滕敏敏 韓傳峰

摘? 要： 城市治理問題的復(fù)雜性決定了治理模式的多樣性，深入理解、系統(tǒng)把握超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理的時(shí)代特征和內(nèi)涵特點(diǎn)，探索基于現(xiàn)代信息技術(shù)的治理范式與機(jī)制路徑，成為具有重要理論意義的實(shí)踐課題。當(dāng)前，上海市社會(huì)精細(xì)化治理成效明顯，但仍存在頂層設(shè)計(jì)不足、數(shù)據(jù)平臺(tái)分散、推進(jìn)不均衡、感知度滿意度較低等問題，其原因在于精細(xì)化理念和文化缺失的思想困境、缺位錯(cuò)位越位的治理主體困境、法制與監(jiān)督不精密的制度困境，以及失衡與薄弱的技術(shù)手段困境。上海推進(jìn)社會(huì)精細(xì)化治理，要按照“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體原則，構(gòu)建“線上線下融合、上下雙向互動(dòng)、流程驅(qū)動(dòng)、科學(xué)決策、過程控制、法治保障”的社會(huì)精細(xì)化治理新模式，形成“兩案三制一體”的治理體系。進(jìn)一步，要更加注重人本主義，更加重視基層自治，更加關(guān)注多元主體訴求，更加彰顯文化力量，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技，強(qiáng)化社會(huì)治理精細(xì)化本體建設(shè)和載體依托，優(yōu)化超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理流程和機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 精細(xì)化治理;機(jī)制創(chuàng)新;頂層設(shè)計(jì);超大型城市

一、引? ?言

城市，是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要載體。到2050年，城市人口占世界總?cè)丝诘谋壤龑⒊^70%[1]。隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，超大型城市的復(fù)雜性、脆弱性和社會(huì)敏感性急劇增加，面臨的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模和范圍顯著增大，突發(fā)事件的不確定性使得風(fēng)險(xiǎn)越來越難以預(yù)測(cè)[2]。異質(zhì)人口向城市尤其超大型城市大量聚集，極大地挑戰(zhàn)著交通、給排水、電力、污水處理、垃圾處理、政府服務(wù)、應(yīng)急管理等方面的城市社會(huì)治理能力。物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用和基礎(chǔ)設(shè)施控制系統(tǒng)的智能化網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，使得網(wǎng)絡(luò)空間和物理空間深度融合[3]，對(duì)城市發(fā)展提出了新的目標(biāo)與需求，也為城市智慧化發(fā)展提供了新的歷史性機(jī)遇。秉持治理理念，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，追求內(nèi)涵式發(fā)展，提升超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理水平，成為具有重要理論意義的現(xiàn)實(shí)課題[4]。

2017年3月5日，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會(huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。2018年1月31日，上海正式發(fā)布《貫徹落實(shí)〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見〉三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，以人為核心，以“三全四化”為著力點(diǎn)，推進(jìn)“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，為破解超大型城市精細(xì)化治理的世界級(jí)難題做出有益探索[5]。

過去較長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)部分城市管理已經(jīng)走出一條有工作流程、有崗位要求、有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、有評(píng)價(jià)考核的精細(xì)化管理道路，取得了非常好的實(shí)施效果。然而，部門工作流程和工作績(jī)效的優(yōu)化，并不必然實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市管理系統(tǒng)運(yùn)行功能的最優(yōu)，傳統(tǒng)精細(xì)化管理也帶來了城市創(chuàng)新活力和創(chuàng)新能力難以在更高層次和更大范圍上躍升的不足[6]。作為一種增量式改革，城市精細(xì)化治理應(yīng)超越傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化管理模式，從解決人民群眾追求美好生活中遇到的問題出發(fā)，打破管理者與被管理者的行政邊界，以及公共部門之間、公共部門與私人部門之間的工作邊界，建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織、基層群眾共同參與的多主體治理機(jī)制。走精細(xì)化治理之路，推進(jìn)城市公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給側(cè)改革，是新時(shí)代中國(guó)城市內(nèi)涵式發(fā)展的時(shí)代性要求和可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性支撐，也是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路[7]。

新公共管理視閾下的城市精細(xì)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的專業(yè)性、規(guī)范性，以及管理過程程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化，這種管理過程的精細(xì)化，客觀上造成管理“碎片化”和嚴(yán)重內(nèi)耗，已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度轉(zhuǎn)型期高度復(fù)雜的城市管理需求[8]。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府主導(dǎo)下的城市精細(xì)化治理，核心在于納入多利益相關(guān)方，堅(jiān)持自上而下的轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)與自下而上的制度創(chuàng)新相結(jié)合，形成多層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能和管理范式向城市治理轉(zhuǎn)型。中國(guó)超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理，要在整體性治理范式下，秉承系統(tǒng)思維，以公共利益最大化為目標(biāo)，運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，通過制度機(jī)制創(chuàng)新，重構(gòu)城市治理組織流程，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，推動(dòng)公私部門間的“跨界”合作，實(shí)現(xiàn)治理政策路徑與治理目標(biāo)的動(dòng)態(tài)一致[9]。

