譚志娟

摘 要：全面實(shí)施預(yù)算績效管理對深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！蛾P(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》圍繞“全面”和“績效”作出部署，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度提出推進(jìn)績效管理全面實(shí)施的要求，不僅是管理方法的改革，更是完善財政資源配置機(jī)制和地方財政政績考核機(jī)制的重要一環(huán)。因此準(zhǔn)確把握全面實(shí)施預(yù)算績效管理精神實(shí)質(zhì)和監(jiān)管重點(diǎn)意義重大。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算? 績效? 對策

一、目前發(fā)現(xiàn)的問題

預(yù)算績效管理已經(jīng)進(jìn)行了多年的嘗試和探索。將財政資源投入和政府行為的產(chǎn)出以及結(jié)果聯(lián)系起來，提高政府運(yùn)作效率及透明度，便于公眾評價和監(jiān)督，這已經(jīng)逐步成為社會共識。但就實(shí)踐情況看，大部分部門和單位還較難實(shí)現(xiàn)有效的“全過程”管理，預(yù)算績效管理鏈條各個環(huán)節(jié)都還有待加強(qiáng);項目、預(yù)算和績效管理相互割裂，未形成一體化管理。主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）績效理念和績效意識未牢固樹立，績效管理“上熱下冷”

各單位長期以來“重盤子、輕績效”“重爭取，輕使用”“重程序，輕結(jié)果”的思想仍未全部改變，“重分配輕管理、重使用輕績效”的績效理念尚未深入，部門預(yù)算及財務(wù)管理停留于傳統(tǒng)模式，認(rèn)為只要資金使用合法合規(guī)就行，忽視資金使用績效;由于上下級財政間財權(quán)與事權(quán)匹派、支出責(zé)任不對等等原因，績效管理出現(xiàn)“上熱下冷”：政府層級越高，對績效管理的態(tài)度越積極。由于管理基礎(chǔ)薄弱等原因，工作推進(jìn)難度也越大;預(yù)算部門對績效管理，應(yīng)付的成分多于對管理問題的思考，存在地區(qū)、部門利益本位主義，工作推進(jìn)停滯不前。部分預(yù)算部門和單位對績效認(rèn)識未完全統(tǒng)一，有的把績效管理作為額外工作復(fù)旦，工作中被動應(yīng)付成分依然較多，有的內(nèi)部績效管理職責(zé)分工不夠明確。

（二）項目、預(yù)算和績效管理深度融合還不夠

經(jīng)過近幾年開展預(yù)算績效管理工作，績效目標(biāo)編制方式不斷優(yōu)化，績效目標(biāo)編報逐步前置，以往是先有預(yù)算在編績效目標(biāo)，隨著績效目標(biāo)編制前移，部門在申報預(yù)算的同時必須完成績效申報表的編報，財政所在審核預(yù)算的時候，結(jié)合預(yù)算功能科目與產(chǎn)出構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)科目、成本費(fèi)用與績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)，績效目標(biāo)與項目預(yù)算的匹配性。但是目前還存在以下情況：

1、項目固化與工作機(jī)動性、應(yīng)急性強(qiáng)的矛盾

以“特保服務(wù)經(jīng)費(fèi)”“鎮(zhèn)域環(huán)境衛(wèi)生”為例，項目固化與城市管理工作變化性、應(yīng)急性、機(jī)動性突出的特點(diǎn)不相適應(yīng)。

2、單位未將績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算有效掛鉤

基層單位預(yù)算申報、政府采購、實(shí)際考核驗收管理等各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)度不夠。單位的績效運(yùn)行監(jiān)控側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行、合同采購支付層面，未將績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算有效掛鉤。

3、政府購買公共服務(wù)項目存在“重購買，輕監(jiān)督”

