季 然，宋 燁，張呂梁

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 國(guó)內(nèi)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

森林保險(xiǎn)工作是深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重要配套措施，林業(yè)自然災(zāi)害損失的有效保障機(jī)制，在保障國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)森林資源、穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)林農(nóng)增收致富等方面發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性保障作用。根據(jù)中國(guó)森林保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告的數(shù)據(jù)就參保面積、保險(xiǎn)保費(fèi)、保費(fèi)補(bǔ)貼與保險(xiǎn)金額四個(gè)主要方面對(duì)我國(guó)2012—2017 年森林保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行分析。

1.1 參保面積

由圖1可以看出，我國(guó)森林保險(xiǎn)總面積在2016年小幅下降后繼續(xù)回升，保持住了平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。其中，公益林面積一直保持著平穩(wěn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而商品林的比例則持續(xù)下降。這一現(xiàn)象主要是由于兩者的保費(fèi)補(bǔ)貼比例差別所引起的。公益林參與森林保險(xiǎn)，政府給予的補(bǔ)貼比例較高，降低了公益林的參保成本；而商品林參保時(shí)獲得的補(bǔ)貼比例較低，所以參保面積低于公益林。同時(shí)，公益林在管理層面較為完善，遭受毀林災(zāi)害的概率要低于商品林，所以保險(xiǎn)公司的承保積極性也較高。部分地區(qū)如青海、浙江等，商品林的賠付率過高，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保積極性下降，導(dǎo)致商品林參保面積持續(xù)減少。

圖1 2012—2017年森林保險(xiǎn)面積變化

表1 2012—2017年森林保險(xiǎn)保費(fèi)變化情況

1.2 保險(xiǎn)保費(fèi)

由表1可以看出，2012—2017年，我國(guó)森林保險(xiǎn)保費(fèi)總額從16.99 億元增加到了32.35 億元，年均增幅為13.75%。五年間，畝均保費(fèi)增長(zhǎng)了0.12元，增長(zhǎng)了9.09%。從2012—2017 年，保險(xiǎn)費(fèi)率變化較小，維持在2.50‰左右。同樣，我國(guó)公益林保險(xiǎn)費(fèi)用總額不斷增加。五年間公益林保費(fèi)總額從9.29 億元增加到了24.35 億元，增加了15.06億元，年均增速為21.25%。雖然我國(guó)公益林保險(xiǎn)保費(fèi)總額不斷增加，在總保費(fèi)當(dāng)中所占的比例也在不斷增加，但隨著公益林保險(xiǎn)覆蓋率不斷提高，增速逐漸放緩。公益林畝均保費(fèi)不斷增加，從18元/hm2增加到了20.4元/hm2，但保險(xiǎn)費(fèi)率從2.47個(gè)千分點(diǎn)降到了2.40 個(gè)千分點(diǎn)，費(fèi)率總體水平呈現(xiàn)下跌趨勢(shì)。

商品林保險(xiǎn)費(fèi)用總額除了2016 年有所下降之外，總體呈上升趨勢(shì)。商品林森林保險(xiǎn)保費(fèi)在總額中所占的比重逐年下降，從2012 年45.32%到2017 年24.73%，年均降幅為4.12%。畝均保費(fèi)除了2013 年略有下降之外，一直不斷增長(zhǎng)，從2012年到2017 年增長(zhǎng)了0.30 元，漲幅為20.13%。保險(xiǎn)費(fèi)率從2.89‰下降到了2.78‰，降低了0.11‰。

1.3 保費(fèi)補(bǔ)貼情況

2017 年我國(guó)各級(jí)財(cái)政累積森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼總額為29.07 億元，同比上年增加了8.71%。由圖1 可以看出，我國(guó)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度逐年增大，營(yíng)林主體所需要承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)用逐年降低，而2017 年?duì)I林主體支付的保險(xiǎn)費(fèi)用小幅上漲，原因在于商品林參保面積大幅上升。市縣財(cái)政補(bǔ)貼和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼所占比例變化不大，市縣財(cái)政補(bǔ)貼所占比例在11%～14%之間波動(dòng)，省級(jí)財(cái)政所占比例穩(wěn)定在30%左右。中央財(cái)政補(bǔ)貼占保費(fèi)總額比例5年來一直位于首位，且除2016 年有所下降，總體呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

圖2 2012-2017年各級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例變化情況

圖3 2012-2017年各級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼構(gòu)成及變化情況