二、上海市社會(huì)精細(xì)化治理現(xiàn)狀、問題及其成因

作為城市內(nèi)涵式發(fā)展的時(shí)代性要求和可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性支撐，城市精細(xì)化治理是一種增量式改革，也是城市公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給側(cè)改革。城市精細(xì)化治理體系，可分解為精益的制度機(jī)制、精湛的方法工具、精準(zhǔn)的政策措施，要在各個(gè)分解維度上系統(tǒng)推進(jìn)、精準(zhǔn)施策，才能深入推進(jìn)城市社會(huì)精細(xì)化治理。

1.上海城市社會(huì)精細(xì)化治理現(xiàn)狀

在精細(xì)化治理“服務(wù)歸位”的前提下，政府職能邊界已發(fā)生變化，治理主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，通過內(nèi)部提升和外部協(xié)作，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)流程的規(guī)范化和服務(wù)成果的精準(zhǔn)化。上海城市社會(huì)精細(xì)化治理，不僅關(guān)注城市建設(shè)，更聚焦社區(qū)民生，致力于通過城市治理供給側(cè)改革來提升市民的獲得感、安全感和幸福感。

（1）相關(guān)試點(diǎn)工作已經(jīng)有序開展，社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)基礎(chǔ)良好

靜安區(qū)城市管理和社會(huì)治理精細(xì)化水平全國(guó)領(lǐng)先，大力推進(jìn)“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體的新型城域物聯(lián)專網(wǎng)建設(shè)。寶山區(qū)“社區(qū)通”服務(wù)平臺(tái)把“互聯(lián)網(wǎng)+”引入社會(huì)治理領(lǐng)域。黃浦區(qū)半淞園路街道耀江社區(qū)，將社區(qū)自治經(jīng)驗(yàn)和智慧，凝練為簡(jiǎn)便易行的《住戶守則》;浦東新區(qū)開創(chuàng)“浦東E家園”系統(tǒng)，搭建公眾參與社會(huì)治理的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓公眾成為城市管理的監(jiān)督者、參與者和治理行動(dòng)者。楊浦區(qū)控江路街道以智能化為牽引，實(shí)施“神經(jīng)元系統(tǒng)、大腦、流程再造”三大工程，探索以智能化、市場(chǎng)化、協(xié)同化、標(biāo)準(zhǔn)化為支撐的治理精細(xì)化模式，提升治理精細(xì)化水平，具有快速發(fā)現(xiàn)、有效處置、精準(zhǔn)考核的效果。

（2）基本建立城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，相關(guān)數(shù)據(jù)獲取與分析工作已經(jīng)啟動(dòng)

上海市建立大數(shù)據(jù)中心，作為打造“智慧政府”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，通過數(shù)據(jù)的歸集、互聯(lián)、共享、應(yīng)用，打造成大數(shù)據(jù)樞紐平臺(tái)。通過政務(wù)中心，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)線上線下政務(wù)服務(wù)流程再造、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，形成一網(wǎng)受理、協(xié)同辦理、綜合管理為一體的政務(wù)服務(wù)體系。魯班軟件與同濟(jì)大學(xué)CIM創(chuàng)新研究中心合作，率先在國(guó)內(nèi)提出城市信息模型（City Information Modeling，CIM）概念，即基于物聯(lián)網(wǎng)、GIS、BIM等技術(shù)，打造城市級(jí)建筑時(shí)空大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。結(jié)合公安數(shù)據(jù)，搭建智慧公安，實(shí)現(xiàn)預(yù)判以大數(shù)據(jù)、人工智能為依托，建設(shè)自動(dòng)研判、自動(dòng)處置的“大腦”，達(dá)到精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、自主思考、智能派單等功能。

（3）政務(wù)智能化水平進(jìn)一步提升，有效提升了行政效率和水平

全面推進(jìn)社區(qū)政務(wù)服務(wù)一口受理，提升社會(huì)治理精細(xì)化程度，讓群眾辦事更加便利。各區(qū)級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況，構(gòu)建了“行政審批辦理、公共資源交易、網(wǎng)上便民服務(wù)、網(wǎng)格化綜合管理、效能評(píng)價(jià)監(jiān)督、權(quán)力公開運(yùn)行”的綜合治理平臺(tái)。建立了統(tǒng)一的信息資源交換平臺(tái)，在多個(gè)領(lǐng)域初步實(shí)現(xiàn)多部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。推進(jìn)網(wǎng)格管理中心和綜治中心的體制機(jī)制整合，形成可與公安派出所監(jiān)控室聯(lián)動(dòng)的“綜管中心”，實(shí)現(xiàn)警力精準(zhǔn)投放、非警務(wù)活動(dòng)的有效分流、需要聯(lián)合處置問題的聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤，落實(shí)了就近處置、精準(zhǔn)考核的工作責(zé)任[10]。

