吳麗君

水利工程項目財務(wù)風險的識別與控制——以Y水資源配置工程建設(shè)項目為例

吳麗君

（福州水務(wù)平潭引水開發(fā)有限公司，福建 福州 350700）

近年來，水利建設(shè)項目的投資規(guī)模不斷擴大，財務(wù)風險問題日益引起越來越多的水利企業(yè)、地方政府、投資者及相關(guān)學者的關(guān)注。該文從全過程管理視角出發(fā)，以Y水資源配置工程建設(shè)項目為例，提出水利工程項目的財務(wù)風險識別與控制應(yīng)重點放在前期規(guī)劃可研階段、非物資招標階段、項目實施階段和項目竣工結(jié)算階段，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。

水利工程項目 財務(wù)風險 風險識別 風險應(yīng)對

1 概述

隨著國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民對美好生活向往的不斷追求，涉及民生改善的水利工程建設(shè)日益得到中央和各級地方政府的重視。“十三五”時期國務(wù)院計劃分步建設(shè)了172項重大水利建設(shè)項目，截至2019年已累計批復(fù)立項134項、開工132項，在建投資規(guī)模超過10000億元。水利建設(shè)項目投資規(guī)模在不斷擴大的同時，財務(wù)風險問題也受到了越來越多的水利企業(yè)、地方政府、投資者及相關(guān)學者的關(guān)注。化解水利建設(shè)項目中的財務(wù)管理風險問題，從而降低工程建設(shè)成本，對于水利工程建設(shè)領(lǐng)域而言具有重要的理論意義和實踐價值。

我國水利工程管理體制已由之前的計劃經(jīng)濟管理模式逐步向市場經(jīng)濟管理模式轉(zhuǎn)變，水利工程建設(shè)項目中的風險問題也開始突顯。但風險是一個動態(tài)的不確定性問題，近年來管理學界對此問題進行了較多研究。申晴認為，通過分析財務(wù)風險、成本控制和水利造價等相關(guān)理論，可以為分析水利建設(shè)項目財務(wù)風險及風險的治理提供依據(jù)[1]。王興衍認為，水利工程財務(wù)風險主要表現(xiàn)在水利工程建設(shè)前籌集資金階段、水利工程承包商管理、水利施工階段、水利政策變動等4個關(guān)鍵因素，并提出財務(wù)管理風險防范措施[2]。葛子貴分析了財務(wù)管理制度、財務(wù)監(jiān)督職能、風險管理環(huán)境等財務(wù)風險形成原因，提出了財務(wù)風險的控制措施[3]。龍慶國總結(jié)了近年來中央水利企業(yè)改革取得的成效與存在的不足，并結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本”的要求研究提出相應(yīng)對策思路。

上述經(jīng)濟學界、管理學界對財務(wù)風險的深入研究成果，為我國深化水利工程項目財務(wù)風險研究提供了重要的前提和基礎(chǔ)。但與西方的財務(wù)風險研究相比，國內(nèi)對水利工程領(lǐng)域的財務(wù)風險研究仍是一門新興學科，特別是水利工程建設(shè)具有政府主導(dǎo)性、公益性、項目投入規(guī)模大、周期長、涉及面廣、風險高等特點，導(dǎo)致水利工程領(lǐng)域的財務(wù)風險管理更具有特殊性，需要改革傳統(tǒng)的項目核算、財務(wù)處理方式，立足水利項目全過程、全方位、全部門的行業(yè)規(guī)律，才能抓住水利項目建設(shè)中的主要財務(wù)風險并加以控制和治理，全面提高項目管理效益，增強企業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平。

2 Y水資源配置工程存在的財務(wù)風險

Y水資源配置工程建設(shè)內(nèi)容包括: 莒口閘，竹岐至大樟溪引水線路，大樟溪至福清、平潭等沿線的供水資源配置。供水范圍包括平潭綜合實驗區(qū)、福清市、長樂市、福州市南港片。工程多年平均引水量為8.7億m3，扣除輸水損失后，骨干工程末端供水量為7.89億m3。Y水資源配置工程目前存在的財務(wù)風險比較多，主要涉及以下幾個方面。

