吳明艷，晉王強，楊 斌，孫 巍

(甘肅省生態(tài)環(huán)境科學設(shè)計研究院，甘肅 蘭州 730020)

近幾十年經(jīng)濟高速發(fā)展與粗放式管理，環(huán)境污染與環(huán)境破壞對我國的經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，雖然目前的我國的環(huán)境質(zhì)量總體改善，日趨好轉(zhuǎn)，但是環(huán)境管理形勢仍然嚴峻。以突發(fā)環(huán)境事件為例，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2000-2017年6年間[1]，我國突發(fā)環(huán)境事件2600多起，按照環(huán)境要素（水、氣、其他突發(fā)環(huán)境事件）分類，以其他事件和水污染事件為主。

從明確 “建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”到制定出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》[1]，再到關(guān)于黨政干部損害追責文件由兩辦印發(fā)[3]，標志著我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域長期面臨的困境即將得到緩解。自2010年開始的環(huán)境損害鑒定評估工作，無疑成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立的重要工作基礎(chǔ)。2005年環(huán)境損害司法鑒定作為一類新鑒定類別由全國人大首次提出[4]；2011年原環(huán)境保護部專門組建團隊，啟動環(huán)境損害鑒定評估研究與實踐工作，并適時開展試點；2015年開始，原環(huán)境保護部、最高法、最高檢、司法部等相關(guān)部門共同推進，我國環(huán)境損害評估制度初步建立并完善，環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍，自此，與環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)一系列詞匯、案件開始頻繁進入大眾視野。

1 相關(guān)概念

1.1 環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境損害

國外有關(guān)環(huán)境損害的說法不盡相同，在我國，學術(shù)界持兩種觀點，一種認為[5]環(huán)境的損害僅僅包含環(huán)境自身所導致的損害。另一種觀點認為，除去包含環(huán)境自身損害，還應包括人身損害、財產(chǎn)以及精神等方面的損害[6]。

目前，無論是生態(tài)環(huán)境保護的基本法還是針對大氣、水、固體廢物等各環(huán)境要素保護的單行法，以及現(xiàn)行的行政法規(guī)以及各個地方性立法，均沒有對生態(tài)環(huán)境損害的概念進行規(guī)定。相對明確的是2015年12月，兩辦印發(fā)的關(guān)于損害賠償制度的試點方案和改革方案中，將生態(tài)環(huán)境損害的概念重新定義，確定的生態(tài)環(huán)境損害是指由于污染環(huán)境、破壞生態(tài)而造成的地表水、地下水、大氣、土壤等環(huán)境要素以及微生物、植物、動物等生物要素的不利改變，包括上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化[7]。有學者[8]8為損害的認定提供了限度考量，要求損害要達到“重大不利改變”。

1.2 環(huán)境損害評估與損害鑒定

損害評估與損害鑒定的實質(zhì)是基本相同的[9]，均是主體依據(jù)規(guī)定的鑒定程序和鑒定方法，運用專業(yè)的學科技術(shù)，科學評估受損的范圍和程度，判定損害產(chǎn)生的因果關(guān)系，量化損害數(shù)額，明確恢復措施的過程。

損害鑒定與損害評估的不同點主要在以下幾個方面[10]：一是所屬范疇不同，損害鑒定是司法鑒定一類，損害評估并不屬于司法鑒定的范疇。二是工作開展的委托人不同，損害鑒定的委托人大多為案件當事人或者人民法院，而損害評估的委托人則是以與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的行業(yè)主管部門為主。三是啟動時間不同，損害鑒定是環(huán)境事件訴訟過程當中的一部分，而損害評估通常在訴訟之前啟動。四是因服務(wù)主體不同服務(wù)的內(nèi)容有所差異，損害鑒定是解決案件涉及到的與環(huán)境污染或者生態(tài)破壞有關(guān)的專業(yè)技術(shù)問題，依據(jù)委托人需求就某方面出具專業(yè)鑒定意見的過程。損害評估在通常是在環(huán)境損害事件發(fā)生之后，為了確定損害范圍、程度、范圍，確定污染造成的損害數(shù)額，確定最佳的修復治理方案而委托具有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)，開展的專業(yè)評估過程。

2 我國環(huán)境損害鑒定評估的發(fā)展歷程

王強等[11]將我國的環(huán)境損害評估發(fā)展總結(jié)為三個階段：環(huán)境部門牽頭環(huán)境損害評估工作的空白期（2000 年-2005 年），研究起步期（2006-2010 年），快速發(fā)展期（2011年至今）。