（4）部分民生領(lǐng)域的智能化治理水平已達(dá)國(guó)內(nèi)領(lǐng)先

智能交通發(fā)展快速，建成道路交通信息采集、發(fā)布、管控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)發(fā)布交通運(yùn)行狀態(tài)，建成并運(yùn)行高速公路ETC不停車收費(fèi)系統(tǒng)、軌道交通運(yùn)行監(jiān)控和信息發(fā)布系統(tǒng)、大型對(duì)外綜合交通樞紐信息化管理系統(tǒng)、上海市交通綜合信息平臺(tái)等。智能安防領(lǐng)域成果顯著，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的精準(zhǔn)化，利用人工智能深度學(xué)習(xí)、自我更新的原理，深入研究暴恐極端案件、公共安全事件等發(fā)生演化規(guī)律，增強(qiáng)防控工作精準(zhǔn)性、實(shí)效性。氣象部門建立以高分辨率數(shù)值模式為基礎(chǔ)，與用戶承載力及決策過程相結(jié)合的氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)業(yè)務(wù)體系。高層建筑綜合健康管理初顯成效，以物聯(lián)網(wǎng)管理技術(shù)為依托建立的超高層建筑結(jié)構(gòu)安全實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已有效應(yīng)用于上海中心，針對(duì)中心城區(qū)既有建筑玻璃幕墻及外墻自爆或脫落造成的損物、傷人事件風(fēng)險(xiǎn)，開展智能測(cè)試技術(shù)、安全健康實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)研究，形成快速修補(bǔ)加固、更換技術(shù)體系。形成了市場(chǎng)運(yùn)作、政府推動(dòng)的建管機(jī)制，組織相關(guān)科研單位開發(fā)智能化產(chǎn)品、挖掘大數(shù)據(jù)潛力，通過政府購(gòu)買服務(wù)等獲得收益，項(xiàng)目建設(shè)速度快、市場(chǎng)反應(yīng)積極。

（5）基本完善治理結(jié)構(gòu)，有效聯(lián)動(dòng)治理體系

強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性的方案設(shè)計(jì)，法治的規(guī)范和引領(lǐng)作用，依靠基層、依靠群眾的“重心下移”，城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)的編制完善等，成為推進(jìn)區(qū)域社會(huì)精細(xì)化治理的有效保障。以效果導(dǎo)向和責(zé)任制落實(shí)為重點(diǎn)，推動(dòng)“流程再造”，完善了綜合指揮、有效聯(lián)動(dòng)的工作體系。全面推進(jìn)完善管理標(biāo)準(zhǔn)、健全源頭治理、強(qiáng)化責(zé)任追究等方式和基于頂層設(shè)計(jì)的權(quán)責(zé)配置精細(xì)化、基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細(xì)化、基于點(diǎn)面結(jié)合的行動(dòng)策略精細(xì)化、基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細(xì)化、基于共識(shí)營(yíng)造的社會(huì)支持精細(xì)化等五個(gè)方面的精細(xì)化工作，有力地支撐了上海社會(huì)精細(xì)化治理的進(jìn)程。

2.上海城市社會(huì)精細(xì)化治理存在的問題

長(zhǎng)期粗放式管理方式形成的路徑依賴尚未完全打破，行政管理的模糊方式與“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的制度慣性仍在延續(xù)，形式化明顯、規(guī)范化程度低，形成了“差不多”“最后一公里”難題。雖然投入巨大成本進(jìn)行治理，但收效甚微。城市社會(huì)領(lǐng)域的精細(xì)化治理，尤其是社會(huì)層面的精細(xì)化沒有得到應(yīng)有的重視和發(fā)展。在城市社會(huì)精細(xì)化治理過程中，治理范圍也限定在政府部門及其內(nèi)部，用行政精細(xì)化管理代替社會(huì)精細(xì)化治理，意味著僅從行政流程規(guī)范化、監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化、管理工具技術(shù)化等方面推進(jìn)城市社會(huì)治理，忽視了其他主體的能動(dòng)作用，忽視城市社會(huì)精細(xì)化治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程的理念，導(dǎo)致弊端及衍生問題映射到治理層面。

（1）頂層設(shè)計(jì)不足，仍存在部門割據(jù)、機(jī)制割裂弊端。社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)布局尚未提升到全局考慮和總體設(shè)計(jì)層面，條塊間缺乏有效協(xié)調(diào)，各自為政情況嚴(yán)重，缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)代信息技術(shù)改造下的治理體制尚未完全理順，相應(yīng)的法律法規(guī)和配套政策還不健全，不同條線的權(quán)責(zé)利關(guān)系有待明晰?；A(chǔ)數(shù)據(jù)電子化程度不夠，信息共享融合程度低?；鶎泳C合治理的協(xié)同困境尤為突出，治理能力亟需提升。