2.1 項目資金籌措風險

Y水資源配置工程總投資61億元，建設(shè)資金由項目資本金和債務(wù)資金構(gòu)成。因項目涉及跨縣區(qū)，有些縣（市、區(qū)）受經(jīng)濟水平和財力因素影響，在建設(shè)資金落實存在一定難度。這部分自籌資金是否能及時到位，將直接影響項目的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以及負債比例是否控制在合理的范圍內(nèi)。

2.2 征遷補償資金支付的財務(wù)風險

該項目建設(shè)還涉及征地拆遷問題。由于土地征遷工作的特殊性，存在征遷主管部門為了便于工作開展突破現(xiàn)有政策限制提高補償標準、補償政策是否依法依規(guī)、資金撥付分配程序是否規(guī)范透明等方面風險。同時，Y水資源配置工程采取實施前預(yù)撥或按進度撥付征遷補償款、征遷完成后按實結(jié)算，征地賠償還面臨評估機構(gòu)的選擇及評估價格的確定是否公允等問題，將導(dǎo)致預(yù)撥款項的超撥、超預(yù)算、多付款項無法追回等財務(wù)風險。

2.3 工程項目資金支付及納稅的財務(wù)風險

該項目資金支付存在施工單位向項目法人提出將款項直接打入第三方賬戶、施工單位沒有提交預(yù)付款保證金或者保函、分階段支付可能導(dǎo)致復(fù)算、誤算等方面的財務(wù)風險。同時，由于Y水資源配置工程投資規(guī)模大，涉及平潭、福清、長樂、南港等片區(qū)，在建設(shè)過程中會遇到大量的稅務(wù)問題，若疏于管理，將導(dǎo)致嚴重涉稅風險。

3 水利工程項目的財務(wù)風險識別

基于Y水資源配置工程的建設(shè)實踐，水利建設(shè)項目管理是一個全過程管理，貫穿于可行性研究規(guī)劃、初步設(shè)計、招投標、工程實施、竣工驗收、竣工結(jié)算和決算、后評價等項目建設(shè)生命周期的各個階段。因此，水利工程項目的財務(wù)風險識別必須立足于這一全過程，并針對每個工程建設(shè)階段特點，相應(yīng)識別出各個階段財務(wù)風險點。結(jié)合國內(nèi)最新理論研究成果和筆者多年來的水利工程財務(wù)管理實踐，可將水利工程項目的財務(wù)風險識別重點放在前期規(guī)劃可研、非物資招標、項目實施和竣工等環(huán)節(jié)。

3.1 前期規(guī)劃可研環(huán)節(jié)

該環(huán)節(jié)主要工作是編制項目建議書、開展可行性研究，與之相對應(yīng)的財務(wù)風險涉及項目資金管理和財務(wù)效益預(yù)測兩個方面，其中項目資金籌措和征遷補償資金支付的風險系數(shù)較大。

水利工程項目建設(shè)資金由項目資本金和債務(wù)資金構(gòu)成，資本金包括財政性資金、社會資金；債務(wù)資金為從金融市場借入，主要以項目貸款形式融資。從結(jié)構(gòu)上看，多數(shù)水利工程建設(shè)依賴政府投入較大，在積極爭取中央政府財政預(yù)算投資后，仍有一定的缺口，需地方政府自籌解決。

多數(shù)水利工程項目建設(shè)都牽涉征地拆遷問題，征遷主管部門有時為了便于工作開展，存在突破現(xiàn)有政策限制提高補償標準的沖動，導(dǎo)致未依法依規(guī)撥付征遷補償資金、撥付分配程序不夠規(guī)范透明、采用評估方式進行征地賠償、多采取實施前預(yù)撥或按進度撥付等財務(wù)風險。