政府購買公共服務(wù)項目“重購買，輕監(jiān)督”的問題普遍存在。與目前快速發(fā)展的政府向社會力量購買公共服務(wù)勢頭相比，財政部門的監(jiān)管力量卻顯得比較薄弱。多數(shù)政府購買公共服務(wù)采取的是各部門分散化購買模式，即由各職能部門自行購買，主要存在問題有：①購買主體對購買服務(wù)的預(yù)算編制缺乏專業(yè)性和科學(xué)性，預(yù)算編制粗糙，②合同管理不嚴(yán)格，承接主體完成購買服務(wù)的提供后，購買單位對其資金執(zhí)行情況審核粗略，缺乏全面的監(jiān)督檢查，責(zé)任落實(shí)的制度安排和實(shí)施機(jī)制不健全。由此給財政所進(jìn)行監(jiān)督造成了比較大的挑戰(zhàn)。政府向社會力量購買公共服務(wù)作為一種兼具行政性和市場性特征的活動，其本身就存在多重潛在風(fēng)險，必須對其加強(qiáng)監(jiān)督管理。但是，財政所在政府向社會力量購買公共服務(wù)過程中到底應(yīng)承擔(dān)怎樣的監(jiān)督責(zé)任、監(jiān)督內(nèi)容是什么、采用何種監(jiān)督模式以及如何運(yùn)用監(jiān)督手段等一系列問題仍在探索之中，由此造成財政部門監(jiān)督依據(jù)不足和缺乏有效監(jiān)督辦法的局面，對有效防范政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險十分不利。

案例1：2019年特保服務(wù)經(jīng)費(fèi)

（1）城運(yùn)中心、綜治辦、城管大隊分別申報2019年特保服務(wù)經(jīng)費(fèi)，績效目標(biāo)分別如表1：

（2）項目實(shí)施階段：2019年1月1日至2019年12月31日。

（3）城運(yùn)中心、綜治辦、城管大隊分別申報預(yù)算明細(xì)如下表2：

（4）通過財政所組織的項目預(yù)算評審，將項目明細(xì)細(xì)化，并與前三年執(zhí)行情況進(jìn)行比對：（見表3）

其中子項目新增原因：

①城運(yùn)中心網(wǎng)格化巡查因工作需求，及中心人員不足，自2018年起通過政府購買服務(wù)，聘請第三方對XX小部分片區(qū)開展網(wǎng)格化巡查，其余片區(qū)仍由中心人員承擔(dān);

②五違巡查40人隊伍為2016年新增項目，因拆違、動遷等土地巡查及固守工作新增的人力，自2016年起新增。2019年五違巡查工作內(nèi)容未細(xì)化，40人隊伍與其余巡查隊伍合并統(tǒng)一安排工作。

存在問題概述：子項目中存在以往年度的一次性項目仍持續(xù)申報。

特保服務(wù)經(jīng)費(fèi)為經(jīng)常性項目，城管大隊申報預(yù)算與績效目標(biāo)結(jié)合不夠緊密，未合理細(xì)化至三級明細(xì)。經(jīng)對比發(fā)現(xiàn)，城管中隊申報的特保服務(wù)經(jīng)費(fèi)中包含以前年度因應(yīng)急需求新增的一次性項目，而非經(jīng)常性項目。單位自新增一次性項目后，每年均按上年度額度申報預(yù)算。

預(yù)算評審建議：建議一次性項目管理目標(biāo)完成后，該一次性項目也將隨之結(jié)束。

（5）通過財政所組織的項目預(yù)算評審，由第三方機(jī)構(gòu)對項目實(shí)際運(yùn)行中所需人員數(shù)量需求進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研分析：（見表4）

根據(jù)現(xiàn)場勘察排摸及比對分析發(fā)現(xiàn)：

①特保實(shí)際到崗人員小于項目申報人數(shù)②經(jīng)現(xiàn)場抽查特保人員巡查到崗情況，部分路段實(shí)際到崗人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于項目申報人數(shù);③保安公司無法保證不定期的現(xiàn)場抽查點(diǎn)名到崗人數(shù)會與項目申報應(yīng)到崗人數(shù)一致，只能確保出勤率70-80%;