（2）數(shù)據(jù)平臺(tái)分散，缺少有效系統(tǒng)集成與數(shù)據(jù)整合。信息的智能化采集、處理及應(yīng)用仍需技術(shù)突破，距離“城市大腦”差距很大，城市公共服務(wù)智能化管理、治理能力智能化方面的支撐技術(shù)手段也需進(jìn)一步攻關(guān)。技術(shù)工具和手段措施難以保障及時(shí)感知、響應(yīng)和處置，信息獲取、收集的不充分和信息傳遞的不及時(shí)進(jìn)一步導(dǎo)致管理服務(wù)的被動(dòng)、滯后，信息發(fā)現(xiàn)和處置的流轉(zhuǎn)流程不順暢。

（3）社會(huì)治理精細(xì)化推進(jìn)不均衡，社區(qū)治理與公共服務(wù)領(lǐng)域有待進(jìn)一步加強(qiáng)。區(qū)塊化的數(shù)據(jù)采集難以形成關(guān)乎城市運(yùn)營(yíng)整體的精準(zhǔn)預(yù)判，依托城市智能化實(shí)現(xiàn)政務(wù)科學(xué)決策距離還比較遙遠(yuǎn)。社區(qū)治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)緩慢，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障和公共安全等領(lǐng)域尚未完全實(shí)現(xiàn)智慧化與智能化。整體謀劃和統(tǒng)籌推進(jìn)智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫在眉睫。

（4）社會(huì)治理精細(xì)化水平與市民的感知度、滿意度間仍存在一定差距。社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)未轉(zhuǎn)化成公民的幸福感與滿意度，傳感器與數(shù)據(jù)收集裝置建設(shè)主要以監(jiān)管為主，直接服務(wù)公民的設(shè)施建設(shè)較少，特別是與生活相關(guān)的實(shí)事工程較少，以人為本的理念踐行不足，使得公民對(duì)社會(huì)治理精細(xì)化產(chǎn)生疏離感，數(shù)據(jù)安全、公民隱私等問題也可能成為社會(huì)隱患。

3.上海城市社會(huì)精細(xì)化治理問題成因

（1）對(duì)精細(xì)化治理深層次內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足，精細(xì)化治理文化理念尚未形成

精細(xì)化治理理念模糊。如前所述，作為社會(huì)治理主體的基層政府，仍習(xí)慣于粗放式管理思維和模糊化工作方式，工作人員往往忽視社會(huì)治理工具理性背后以人民為中心的價(jià)值理念，對(duì)精細(xì)化治理的細(xì)節(jié)性認(rèn)識(shí)不到位，多停留在行政系統(tǒng)內(nèi)部技術(shù)手段的精細(xì)化、治理流程的精密化，過多聚焦于政府治理技術(shù)和方式精細(xì)化的片面行為，導(dǎo)致治理方式僵化，政府陷入想作為卻“做而不為”的困境，甚至產(chǎn)生相反的效果，難以推進(jìn)精細(xì)化治理工作。

公共性缺失，服務(wù)意識(shí)淡薄。公共性包括價(jià)值維度和實(shí)體維度，前者指從個(gè)人利益向公共價(jià)值過渡，后者指就共同議題開展對(duì)話協(xié)商從而達(dá)成共識(shí)。在當(dāng)前上海政府主導(dǎo)的治理中，由于居民參與意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)組織發(fā)育遲緩，主體間共同利益匯集點(diǎn)較小，重私人領(lǐng)域輕公共價(jià)值，導(dǎo)致群眾、企業(yè)、非營(yíng)利組織和政府間出現(xiàn)利益分歧和矛盾，難以達(dá)成共識(shí)和一致行動(dòng)，公共性缺失。政府在社會(huì)治理過程中，若未將自己定位為服務(wù)者，而是以管理者的身份自居，則會(huì)給治理工作帶來負(fù)面影響。

（2）政府、企業(yè)與社會(huì)的定位分工不清晰，精細(xì)化治理體制機(jī)制亟需健全完善

政府職能定位不明確，社會(huì)治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊。政府是社會(huì)精細(xì)化治理的重要主體，由于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、利益格局重塑整合、矛盾沖突相互交織，從而產(chǎn)生城市社會(huì)精細(xì)治理的價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生偏移、精細(xì)治理結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化調(diào)整、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制大于社會(huì)發(fā)展建設(shè)、精細(xì)治理體制機(jī)制不健全不完善等問題，導(dǎo)致政府難以應(yīng)對(duì)。政府、社會(huì)組織和群眾共同形成多元治理主體格局，政府在社會(huì)治理中的職責(zé)定位不明確，權(quán)責(zé)邊界模糊不清，發(fā)揮主導(dǎo)作用不足;社會(huì)組織和民眾受過去被管理者的身份的影響，參與治理的積極性不高，不了解主體權(quán)責(zé)邊界，少作為或者不作為使得社會(huì)組織和公眾的參與活力被抑制，導(dǎo)致參與治理的深度、廣度不足;界定主體間權(quán)責(zé)邊界的法律法規(guī)還不健全不完善，導(dǎo)致治理主體行使權(quán)力、履行職責(zé)時(shí)無法可依。