3.2 非物資招標環(huán)節(jié)

非物資招標階段包括設(shè)計和招投標兩個風險點。一是工程設(shè)計的財務(wù)風險點，主要在水利工程設(shè)計概算，涵蓋人工費、材料費、施工用電、水、風、機械使用費等基礎(chǔ)費用編制的合規(guī)性和合理性，以及是否存在漏項或者差錯，對不可預(yù)見事件的估算及預(yù)算等，以實現(xiàn)資源成本的節(jié)約和利益的最大化。二是招投標的財務(wù)風險涉及承包信用問題。因為多數(shù)的水利工程項目是通過招標方式進行，這就需要從海量的承包商投標中選一個最優(yōu)的中標方。由于市場競爭激勵，有些承包商為了能夠中標，則可能存在惡意串標、行賄招標人員等方式，這些行為的出現(xiàn)，可能導(dǎo)致一些不具備條件的承包商中標，從而影響了項目的順利竣工及建設(shè)質(zhì)量。

3.3 項目實施環(huán)節(jié)

水利工程項目的實施建設(shè)是最重要階段，涉及組織協(xié)調(diào)基建施工、物資供應(yīng)、工程監(jiān)理、設(shè)計、施工等，相應(yīng)的財務(wù)風險也較多，其控制措施主要通過有效的過程管理、資金支付、合同管理等手段來實現(xiàn)。在工程項目款支付環(huán)節(jié)中，部分施工單位會向項目法人提出將款項直接打入第三方賬戶，項目法人支付款項后承建單位拒絕承認收到工程款或者拒絕開具有效收據(jù)，在這種情況下，增加了資金支付的風險。而合同管理涉及設(shè)備物料采購合同、服務(wù)采購合同、工程合同等各類合同的簽訂。這些合同的條款審查和簽訂工作，要注重簽約對方的合法性、條款的權(quán)責對等、違約條款及兜底條款等方面的把關(guān)，如合同金額與合同附件資料不一致、價款未注明含稅等方面理解不同，將帶來糾紛風險。此外，水利工程建設(shè)過程中會遇到大量的稅務(wù)問題，特別是近年來不斷出臺的一系列減稅降費政策，若疏于管理、未及時了解新政策，將導(dǎo)致嚴重涉稅風險或造成不必要的浪費。

3.4 項目竣工結(jié)算環(huán)節(jié)

竣工財務(wù)決算是對水利工程項目建設(shè)投資所有費用的匯總。根據(jù)國家水利建設(shè)項目竣工財務(wù)決算要求，所有水利工程項目都要按規(guī)范要求編制竣工財務(wù)決算報告書，這有利于核定固定資產(chǎn)投入價值、考核項目投資效益。但在實際工程實施中，由于項目實施周期性長、投資量大、工程復(fù)雜性高等原因，造成了水利項目竣工驗收的執(zhí)行中存在較多困難，特別是重建設(shè)、輕管理的項目，在工程決算中會出現(xiàn)做表面文章、工程決算與設(shè)計圖紙和工程概預(yù)算、招投標文件、有關(guān)合同等出入較大等現(xiàn)象，造成了工程合同款重復(fù)結(jié)算、虛增建設(shè)成本等問題。

