qiáng)，國家審計通過提請協(xié)助達(dá)成的審計效率提升的目標(biāo)不易被實現(xiàn)。

（三）國家審計向政策對象獲取信息付出時間成本高

當(dāng)政策對象能夠在政策過程中收獲實惠時，出于對自身利益的考量，其稱為政策落實的監(jiān)督者和國家審計開展政策落實跟蹤審計的配合者的可能性將更大。而對于在政策落實中的被約束方，例如污染防治中需要開展環(huán)保措施的工廠或企業(yè)，這些主體需要在政策落實中付出切實的短期成本，對于政策的貫徹落實持有歡迎態(tài)度的可能性不大，其在政策落實中的協(xié)助配合度并不確定。國家審計可以在政策跟蹤審計中向政策對象詳細(xì)解釋法律法規(guī)以及政策的相關(guān)規(guī)定，以期獲得政策對象的更高配合度，但其中需要付出的時間和精力成本將會變高。尤其是在政策對象數(shù)量多，分布地區(qū)廣泛的情況下，在單個政策對象所耗時間將影響審計開展的效率。

五、政策落實跟蹤審計的多元主體參與的完善建議

針對政策落實跟蹤審計中多元主體參與可能面臨的障礙困境，提出以下建議。

（一）設(shè)置專門聯(lián)絡(luò)人并定期輪換

為加強(qiáng)政策落實跟蹤審計中多元主體參與的主動性，需要提升多元主體對審計工作的理解和認(rèn)識，國家審計可以增加與其他部門的例行交流，溝通內(nèi)容可以包括對國家審計的職責(zé)權(quán)限，需要的部門協(xié)助，協(xié)助的利用等方面的內(nèi)容，促進(jìn)部門對其自身參與重要性的進(jìn)一步了解。此外，可以在被審計單位和提請協(xié)助主體中設(shè)置專門聯(lián)絡(luò)人員。將例如被審計單位的內(nèi)部審計人員、機(jī)關(guān)單位中負(fù)責(zé)政策落實的人員、提請協(xié)助單位的對外聯(lián)絡(luò)人員等設(shè)置為專門聯(lián)絡(luò)人員，專門負(fù)責(zé)與國家審計進(jìn)行對接聯(lián)絡(luò)。但為了避免熟悉而造成的獨立性損失，對于專門聯(lián)絡(luò)人需要定期輪換，避免重復(fù)接觸產(chǎn)生的不必要人情關(guān)聯(lián)。

（二）重視審計人員的技術(shù)能力培養(yǎng)

政策落實跟蹤審計中涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣，需要具備有各專業(yè)的審計人員匹配所需的勝任力。政策落實跟蹤審計需要進(jìn)行多方材料的獲取、整理和利用，審計人員需要掌握相對應(yīng)的數(shù)據(jù)獲得和整理能力，若傳統(tǒng)審計方法將用去審計人員大量的時間精力，審計人員需要掌握新興審計技術(shù)來應(yīng)對政策所帶來的數(shù)據(jù)處理問題，例如大數(shù)據(jù)審計、聯(lián)網(wǎng)審計、數(shù)據(jù)爬取等技術(shù)能夠讓審計中事半功倍。國家審計除了可以隨政策貫徹落實進(jìn)程進(jìn)行順向?qū)徲?，還可以從政策對象和政策結(jié)果進(jìn)行逆向?qū)徲?，與相關(guān)人員的大量溝通需要審計人員培養(yǎng)審計溝通能力，溝通能力將利用在與其他部門的提請協(xié)作中和向政策對象獲取線索。

（三）巧用媒體宣傳提升政策落實跟蹤審計效果

從政策對象方面找到政策落實跟蹤審計中的突破口，需要政策對象的積極配合。面對政策對象可能與政策執(zhí)行方形成的聯(lián)合舞弊，審計人員可以通過溝通提升政策對象對政策的了解，以促成對審計工作的配合，但其中審計人員需要付出較多的時間，而運(yùn)用新聞媒體進(jìn)行政策宣傳可以提升公眾對于政策的了解。對于國家審計在政策落實跟蹤審計過程中，可以對政策落實跟蹤審計結(jié)果進(jìn)行宣傳，不僅可以向社會傳達(dá)審計監(jiān)督的作用，還可以提升公眾對于國家治理和特色制度的自信。對于政策落實跟蹤審計的宣傳，審計機(jī)關(guān)可以通過自有媒體運(yùn)營并不定時公布政策落實跟蹤審計結(jié)果。此外，可以與其他具備社會影響力的媒體達(dá)成合作，將審前公告、審計進(jìn)度和審計結(jié)果等可以進(jìn)行社會公布的內(nèi)容在媒體進(jìn)行發(fā)布，提升公眾對于政策落實跟蹤審計過程的關(guān)注，既可以鼓勵政策對象維護(hù)自身權(quán)益而配合審計工作，也可以提升對于相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識而消減與政策執(zhí)行方進(jìn)行聯(lián)合舞弊的想法。

六、結(jié)語

開展政策落實跟蹤審計對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)審計全覆蓋、促進(jìn)民生保障具備深遠(yuǎn)意義。多元主體參與是政策落實跟蹤審計提升效率和效果的重要路徑之一，政策落實跟蹤審計的特征和國家審計資源的有限性決定了政策落實跟蹤審計需要多元主體參與，且相關(guān)法律法規(guī)使得政策落實跟蹤審計的多元主體參與具備理論基礎(chǔ)。社會審計、相關(guān)國家機(jī)關(guān)單位、國有企業(yè)、其他各類組織、團(tuán)體和個人都可直接或通過國家審計與政策落實跟蹤審計全過程產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，并在其中各自發(fā)揮著不可替代的作用。但在政策落實跟蹤審計的實際狀況會與理論設(shè)計有所出入，可以通過在主體中設(shè)立專門聯(lián)絡(luò)人、提升審計人員技術(shù)能力和巧用新聞媒體等手段進(jìn)行完善。文章只對政策落實跟蹤審計多元主體參與進(jìn)行了初探，對于多元主體參與的新模式還可進(jìn)行進(jìn)一步探討。

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[責(zé)任編輯：方 曉]