非營(yíng)利組織發(fā)育不完善，社會(huì)公眾參與不深入。精細(xì)化治理需要社會(huì)組織的參與，優(yōu)化主體結(jié)構(gòu)和提供多元化、個(gè)性化服務(wù)，相較發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利組織在上海發(fā)展仍處于滯后階段。目前部分非營(yíng)利組織是從官方機(jī)構(gòu)分化而來，易與政府產(chǎn)生先天聯(lián)系，從而依賴政府，獨(dú)立性不強(qiáng)，非盈利組織流程框架、運(yùn)行機(jī)制、資金管理、評(píng)價(jià)監(jiān)控與激勵(lì)機(jī)制不健全，城市社會(huì)精細(xì)化治理主體間缺乏有效的溝通機(jī)制、且自身定位模糊。當(dāng)前居民對(duì)于公共事務(wù)冷漠，往往忽略自身的治理主體地位，放棄參與治理的權(quán)利。社會(huì)精細(xì)化治理過程中忽視社會(huì)公眾利益，公眾不了解治理細(xì)則，基于個(gè)人利益考量，使得社會(huì)公眾有選擇性地參與到治理中，缺乏歸屬感和認(rèn)同感。

（3）法律法規(guī)政策體系不健全，全生命周期的制度體系有待完善

治理體制不完善，法律規(guī)范不健全。精細(xì)化治理的深入推進(jìn)有賴于高效規(guī)范的治理運(yùn)行機(jī)制，即重塑治理的權(quán)力和資源配置，持續(xù)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)精細(xì)化治理建設(shè)布局尚未提升到全局考慮和總體設(shè)計(jì)層面，條塊間缺乏有效協(xié)調(diào)，各自為政情況嚴(yán)重，精細(xì)化治理缺乏完整有效的主體互動(dòng)參與機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，利益整合和表達(dá)機(jī)制、問題反饋和追責(zé)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等機(jī)制，無法形成嚴(yán)密有效的集成體系;智能化治理機(jī)制不夠順暢，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)電子化程度不夠，信息共享融合程度低。精細(xì)化治理法律法規(guī)建設(shè)遲緩，政府、社會(huì)組織和公眾的權(quán)責(zé)關(guān)系定位不明確，法律法規(guī)不健全，發(fā)展比較滯后，難以有效推動(dòng)社會(huì)精細(xì)化治理。基層法制的不健全，對(duì)于社區(qū)的權(quán)力與義務(wù)、街道和政府的關(guān)系、治理的權(quán)能和方式?jīng)]有明確的界定，使得精細(xì)化治理進(jìn)展緩慢。

監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。在精細(xì)化治理的集成體制中，治理主體在觀念上未重視監(jiān)督評(píng)價(jià)的作用，無法充分發(fā)揮其督促和問責(zé)的效用。監(jiān)督評(píng)價(jià)方向存在單一傾向，政府管理和監(jiān)督社會(huì)組織與公民，但反之則缺少或難以監(jiān)督評(píng)價(jià)，行政監(jiān)督的內(nèi)部主體有紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)等部門，但因監(jiān)督無法形成合力，存在監(jiān)管不嚴(yán)和漏洞的現(xiàn)象。社會(huì)公眾、大眾傳媒、第三方組織雖然對(duì)政府和其他治理主體進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，但實(shí)際上持續(xù)性不強(qiáng)、深入度不夠，而且在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督之間沒有形成聯(lián)動(dòng)有效的配合，各自為政，以自己的職能和選擇性利益為出發(fā)點(diǎn)。監(jiān)督評(píng)價(jià)在主體、方向、參與和內(nèi)容上各自存在著不同的缺失和漏洞，沒有形成完整嚴(yán)密的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致難以確定問責(zé)主體，不利于精細(xì)化治理體制的優(yōu)化和進(jìn)一步發(fā)展深化，導(dǎo)致治理的無效率和治理水平的低下。

（4）信息技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施錯(cuò)配，阻礙精細(xì)化治理的信息孤島有待打通

信息化技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，智能技術(shù)缺乏生活化。精細(xì)化治理的手段具有多樣化、層次性的基本特征，現(xiàn)有技術(shù)存在瓶頸，高低技術(shù)搭配參差不齊，資源投入有限，掌握和熟練運(yùn)用高新信息技術(shù)的人才缺乏。技術(shù)的運(yùn)用和開發(fā)還存在不成熟不均衡的狀況，區(qū)塊化的數(shù)據(jù)采集難以形成關(guān)乎城市運(yùn)行整體的精準(zhǔn)預(yù)判，依托城市智能化實(shí)現(xiàn)政務(wù)科學(xué)決策距離還比較遙遠(yuǎn)。社區(qū)治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)緩慢，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障和公共安全等領(lǐng)域尚未完全實(shí)現(xiàn)智慧化與智能化，缺乏城市社會(huì)整體謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫在眉睫。此外，社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)未轉(zhuǎn)化成公民的幸福感與滿意度，傳感器與數(shù)據(jù)收集裝置建設(shè)主要以監(jiān)管為主，直接服務(wù)公民的設(shè)施建設(shè)較少，數(shù)據(jù)安全、公民隱私等問題成為社會(huì)隱患，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理能力不足，社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)與公民的感知度、滿意度間仍存在一定差距。