由圖3可以看出，2017年，我國(guó)對(duì)商品林保費(fèi)補(bǔ)貼總額達(dá)23.19億元，對(duì)商品林保費(fèi)補(bǔ)貼總額為5.88億元。其中，我國(guó)對(duì)商品林保費(fèi)補(bǔ)貼總額占比不斷下降，2013 年下降尤其明顯，2013 年往后小幅下降，到2017 年有所回調(diào)。不同的是，我國(guó)對(duì)公益林保費(fèi)補(bǔ)貼占比總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，五年間增長(zhǎng)了17.52%，同樣在2013 年增長(zhǎng)較為明顯，其余年份略有波動(dòng)。

1.4 保險(xiǎn)金額

2017 年全國(guó)森林保險(xiǎn)保額為13 011.42 億元，相比于上年增加了1 231.44 億元，其中公益林占77.89%，商品林占22.11%。2017 年全國(guó)森林保險(xiǎn)平均保額為8 714.1 元/hm2，比上年增加了0.79%。公益林同比增長(zhǎng)了0.20%，商品林同比增長(zhǎng)了1.17%。

2012—2017 年，全國(guó)森林保險(xiǎn)總保額從6 422.86億元增長(zhǎng)到13 011.42億元，增加了將近一倍多。隨著保額逐年增大，增長(zhǎng)趨勢(shì)卻在逐年下降，在2016 年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2017 年有所回升。全國(guó)森林畝均保額除2013 年出現(xiàn)下降外。其余年份保持持續(xù)增長(zhǎng)。由圖4 可以看出，從結(jié)構(gòu)上來看，五年間公益林保額占比逐年上升，除2016 年有所下降，至2017年有所回升，年均增加4個(gè)百分點(diǎn)左右。商品林占比不斷下降，變化趨勢(shì)與公益林呈反向。

圖4 2012-2017年森林保險(xiǎn)保額構(gòu)成及變化情況

2 森林保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展困境

2.1 各級(jí)政府財(cái)政壓力較大

從以上分析中可以看出，我國(guó)森林保險(xiǎn)以公益林為主，商品林占比較少。而且公益林投保所需費(fèi)用主要由中央財(cái)政部門、省級(jí)財(cái)政部門和市縣財(cái)政部門進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額較高，比例較大且呈上升趨勢(shì)或是保持穩(wěn)定。這樣的補(bǔ)貼模式對(duì)各級(jí)財(cái)政部門造成了巨大的財(cái)政壓力，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的各級(jí)財(cái)政部門逐漸無法持續(xù)承擔(dān)逐年上漲的補(bǔ)貼支出。在森林保險(xiǎn)賠付中，多數(shù)省市都存在保險(xiǎn)公司超賠封頂和財(cái)政兜底的問題，也導(dǎo)致了各級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)高、負(fù)擔(dān)重[1]。

2.2 森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制發(fā)展不平衡

目前森林保險(xiǎn)大多為公益林保險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)模式以統(tǒng)保方式為主，除了對(duì)各級(jí)財(cái)政造成壓力，還對(duì)商業(yè)性保險(xiǎn)的發(fā)展造成制約。財(cái)政補(bǔ)貼是森林保險(xiǎn)發(fā)展的重要保障，即使商品林具有較強(qiáng)的外部性，但純市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式無法持續(xù)，需要財(cái)政補(bǔ)貼給予保駕護(hù)航。然而，商業(yè)性森林保險(xiǎn)無論是在補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼額度方面都要小于政策性森林保險(xiǎn)，保費(fèi)水平的大幅提高，營(yíng)林主體也無法接受。所以保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不盡合理也成為了制約我國(guó)森林保險(xiǎn)健康發(fā)展的突出問題[2]。

2.3 森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種單一、保額較低

我國(guó)森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種以火災(zāi)險(xiǎn)、病蟲害保險(xiǎn)等產(chǎn)品為主。在森林保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新方面，雖然許多地區(qū)因地制宜，針對(duì)不同地區(qū)的樹種、樹齡開辦了不同的商業(yè)性森林保險(xiǎn)，但并未從根本上解決險(xiǎn)種單一問題[3]。

實(shí)際上，公益林和商品林的總保額雖然相差較大，但畝均保額差距較小。商品林所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在森林保險(xiǎn)合同中并沒有體現(xiàn)。

2.4 營(yíng)林主體融資難、抵押難

在農(nóng)業(yè)中實(shí)踐中，農(nóng)民則可以通過銀行、農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈下游和政府補(bǔ)貼獲得生產(chǎn)和生活所需的必要資金。然而，一般森林項(xiàng)目所耗費(fèi)的工期長(zhǎng)且見效慢，這使諸多營(yíng)林主體都無法承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)方面的壓力[4]。由于營(yíng)林主體的資金較其他產(chǎn)業(yè)更為缺乏，流動(dòng)性更差，所以存在“融資難，抵押難”等各種瓶頸,更加沒有余力購買保險(xiǎn)來規(guī)避生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，更導(dǎo)致了營(yíng)林主體對(duì)保險(xiǎn)的購買的減少[5]。即使政府補(bǔ)貼更多資金，對(duì)于本身資金不足的營(yíng)林主體來說也無法刺激他的參保意愿。