4 水利工程項目財務(wù)風險的治理措施

4.1 前期規(guī)劃可研環(huán)節(jié)的風險治理

要不折不扣地落實水利工程項目實行資本金制度，創(chuàng)新性地開展項目籌融資工作，特別要積極爭取社會資金投入，引導(dǎo)地方政府制定相應(yīng)的財稅支持政策，支持通過入股、租賃、拍賣等方式，實施中小型水利工程項目產(chǎn)權(quán)制度改革。同時，對財政投入、銀行貸款、PPP等方式籌集到的資金按照國家撥款和外借資金等兩方面進行管理，制定合理的資本金投入計劃，確保股東投入資本金的時間盡量統(tǒng)一，減少利息等相關(guān)不必要費用的支出。為確保項目資本金到位，避免資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及負債比例失衡，項目業(yè)主積極與水利監(jiān)管部門、財政部門、股東保持緊密聯(lián)系，定期匯報工程進展情況。通過現(xiàn)場調(diào)研、工程周報、微信互動平臺等方式，加強交流與溝通，確保項目資本金到位。對于個別地區(qū)財政資金緊張無法到位的情況，通過地方政府債務(wù)作為資本金形式緩解地方政府壓力?？茖W使用項目資金，避免資金閑置。財務(wù)人員按時間進度編制資金使用進度控制。每月通過召開工程建設(shè)項目資金到位及支出、使用的平衡例會，有效、合理使用工程建設(shè)資金，并考慮在施工過程中可能出現(xiàn)的各種變化情況，實時對原制定的資金使用控制計劃做出必要調(diào)整。通過對在建項目月度、年度資金計劃完成率的考核等途徑，實現(xiàn)提高資金使用效率的目的。

4.2 非物質(zhì)招投標環(huán)節(jié)的財務(wù)風險治理

（1）財務(wù)部門全程參與工程概算工作。財務(wù)部門要將成本控制工作前移，全程參與水利工程項目概算編制工作。為避免工程實施中出現(xiàn)設(shè)計變更，財務(wù)人員要將設(shè)計概算做深做透，并參與設(shè)計初期技術(shù)經(jīng)濟方面各項費用的概算審查工作，設(shè)置科學明細的會計科目，與設(shè)計核算實現(xiàn)一一對應(yīng)，便于項目資金支出情況與概算執(zhí)行相對照。

（2）招標文件編制充分體現(xiàn)單位意向?？晌惺煜け拘袠I(yè)、具有專業(yè)技術(shù)資質(zhì)的設(shè)計或咨詢機構(gòu)開展招標文件編制工作，根據(jù)招標單位有關(guān)要求和指標設(shè)置專用合同條款，財務(wù)部門工作人員對招標文件中涉及的支付項目及數(shù)量、支付方式、合同條款、擔保方式、質(zhì)量保證金比例、違約責任等進行反復(fù)斟酌。

（3）精準選好中標人。從財務(wù)風控的視角看，評標階段要重點對投標企業(yè)人員素質(zhì)、財務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)信譽等方面開展實地調(diào)查和分析，科學評估施工企業(yè)的資金流動性、盈利能力、償債能力、履約能力和擔保情況等關(guān)鍵指標進行測算和查驗。

4.3 項目施工環(huán)節(jié)的財務(wù)風險治理

（1）要加強建設(shè)資金監(jiān)管。項目法人要依法依規(guī)設(shè)立獨立的會計管理部門，配備相應(yīng)財務(wù)人員，做好財務(wù)科目的設(shè)計和管理工作，科學編制并有序執(zhí)行項目資金使用進度控制計劃，構(gòu)建以財務(wù)風險為核心的內(nèi)部控制制度體系，并通過召開每月例會，有效、合理使用工程建設(shè)資金。

（2）加強預(yù)付款支付與收回管理。財務(wù)人員在支付預(yù)付款時，首先要查看施工單位提交的預(yù)付款保函是否真實，其次支付證書是否經(jīng)監(jiān)理人員簽字確認，預(yù)付款收據(jù)是否齊全，檢查無誤后方可支付預(yù)付款。后期施工過程中，按照合同約定情況結(jié)合工程施工進度將前期預(yù)付款扣回。再次，進度款支付方面，財務(wù)部門要審核經(jīng)發(fā)票提供人、施工單位、監(jiān)理單位和業(yè)主四方簽字蓋章的工程進度結(jié)算單和對應(yīng)發(fā)票。