信息互聯(lián)互通阻力大，數(shù)據(jù)平臺(tái)缺乏有效系統(tǒng)集成。大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用不少，但“各自為政”的現(xiàn)象普遍，各項(xiàng)復(fù)雜的工作往往涉及多個(gè)部門和流程，由于各個(gè)部門信息不聯(lián)通不共享的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)信息無法實(shí)現(xiàn)共建共享，工作出現(xiàn)重復(fù)和拖沓，浪費(fèi)行政資源，工作效率降低。各行業(yè)、各領(lǐng)域、各地區(qū)的數(shù)據(jù)不聯(lián)通，交通擁堵、環(huán)境污染、醫(yī)療教育資源分布不均等公共服務(wù)難題難以破除。信息的智能化采集、處理及應(yīng)用技術(shù)難以突破，距離“城市大腦”差距較大，城市公共服務(wù)智能化管理、治理能力智能化方面的支撐技術(shù)手段也陷入困境。現(xiàn)有技術(shù)工具和手段措施難以保障實(shí)時(shí)感知、響應(yīng)和處置，信息獲取、收集、傳遞的失時(shí)進(jìn)一步導(dǎo)致治理服務(wù)的被動(dòng)、滯后，信息分析和處置的流轉(zhuǎn)流程不順暢，數(shù)據(jù)平臺(tái)分散，缺少有效系統(tǒng)集成與數(shù)據(jù)整合。

三、上海城市社會(huì)精細(xì)化治理體系頂層設(shè)計(jì)

上海的城市化和信息化進(jìn)程仍將有一段很長(zhǎng)路要走，隨著城市功能的進(jìn)一步拓展，持續(xù)增長(zhǎng)的社會(huì)需求與優(yōu)先的資源供給之間的矛盾仍將繼續(xù)。要以平臺(tái)設(shè)施的盤活管理，圍繞社會(huì)主體服務(wù)全過程進(jìn)行規(guī)劃管理和服務(wù)，統(tǒng)籌考慮民生訴求、社會(huì)發(fā)展、利益公平、可持續(xù)發(fā)展等多元價(jià)值取向，以基于不同主體、不同利益訴求、不同技術(shù)手段的社會(huì)精細(xì)化治理智能基礎(chǔ)設(shè)施、空間組織、服務(wù)保障、治理流程、社會(huì)秩序治理提升為社會(huì)精細(xì)化治理的重要抓手，有助于擴(kuò)大治理主體、提升主體決策力、降低成本和提高效率、推動(dòng)治理流程細(xì)節(jié)化和提升治理結(jié)果精準(zhǔn)性等，是統(tǒng)籌推進(jìn)超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理的重點(diǎn)和目標(biāo)。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)構(gòu)建超大型城市社會(huì)治理新模式

上海市要順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及中央關(guān)于社會(huì)治理的戰(zhàn)略部署，針對(duì)信息碎片化、數(shù)據(jù)條塊割裂、海量數(shù)據(jù)難以人力分析、快速反應(yīng)能力不足等問題，傳承創(chuàng)新精益精細(xì)文化，以社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為戰(zhàn)略目標(biāo)，追求內(nèi)涵式發(fā)展，秉承治理理念，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，按照“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體，突破組織、信息、技術(shù)、資源集成創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)，優(yōu)化建設(shè)智能基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新構(gòu)建智能化社會(huì)治理平臺(tái);破解體制性障礙、機(jī)制性束縛、保障性困擾，形成“兩案三制一體”的智能化社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)感知、融合共享、關(guān)聯(lián)處理、智能分析和動(dòng)態(tài)決策，推進(jìn)數(shù)據(jù)流、信息流、知識(shí)流、價(jià)值流的協(xié)同優(yōu)化，形成線上線下融合、上下雙向互動(dòng)、流程驅(qū)動(dòng)、科學(xué)決策、過程控制、法治保障的智能化社會(huì)治理新模式，對(duì)物理空間和網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行統(tǒng)一治理，提升社會(huì)治理的效率和效果。要理性地把握超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理體系的結(jié)構(gòu)邏輯（見圖1）?；诖耍纬删€上線下融合、上下雙向互動(dòng)、流程驅(qū)動(dòng)、科學(xué)決策、過程控制、法治保障的社會(huì)治理新模式，提升社會(huì)治理精細(xì)化水平。