④特保人員上班排班表存在不合理情況，日常道路、河道、管線巡查隊伍同時也承擔(dān)五違管控、應(yīng)急保障、群租房整治、居民小區(qū)內(nèi)環(huán)境綜合整治等工作，工作量混合計算，根據(jù)保安公司提供的排班表發(fā)現(xiàn)，排班時段、用工工時系按照項目申報人數(shù)用工工時倒算形成，存在數(shù)量單價不合理情況。

⑤項目在預(yù)算申報前已于2018年8月通過政府采購招投標(biāo)，與第三方服務(wù)單位簽訂服務(wù)合同，明確服務(wù)人數(shù)及合同金額，但已簽訂的服務(wù)合同中服務(wù)內(nèi)容、驗收標(biāo)準(zhǔn)等為政府采購合同格式條款，未根據(jù)項目特性及招標(biāo)需求細(xì)化明確，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、考核驗收方式、資金清算方式、各方權(quán)利義務(wù)等未完整在合同中體現(xiàn)，項目單位僅根據(jù)合同約定金額及支付進(jìn)度支付服務(wù)費(fèi)，無購買服務(wù)驗收考核、實(shí)際出勤情況核實(shí)痕跡。

存在問題概述：①項目申報政府購買服務(wù)的特保人數(shù)與實(shí)際到崗人數(shù)存在差異。②項目單位預(yù)算申報、政府采購、實(shí)際考核管理、服務(wù)費(fèi)支付等各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)度不夠，存在先完成招投標(biāo)，簽訂閉口服務(wù)合同，再申請年度項目預(yù)算，不利于項目的風(fēng)險防范，未將績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算有效掛鉤，

預(yù)算評審建議：①經(jīng)參考城運(yùn)中心網(wǎng)格化第三方巡查工作量、人員排班情況，以及目前保安公司排班不合理情況等因素，本項目核定巡查人數(shù)按原申報人數(shù)60%計算。項目申報人數(shù)176人，核定人數(shù)106人。②建議加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，將預(yù)算評審、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理、監(jiān)督檢查的各環(huán)節(jié)有效掛鉤，注重成本預(yù)算與績效管理深度融合，更加突出績效導(dǎo)向。

案例2：城運(yùn)辦2019年鎮(zhèn)域環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)經(jīng)費(fèi)

（1）項目績效目標(biāo)

項目總目標(biāo)：城運(yùn)辦采用公開招投標(biāo)的方式選取優(yōu)質(zhì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以有效解決XX鎮(zhèn)人民政府在鎮(zhèn)域環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)方面人力資源不足的問題，加強(qiáng)XX鎮(zhèn)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的工作、生活環(huán)境。

項目年度目標(biāo)：①產(chǎn)出目標(biāo)：道路保潔清掃完成率達(dá)到100%，居民生活垃圾清運(yùn)完成率達(dá)到100%;公共廁所保潔完成率達(dá)到100%;項目合同完成率達(dá)到100%;委托服務(wù)工作完成及時;項目考核得分率達(dá)90分以上;②效果目標(biāo)：第三方對XX鎮(zhèn)市容環(huán)境社會公眾滿意度測評排名上升;突發(fā)事件處置及時;受益公眾滿意度達(dá)到90%;