3 關(guān)于發(fā)展森林保險(xiǎn)的建議

3.1 出臺(tái)林業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)法律法規(guī)

森林保險(xiǎn)是保險(xiǎn)與林業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)物，森林保險(xiǎn)制度是確保森林保險(xiǎn)得以普及和森林保險(xiǎn)工作順利開展的制度化保障[6]。自1982年出臺(tái)《森林保險(xiǎn)法》以來，我國(guó)再無專項(xiàng)與森林保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)條文，這和森林保險(xiǎn)制度較發(fā)達(dá)國(guó)家不斷更新森林保險(xiǎn)法律條例形成明顯對(duì)比。這不僅可能損害營(yíng)林主體的經(jīng)營(yíng)積極性，不能確保營(yíng)林主體的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)也可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)，損傷保險(xiǎn)公司的承保熱情。因此，應(yīng)通過法律的形式確立各級(jí)政府、保險(xiǎn)的供需雙方及其他中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮的職能和承擔(dān)的責(zé)任，明晰各參與主體應(yīng)享有的權(quán)利以及相應(yīng)需要承擔(dān)的義務(wù)[7]。通過法律法規(guī)的引導(dǎo)，確定保險(xiǎn)雙方的法律關(guān)系，與林業(yè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的專項(xiàng)《森林保險(xiǎn)法》的出臺(tái)是必要的。

3.2 豐富森林保險(xiǎn)產(chǎn)品

林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)[8-11]。針對(duì)不同地區(qū)的林農(nóng)需求來開發(fā)和創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品，不僅能夠滿足不同地域、不同營(yíng)林主體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，促進(jìn)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，還能夠拓寬營(yíng)林主體的融資渠道，提高營(yíng)林主體的投保熱情。

3.3 提高森林保險(xiǎn)產(chǎn)品功能

對(duì)于營(yíng)林主體而言，僅僅保障營(yíng)林成本并不具有很大吸引力。在實(shí)際生產(chǎn)中，營(yíng)林主體所面對(duì)的很多生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)問題都可以通過森林保險(xiǎn)得到有效解決。通過保單質(zhì)押，營(yíng)林主體的融資門檻降低、貸款環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化，那么融資成功的營(yíng)林主體對(duì)購買保險(xiǎn)的積極性和購買力也會(huì)明顯提升。除此之外，當(dāng)營(yíng)林主體對(duì)碳匯林進(jìn)行投保時(shí)，除了進(jìn)行成本保險(xiǎn)、還可以進(jìn)行質(zhì)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)等多種保險(xiǎn)合同，保險(xiǎn)標(biāo)的除了林區(qū)、林木、林業(yè)碳匯，還可以涉及護(hù)林人員、護(hù)林行為等。因此，森林保險(xiǎn)能夠發(fā)揮許多重要的職能，穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控只是其基本職能，未來在拓寬營(yíng)林主體融資渠道、助推林業(yè)金融發(fā)展、為精準(zhǔn)扶貧保駕護(hù)航、維護(hù)森林資源管護(hù)人員權(quán)益方面還大有可為。

3.4 建立科學(xué)的費(fèi)率厘定方式

我國(guó)森林面積廣袤，樹種各異，各林地地理位置不同、氣候變化存在差異、社會(huì)環(huán)境、人文基礎(chǔ)也參差不齊，在厘定森林保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí),應(yīng)綜合考慮樹種、樹齡、立地條件等因素，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)類型的保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行厘定[12]。

3.5 引導(dǎo)保險(xiǎn)公司進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新

保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)成本也對(duì)保險(xiǎn)雙方的收入有較大的負(fù)面影響，需要通過技術(shù)創(chuàng)新和專業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)來降低經(jīng)營(yíng)成本。森林保險(xiǎn)的投保過程和操作流程非常復(fù)雜，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要專業(yè)化的咨詢和管理，雖然當(dāng)前的數(shù)字化農(nóng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)體系減少了人力、物力的投入，對(duì)于時(shí)間、地點(diǎn)和人物信息的采集更加迅捷，但對(duì)于營(yíng)林主體和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)員的專業(yè)素質(zhì)要求也更高了，程式化的承保、理賠、歸檔操作能夠提高森林保險(xiǎn)的辦事效率，實(shí)現(xiàn)咨詢、政策的信息共享，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新對(duì)于完善現(xiàn)代化的森林保險(xiǎn)服務(wù)體系具有良好作用與重大意義。