一是樹立“大科技理念”，加強(qiáng)技術(shù)、信息、資源、組織的集成創(chuàng)新。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)治理精細(xì)化的新要求，秉承以人為本、整體性治理、共識(shí)共建共治共享的理念，堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合，加強(qiáng)軍民融合，注重科學(xué)研究與政策實(shí)施和公共服務(wù)的有機(jī)整合，以及科學(xué)技術(shù)與社會(huì)治理的緊密結(jié)合，從數(shù)據(jù)封閉觀念轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)開放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互換、信息互通、資源共享等多維度的組合優(yōu)化，提升社會(huì)治理的效率。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的智能化、精細(xì)化水平。運(yùn)用傳感器等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，改造現(xiàn)有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通、通信、電力、油氣儲(chǔ)運(yùn)、給排水等硬基礎(chǔ)設(shè)施，以及銀行金融、應(yīng)急服務(wù)、政府服務(wù)等軟基礎(chǔ)設(shè)施，提升其信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，建成城域物聯(lián)專網(wǎng)，通過“物聯(lián)”打造深度感知的鏈接體系。同時(shí)，預(yù)設(shè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)功能冗余，對(duì)物理基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，持續(xù)提高城市韌性和安全發(fā)展水平。超大型城市社會(huì)精細(xì)化治理平臺(tái)的系統(tǒng)架構(gòu)（見圖2）。

三是盤活平臺(tái)資源，統(tǒng)籌構(gòu)建“1+N”的智能化社會(huì)治理平臺(tái)。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、CIM、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、人臉識(shí)別等現(xiàn)代科技，整合各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，建成1個(gè)智能化社會(huì)治理數(shù)據(jù)中心，通過“數(shù)聯(lián)”創(chuàng)造數(shù)據(jù)共享體系。進(jìn)而構(gòu)建聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)、智慧政務(wù)、智慧安全、智慧信用、智慧社區(qū)、智慧交通、能源互聯(lián)網(wǎng)、智慧環(huán)境等N個(gè)應(yīng)用模塊，打造網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)交流平臺(tái)，增強(qiáng)治理主體間互聯(lián)互通，通過“智聯(lián)”創(chuàng)造智能應(yīng)用和決策體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)感知、即時(shí)分析、精準(zhǔn)預(yù)判、精準(zhǔn)決策、精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)反饋、精準(zhǔn)控制。

四是理順體制機(jī)制，建構(gòu)“兩案三制一體”的智能化社會(huì)治理體系。其中，“兩案”是指深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)的時(shí)代性特征和互聯(lián)網(wǎng)的作用，考慮社會(huì)主體的異質(zhì)性，以及主體和組織在現(xiàn)實(shí)社會(huì)和虛擬社會(huì)中的行為邏輯，制定現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理方案和虛擬社會(huì)治理方案;“三制”是指加強(qiáng)制度建設(shè)，優(yōu)化社會(huì)智能化治理體制、機(jī)制、法制，破除體制割據(jù)、機(jī)制割裂、法制缺位等障礙;“一體”是指調(diào)動(dòng)多元主體的積極性、能動(dòng)性與創(chuàng)造性，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理責(zé)任共同體，提升社會(huì)治理能力。

2.加快社會(huì)治理體制機(jī)制法制建設(shè)及流程再造

自上而下目標(biāo)聯(lián)動(dòng)性引領(lǐng)與自下而上問題制度化反饋相結(jié)合，提升科技在治理領(lǐng)域的運(yùn)用能力，利用物聯(lián)網(wǎng)、CIM、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，優(yōu)化社會(huì)治理體制機(jī)制，厘清市區(qū)、條塊關(guān)系，以及政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)化社會(huì)治理精細(xì)化本體建設(shè)和載體依托。

充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，重構(gòu)社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與制度改革的良性互動(dòng)，更好地推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。把握制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，完善形成具有高度韌性和柔性的治理制度。一是建設(shè)適應(yīng)城市社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制;二是堅(jiān)持綜合治理，技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與體制機(jī)制優(yōu)化相結(jié)合，構(gòu)建整體政府;三是堅(jiān)持協(xié)同治理，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)賦能，培育構(gòu)建社會(huì)治理共商共識(shí)共建共治共享的良好生態(tài)文化;四是注重行政與立法協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)治理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升標(biāo)準(zhǔn)化水平[11]。

四、上海城市社會(huì)精細(xì)化治理機(jī)制創(chuàng)新

準(zhǔn)確把握新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新面臨的新形勢(shì)新要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，推進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)與社會(huì)治理深度融合，提升城市社會(huì)治理精細(xì)化水平。同時(shí)，以平臺(tái)、數(shù)據(jù)的整合倒逼體制機(jī)制創(chuàng)新，更好地提升政府公共服務(wù)水平。上海城市社會(huì)精細(xì)化，要更加注重人本主義，更加重視基層自治，更加關(guān)注多元主體訴求，更加彰顯文化力量。

1.以人為本，關(guān)注現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性，提高政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)力

轉(zhuǎn)變政府職能，突出公共服務(wù)。從全能型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，需要在以人民為中心的目標(biāo)指引下，切實(shí)將政府定位為服務(wù)者而非管理者，將提供城市治理公共產(chǎn)品作為政府的重要任務(wù)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，打破部門割據(jù)，將條塊分割的部門設(shè)置調(diào)整為以塊為主、條塊融合，突出現(xiàn)代信息技術(shù)的功能作用，注重業(yè)務(wù)整合和流程優(yōu)化，提高權(quán)利和責(zé)任的讓渡程度，以整體政府理念打破碎片化困境，實(shí)現(xiàn)政府治理的扁平化。注重未雨綢繆，提高政府提供公眾服務(wù)和公共產(chǎn)品的預(yù)見性，深度挖掘公眾需求，以實(shí)現(xiàn)公共利益和滿足公民需求為導(dǎo)向提供政府服務(wù)。