（2）項目預(yù)算明細(xì)如下：（見表5）

（3）通過財政所組織的項目預(yù)算評審，將項目明細(xì)細(xì)化，并與前三年執(zhí)行情況、項目實(shí)際需求進(jìn)行比對（表6）

存在問題概述：子項目中存在以往年度經(jīng)常性項目，雖2019年項目目標(biāo)變化但仍持續(xù)申報。

經(jīng)對比發(fā)現(xiàn)，①“單位生活垃圾處理”“市容環(huán)境達(dá)標(biāo)創(chuàng)建”雖為固化項目，但財政所2019年已設(shè)立的“垃圾分類專項”“文明創(chuàng)建專項”，單位申報的零星支出均按支出歸口統(tǒng)一納入專項經(jīng)費(fèi)。因此“單位生活垃圾處理”“市容環(huán)境達(dá)標(biāo)創(chuàng)建”無需再申報。②“公廁維護(hù)與管理”為經(jīng)常性項目，涉及全鎮(zhèn)公廁維護(hù)，但2019年有2處拆除，項目目標(biāo)變化，項目預(yù)算也應(yīng)變更。③“鎮(zhèn)級道路保潔”中有5條道路保潔存在2家保潔公司重復(fù)保潔情況，系以往年度因保障需求，要求新增加掃。

預(yù)算評審建議：①經(jīng)常性項目存在固化，建議應(yīng)根據(jù)當(dāng)年度績效管理目標(biāo)，相應(yīng)調(diào)整預(yù)算。②以往年度因保障需求新增加掃項目，應(yīng)明確項目實(shí)施時限，建議對于確定當(dāng)需要加掃的路段，應(yīng)先劃清加掃工作內(nèi)容及范圍，明確原保潔方及加掃方職責(zé)，提高預(yù)算構(gòu)成科學(xué)性及合理性。

（四）通過財政所組織的項目預(yù)算評審，對項目實(shí)施需求與預(yù)算申報構(gòu)成及定額標(biāo)準(zhǔn)比對分析：

經(jīng)招標(biāo)需求與預(yù)算構(gòu)成任務(wù)量核對，道路保潔預(yù)算構(gòu)成中機(jī)掃作業(yè)模式按365次/年計算，機(jī)沖作業(yè)模式均按按300次/年計算，但項目招標(biāo)文件中的技術(shù)要求及投標(biāo)書中，機(jī)掃機(jī)沖均僅需達(dá)到52次/年。而項目通過政府采購招投標(biāo)，已簽訂的服務(wù)合同中服務(wù)內(nèi)容、驗收標(biāo)準(zhǔn)等為政府采購合同格式條款，未根據(jù)項目特性及招標(biāo)需求細(xì)化明確，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、考核驗收方式、資金清算方式、各方權(quán)利義務(wù)等未完整在合同中體現(xiàn)，項目單位僅根據(jù)合同約定金額及支付進(jìn)度支付服務(wù)費(fèi)，無購買服務(wù)驗收考核、實(shí)際保潔頻次情況核實(shí)痕跡，因此預(yù)算構(gòu)成與招標(biāo)需求存在差異，應(yīng)核減機(jī)掃機(jī)沖費(fèi)用6.61萬元。

存在問題概述：項目單位預(yù)算申報、政府采購、實(shí)際考核管理、等各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)度不夠，預(yù)算構(gòu)成按照行業(yè)收費(fèi)校準(zhǔn)核定，招標(biāo)需求按實(shí)際工作量確定，且無實(shí)際實(shí)施量考核確定痕跡。

預(yù)算評審建議：建議加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，將預(yù)算評審、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理、監(jiān)督檢查的各環(huán)節(jié)有效掛鉤，注重成本預(yù)算與績效管理深度融合，更加突出績效導(dǎo)向。本項目根據(jù)招標(biāo)需求應(yīng)核減機(jī)掃機(jī)沖費(fèi)用6.61萬元。