空白期（2000年至2005年），這一階段，生態(tài)環(huán)境部門尚未介入該項工作，原國家海洋局牽頭開展了多項涉及海洋污染損害評估，包括船舶污染事故評估、溢油經(jīng)濟損害的評估研究。研究起步期（2006-2010），2006年成立國家海洋環(huán)境司法鑒定所開啟了我國環(huán)境類損害鑒定機構(gòu)的專業(yè)化征程[12]，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)開始介入該項研究工作，出現(xiàn)了針對環(huán)境補償政策研究、污染的經(jīng)濟損失研究，但是仍然以海洋、溢油環(huán)境損害研究為主。2011年開始，與環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)工作意見、試點方案，兩高司法解釋、針對鑒定機構(gòu)、鑒定人員、鑒定工作程序等一系列標準化、規(guī)范化的管理要求相繼出臺，環(huán)境損害評估進入快速發(fā)展階段。經(jīng)過近十年的快速發(fā)展，我國環(huán)境損害鑒定評估無論在管理體系服務(wù)方面還是技術(shù)體系支撐方面，都取得較為可觀的成績。

2.1 鑒定程序不斷規(guī)范、合法

在環(huán)境問題凸顯，環(huán)境訴訟案件數(shù)量持續(xù)增長的現(xiàn)階段，環(huán)境損害評估意見及環(huán)境損害司法鑒定意見在我國環(huán)境司法領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用。為了規(guī)范化、合法化環(huán)境損害司法鑒定，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、環(huán)保部自2011年開始，出臺系列新政而確保環(huán)境損害司法鑒定的科學性和公正性[13]。2011年原環(huán)境保護部確定河北省、江蘇省、山東省、河南省、湖南省、重慶市、昆明市作為開展環(huán)境損害評估工作的試點單位。2013年針對突發(fā)環(huán)境事件，制定出臺響應的規(guī)范性文件，指導應急處置階段的損害評估工作。2014-2018年，各相關(guān)的部門有關(guān)環(huán)境訴訟的各類解釋、辦法意見密集發(fā)布，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定程序。

2.2 鑒定機構(gòu)不斷專業(yè)

為滿足環(huán)境損害鑒定評估的工作需要，解決我國損害鑒定評估資質(zhì)不清的問題，原環(huán)境保護部于2014年和2016年共確定27家單位作為生態(tài)環(huán)境部門推薦的損害鑒定評估機構(gòu)。這些機構(gòu)在發(fā)揮環(huán)境損害鑒定評估對監(jiān)督環(huán)境管理、促進環(huán)境司法，損害賠償磋商等工作中起到了良好技術(shù)支撐用。2016年司法、環(huán)保兩部門印發(fā)的有關(guān)環(huán)境損害鑒定機構(gòu)登記評審、評審專家?guī)旃芾淼南嚓P(guān)辦法以及損害鑒定評估機構(gòu)登記評審細則，對于從事環(huán)境損害司法鑒定工作的鑒定機構(gòu)和鑒定人都提出了客觀、嚴格的要求，從而提高環(huán)境損害司法鑒定準入登記工作的針對性、科學性和規(guī)范性。

2.3 鑒定評估方法體系不斷健全

司法鑒定的程序與機構(gòu)不斷規(guī)范合法，損害評估技術(shù)方法體系同樣作為生態(tài)文明建設(shè)的一項內(nèi)容，至關(guān)重要。在前期發(fā)布的推薦方法在試點省市實踐應用的基礎(chǔ)上，為更好的服務(wù)于環(huán)境司法實踐和環(huán)境管理，指導鑒定人員出具更科學合理的鑒定意見，原生態(tài)環(huán)境部門在總結(jié)國內(nèi)外先進的、適用的評估方法，自2016年開始，印發(fā)了系列生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的技術(shù)指南。包括總綱[14]、土壤和地下水、地表水和沉積物等。其中總綱建立了我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系框架，在總體框架的指導下，損害調(diào)查指南對損害調(diào)查的一般性原則、工作程序、工作內(nèi)容和工作方法做出規(guī)范，后續(xù)針對各要素的評估指南進一步完善鑒定評估技術(shù)體系，規(guī)范評估工作。

3 我國環(huán)境損害鑒定評估的特點

環(huán)境本身是一個復雜的體系，環(huán)境污染的產(chǎn)生更是各種污染因素和其相互作用的綜合結(jié)果，具有公害性、潛伏性、隱蔽性、間接性以及長久性以及時間上和空間上分布性特點，這也是環(huán)境損害鑒定評估不同于其他司法鑒定的一個重要方面，也是環(huán)境損害工作一個鮮明的特點。

3.1 專業(yè)性強

無論是損害調(diào)查、因果關(guān)系判定還是最終數(shù)額的最終確定，都需要的專業(yè)的團隊和專業(yè)的人員開展，前期野外調(diào)查，需要熟悉掌握水、氣、聲、生態(tài)生物、環(huán)境健康等領(lǐng)域的各方面人才，樣品采集、樣品檢測，需要專業(yè)的實驗室檢測人員，因果關(guān)系判定級、最終的修復方案編制同樣需要環(huán)境專業(yè)以及其與環(huán)境專業(yè)相關(guān)的交叉學科的專業(yè)技術(shù)人員，評估工作的每個環(huán)節(jié)兼?zhèn)淇陀^性，合法性，關(guān)聯(lián)性，整個評估工作都需要相對專業(yè)的技術(shù)人員配合完成。