2.重心下移，注重運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升社區(qū)居民參與基層社區(qū)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性

堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致原則，完善基層組織建設(shè)，以縱向放權(quán)為核心將主要治理責(zé)任和事權(quán)下放至社區(qū)，并配置相應(yīng)的財(cái)權(quán)[12]。積極培育城市社區(qū)的公共性，在更高層次上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重基層利益相關(guān)者的訴求，加強(qiáng)對(duì)個(gè)體尤其弱勢(shì)群體的關(guān)注和保護(hù)，建構(gòu)具有包容性的城市社會(huì)政策。運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，以民眾需求為導(dǎo)向、以知識(shí)挖掘?yàn)橹?、以政策匹配為目?biāo)實(shí)現(xiàn)個(gè)體和群體層面的“精準(zhǔn)治理”[13]。

3.主體外擴(kuò)，培育和發(fā)展社會(huì)組織，逐步破解社會(huì)結(jié)構(gòu)的集中化和集權(quán)化

建立社會(huì)組織“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的治理機(jī)制，激活社會(huì)自治力量，明確政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的邊界，積極培育和發(fā)展社會(huì)組織。激發(fā)城市精細(xì)化治理主體的活力，推進(jìn)政府與社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立、相互支撐和相互制衡，促進(jìn)政府治理的服務(wù)創(chuàng)新與功能創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)治理主體的自我進(jìn)化。組建城市社會(huì)治理創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)主體合作與資源共享，營(yíng)造大膽探索、寬容失敗、心無旁騖的城市發(fā)展生態(tài)，使得共同參與、民主協(xié)商蔚然成風(fēng)。

4.以文聚力，激活和活化上海傳統(tǒng)的精益精細(xì)文化，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展

文化主導(dǎo)著政府、社會(huì)組織和公眾的思維觀念與行為方式，屬軟實(shí)力，但具“硬”功能。發(fā)揮文化的形塑作用，以核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，傳統(tǒng)文化為動(dòng)力源，培育公民現(xiàn)代城市道德觀念和行為準(zhǔn)則。繼承并發(fā)揚(yáng)海納百川、與時(shí)俱進(jìn)、務(wù)實(shí)浪漫的“海派文化”“海派風(fēng)格”，將開放、包容、責(zé)任、理性、契約、創(chuàng)新等海派文化要素融入城市精細(xì)化治理的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，助力現(xiàn)代城市精細(xì)化治理創(chuàng)新。

五、結(jié)? 語

傳統(tǒng)的單一、粗放、孤立的城市信息化管理和應(yīng)用模式已無法滿足城市發(fā)展和民眾需求多元化的要求，社會(huì)精細(xì)化治理的本質(zhì)是充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，推動(dòng)城市治理能力的躍遷。作為全國(guó)改革開放的排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者，上海率先探索出符合我國(guó)國(guó)情和特色的城市社會(huì)精細(xì)化治理之路，不僅滿足上海智慧城市建設(shè)和超大型城市社會(huì)治理創(chuàng)新的迫切需求，同時(shí)也符合國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和上海建設(shè)全球科創(chuàng)中心的重要布局方向。

上海市積極探索以精細(xì)化為特征的社會(huì)治理模式，基本完成了城市精細(xì)化治理的全局設(shè)計(jì)，各區(qū)級(jí)政府在工作中也將精細(xì)化治理作為重點(diǎn)工作，制定了實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)整合，在民生領(lǐng)域提高智慧化治理水平。但整體上看，上海市作為超大型城市的社會(huì)精細(xì)化治理水平，與建成卓越全球城市的目標(biāo)愿景還有一定距離。物聯(lián)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、社會(huì)開放數(shù)據(jù)的全面電子化和互聯(lián)化機(jī)制尚不完善，基于深度數(shù)據(jù)挖掘的監(jiān)控檢測(cè)和預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)和應(yīng)用尚不成熟，基于實(shí)際數(shù)據(jù)的社會(huì)精細(xì)化治理實(shí)踐方興未艾，但完善的實(shí)踐模式和經(jīng)驗(yàn)尚需探索?，F(xiàn)有的城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施不能有效支撐城市管理和社會(huì)治理的精細(xì)化和智能化，在感知、連接、數(shù)據(jù)、計(jì)算、智能等不同層級(jí)的部署各自為政、缺乏頂層設(shè)計(jì)，無法實(shí)現(xiàn)城市神經(jīng)元感知連接能力、城市數(shù)據(jù)匯聚分析能力。今后，城市社會(huì)精細(xì)化治理必須構(gòu)建適應(yīng)萬物互聯(lián)、智能化社會(huì)的新一代智慧基礎(chǔ)設(shè)施，讓城市管理和社會(huì)治理在城市大腦的指揮下更高效、更智敏。

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