（3）工程變更支付。工程變更簽證是否經(jīng)過四方（施工單位、監(jiān)理、業(yè)主單位現(xiàn)場代表、造價部門）認定后進行支付。通過加強項目資金的支付審核，使水利工程建設(shè)項目工程價款始終處于財務(wù)監(jiān)控之中，避免在工程進度支付過程中出現(xiàn)財務(wù)風險。

（4）工程納稅風險控制。相關(guān)業(yè)務(wù)人員通過業(yè)余學習獲得更高的學歷、職稱或其他執(zhí)業(yè)資格，加強對財稅政策的了解和熟悉，建立以財務(wù)人員為主體的集團公司財務(wù)培訓(xùn)制度，與省會計專業(yè)協(xié)會、學會等專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)開展合作，對財務(wù)人員開展規(guī)范性、系統(tǒng)性的培訓(xùn)與學習。

（5）做好合同風險控制，重點審查合同主體、價格、擔保、撥款方式、設(shè)計變更、違約條款等。合同履約控制方面，財務(wù)人員按照合同的具體要求加強財務(wù)結(jié)算，切實保證各項合同款項支付依據(jù)充實，并對工程類合同建立起完備的備查賬。

4.4 項目施工環(huán)節(jié)的財務(wù)風險治理

（1）主動參與工程項目預(yù)轉(zhuǎn)資。財務(wù)人員要主動參與到工程項目的驗收方案編制、驗收費用的審批與支出、工程質(zhì)量現(xiàn)場驗收中來，對進入可實用狀態(tài)的工程項目確定時間節(jié)點、開展轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)確認工作，并及時現(xiàn)場清查核對實物資產(chǎn)及各類物資、設(shè)備清單，辦理設(shè)備移交、剩余物質(zhì)退庫等手續(xù)，提交資產(chǎn)使用效率。

（2）實事求是編制工程竣工決算報告，做到報告編寫及時、數(shù)字精準、內(nèi)容全面，直觀反映工程項目建設(shè)的實際造價、資金使用情況、投資效益等方面內(nèi)容，還要客觀反映竣工結(jié)算與立項概算、計劃預(yù)算之間存在的偏差及其產(chǎn)生原因。

（3）推進轉(zhuǎn)固或移交工作盡快完成。形成的竣工決策報告，要按時根據(jù)規(guī)定要求委托第三方中介機構(gòu)開展審計工作，提供相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，做好反饋問題的整改和落實，報經(jīng)主管部門審批后，按照竣工決算報表和資產(chǎn)清單確認資產(chǎn)數(shù)量，將在建工程轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)或移交相關(guān)部門。

5 結(jié)束語

水利工程項目相較于其他工程項目而言，由于自然因素較多，使得水利工程建設(shè)承擔更大的風險。水利工程項目建設(shè)任何階段的財務(wù)風險防范與管理都不容忽視，尤其是水利工程建設(shè)階段的風險識別與有效應(yīng)對是這個水利工程項目管理的重中之重。因此，水利工程項目相關(guān)建設(shè)單位主體須從牢固樹立財務(wù)風險防范意識，嚴格遵守現(xiàn)行財務(wù)法規(guī)，逐步強化財務(wù)風險識別、研判、規(guī)避，切實將財務(wù)風險最小化。

[1] 申晴. 水利項目財務(wù)風險治理研究 [D]. 北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學,2018.

[2] 王興衍. 關(guān)于水利工程財務(wù)管理的風險及其預(yù)防策略研究[J]. 經(jīng)貿(mào)實踐,2018(2):102.

[3] 葛子貴. 企業(yè)財務(wù)風險形成原因及解決對策[J] .財會學習，2018(1)：21-22.

[4] 龍慶國.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的中央水利企業(yè)改革與發(fā)展[J] .水利經(jīng)濟，2018,36(1):46-51.

F285;F407.91

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1673-8683(2020)01-0060-04