二、如何有效推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的思考

（一）加強(qiáng)項目績效目標(biāo)管理，依托項目庫建設(shè)強(qiáng)化全過程預(yù)算管理

績效目標(biāo)是貫穿預(yù)算績效管理始終的主線，是預(yù)算資金安排、事中績效跟蹤和事后績效評價的重要依據(jù)。依托項目庫建設(shè)，申報項目時同時申報績效目標(biāo)，由財政所會同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門組織評審，通過后進(jìn)入備選庫儲備。評審重點(diǎn)關(guān)注項目預(yù)期目標(biāo)及效果與單位職責(zé)任務(wù)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的吻合度，關(guān)注項目執(zhí)行計劃的科學(xué)性和效率，以及完成這一目標(biāo)所需資金的合理性。對這些要素作出判斷后方可確定項目是否入庫儲備。通過項目庫，拉長了項目準(zhǔn)備周期，各項目單位在項目儲備階段可以結(jié)合工作情況對績效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行及時的修正和完善，更加準(zhǔn)確地測算項目所需資金，提升預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。同時，隨時申報、動態(tài)管理的方式可以大大減輕項目集中在預(yù)算編審階段編報和審核的壓力，讓財務(wù)部門可以有較為充裕的時間組織開展更加專業(yè)、細(xì)致的項目評審論證工作，實(shí)現(xiàn)對項目事前績效評估的切實(shí)“落地”。

通過實(shí)施績效目標(biāo)管理，要求部門單位依據(jù)職能設(shè)定具體的項目績效目標(biāo)，明確所申請的資金如何使用及索要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，促進(jìn)部門預(yù)算申報更加科學(xué)、合理，有效的解決盲目請款現(xiàn)象，優(yōu)化部門預(yù)算編制，增強(qiáng)財政資金分配、管理的科學(xué)性。推動預(yù)算與績效管理深度融合，逐步實(shí)現(xiàn)事前預(yù)算評審、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān)督的各環(huán)節(jié)，注重預(yù)算與績效管理深度融合，抓住預(yù)算編制階段這個環(huán)節(jié)，將績效關(guān)口前移，逐步調(diào)整和優(yōu)化沒有預(yù)期績效的項目預(yù)算或政策預(yù)算，從源頭上防止低效、無效問題發(fā)生。

（二）對政府向社會力量購買公共服務(wù)的目標(biāo)、需求、過程和結(jié)果等進(jìn)行全面預(yù)算績效管理

樹立全面績效管理意識。對政府向社會力量購買公共服務(wù)的目標(biāo)、需求、過程和結(jié)果等進(jìn)行全面預(yù)算績效管理，保證政府向社會力量購買公共服務(wù)的需求導(dǎo)向、投入產(chǎn)出以及效益效果，既滿足公眾需要，又符合公平公正、物有所值的基本原則。建立明確的政府向社會力量購買公共服務(wù)財政監(jiān)督體制，清晰界定財政所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)權(quán)以及外部主管部門、購買主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)權(quán)，進(jìn)而在政府向社會力量購買公共服務(wù)監(jiān)督中形成各盡其責(zé)，各司其職，相互配合，良好合作的相互關(guān)系，以保證全過程財政監(jiān)督機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)。其中包括：

1、在需求形成階段，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。

要求各部門、各單位在設(shè)置政府向社會力量購買公共服務(wù)項目的績效目標(biāo)時，必須與自身發(fā)展規(guī)劃和服務(wù)目標(biāo)緊密結(jié)合，科學(xué)合理制定。財政所通過嚴(yán)格審核績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和合理性，來約束基層單位在需求立項中可能發(fā)生的隨意性或不確定性。

2、在預(yù)算管理階段，細(xì)化預(yù)算編制。

要求各單位清晰反映政府向社會力量購買公共服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)項目庫的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)項目庫建設(shè)、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、項目預(yù)算編報、購買資金安排、預(yù)算審查批復(fù)等方面的規(guī)范化管理，從而真正健全預(yù)算編制管理體系，提高政府向社會力量購買公共服務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化。

3、在服務(wù)購買階段，加強(qiáng)合同內(nèi)容管理。

要明確要求合同中必須載明購買公共服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格、資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項和違約責(zé)任等內(nèi)容，且應(yīng)于政府采購招標(biāo)需求匹配。以此約束合同訂立過程中存在的規(guī)范、不完整問題。

4、在合同履約階段，明確各方的合同管理責(zé)任，各方應(yīng)嚴(yán)格履行合同，按合同履行提供服務(wù)的義務(wù)，保質(zhì)保量地實(shí)施服務(wù)項目，按時完成服務(wù)項目任務(wù)。

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