3.2 鑒定證據(jù)難獲取

鑒定證據(jù)因損害事件的不同而不同，涉及大氣環(huán)境水環(huán)境損害的事件大多證據(jù)難于固定。如突發(fā)事件污染形勢變化快，調(diào)查人員開展調(diào)查的客觀滯后性，監(jiān)測數(shù)據(jù)的難于及時獲取性，使得評估人員僅能依靠模型反演，模型反演對整個過程的只能做到相似，與精準還有一定的差距。突發(fā)水污染事件往往由于污染物隨水流遷移，受時空分布影響，污染的范圍及濃度變化較大，若無法在事故初期及時有效開展工作，整個污染物的擴散情況無法精準掌握，后期評估過程和評估結(jié)論難免會受到一定影響，同時也無法為后期的應急處置過程提供科學、可靠的分析判斷依據(jù)。涉及到大氣損害影響往往是一個長期的過程，具有隱蔽性，在在線監(jiān)測設(shè)備尚未普及的時候，污染物從開始排放，到受損一方發(fā)現(xiàn)影響，損害往往已經(jīng)持續(xù)了相當長的一段時間，對于到底排放了哪些污染物，污染物的含量有多少，這些證據(jù)難以獲取。

3.3 評估過程復雜，鑒定周期長

部分項目由于損害周期長，污染物累積，遷移擴散或發(fā)生更為復雜的物理化學反應，使得污染物性質(zhì)發(fā)生較大的變化，因果關(guān)系判定過程復雜，以目前開展的金屬礦區(qū)土壤地下水損害案件來看，降雨、地表徑流、大氣沉降、底泥沉降等不同的作用途徑，造成的礦區(qū)土壤地下水污染，因其范圍廣，調(diào)查面積大，取樣數(shù)量多，地下水樣品采樣成本高，同時因污染物類型復雜，檢驗檢測物質(zhì)多，技術(shù)要求高，模型軟件綜合應用，鑒定評估過程復雜。突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評估規(guī)定了損害評估的鑒定周期，其他類型的尚未有明確的要求，部分類型的評估因項目本身的復雜性，造成鑒定周期較長，需要投入更多的時間和精力。

4 環(huán)境損害鑒定評估的發(fā)展現(xiàn)狀

相對于其他發(fā)達國家，我國在這一領(lǐng)域的研究開展較晚。2000-2010年，關(guān)于環(huán)境損害評估方面的研究主要集中在海洋溢油方面，損害的評估范圍也主要在污染清理費用統(tǒng)計、財產(chǎn)損失和漁業(yè)經(jīng)濟損失核算等幾個方面[15]。2007年，原國家海洋管理部門發(fā)布了針對海洋生態(tài)環(huán)境損害評估的技術(shù)指導文件，這是全國首個生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)文件，文件中規(guī)定的評估程序、內(nèi)容及方法為后續(xù)環(huán)境保護部門制定相應的技術(shù)指導文件有很好的指導意義。

針對應急處置階段的環(huán)境損害，原環(huán)境保護部門于2014發(fā)布了相應的評估推薦方法，對突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段的評估程序和評估方法予以明確[16]。王儉[17]等采用推薦方法中虛擬成本治理法、影子價格法結(jié)合排污收費法，以某地突發(fā)有機污染物泄漏致水環(huán)境為例，探索研究并評估應急處置階段水資源損失。

針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為（包含突發(fā)環(huán)境事件）導致的損害，《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》對環(huán)境損害包含的6個方面 （人身、財產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、應急處置費用和其他事務(wù)性費用的）評估方法予以明確[18]。楊寅[19]等為量化溢油導致海洋生態(tài)環(huán)境損失，采用生境等值分析的研究理論，結(jié)合海洋溢油事故積累的豐富評估實踐，并將方法進行改良好后實現(xiàn)了海洋溢油事故導致生態(tài)損害評估中生境損失的價值化。蘭紹清[20]在結(jié)合國內(nèi)推薦評估方法和國外成功案例的基礎(chǔ)上，針對環(huán)境污染相對單一、污染因子、范圍、遷移途徑明確，并且不會造成二次污染或復合污染、污染后能修復或替代修復這類損害案例，采用由應急處置費用、污染修復費用、功能損失費用總和計算生態(tài)損害賠償?shù)目傎M用，并用案例加以說明，此種方法重點突出、操作性強。吳鋼[21]為科學構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟學評價，充分依據(jù)生態(tài)環(huán)境提供服務(wù)稀缺性、有用性和相對壟斷性特點，基于環(huán)境經(jīng)濟學等功能價值論，將生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)演化機制評估模型中。景謙平等[22]基于生態(tài)環(huán)境損害價值的評估，以福建南平案件為例，明確生態(tài)環(huán)境損害評估范圍，界定評估對象，確定損害物質(zhì)量。王萍萍[23]基于某突發(fā)事件造成的地表水環(huán)境損害，利用虛擬治理成本法量化損害價值體系。裴倩楠[24]以某突發(fā)水污染事件為例，提出了適用于重金屬污染的突發(fā)環(huán)境事件生態(tài)損害量化的指標及指標量化方法。