梅獻(xiàn)中

（韶關(guān)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

我國的法治政府建設(shè)正如火如荼地進(jìn)行。為進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，中共中央、國務(wù)院于2015年印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，對五年內(nèi)的法治政府建設(shè)作了總體安排，目標(biāo)是經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。在此背景下，為深入推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)，廣東省人民政府根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，制定了《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，并結(jié)合廣東省實(shí)際，制定了《廣東省依法行政考評辦法》。法治政府考核指標(biāo)體系和考評辦法的內(nèi)容主要包括八個(gè)方面：制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、社會(huì)矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設(shè)和依法行政保障等。指標(biāo)體系設(shè)：一級指標(biāo)8項(xiàng)，二級指標(biāo)40項(xiàng)，三級指標(biāo)108項(xiàng)。根據(jù)規(guī)定，依法行政考評采取行政系統(tǒng)內(nèi)部考核與社會(huì)評議相結(jié)合、上級考核與被考評對象自查相結(jié)合、書面審查與實(shí)地考查相結(jié)合、定性評價(jià)與定量考核相結(jié)合的方式綜合進(jìn)行，其中行政系統(tǒng)內(nèi)部考核與社會(huì)評議的比例：內(nèi)部考核所占總分值的比例不高于80%，社會(huì)評議所占總分值的比例不低于20%。

為做好廣東省X市依法行政考評社會(huì)評議工作，自2015年開始，X市人民政府通過市法制局（機(jī)構(gòu)改革后統(tǒng)稱司法局）與韶關(guān)學(xué)院進(jìn)行合作，委托韶關(guān)學(xué)院作為獨(dú)立的第三方對該市下轄的七縣三區(qū)，包括生態(tài)環(huán)境局在內(nèi)的28個(gè)行政執(zhí)法任務(wù)較重的部門進(jìn)行了依法行政考評社會(huì)評議（以下稱“社會(huì)評議”）工作。接受委托后，韶關(guān)學(xué)院組建考評小組，制作考評問卷，深入考評第一線，開展了具體的考評工作。我們認(rèn)為，五年來這項(xiàng)工作取得了很好的成績，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，探索了許多切實(shí)可行的辦法，對推進(jìn)X市的法治政府建設(shè)具有重要意義。同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)依法行政考評工作和法治政府建設(shè)中存在一些問題，我們對此進(jìn)行了總結(jié)與反思，提出了若干改進(jìn)該項(xiàng)工作的意見和建議。本文對此進(jìn)行評介，并提出完善該項(xiàng)工作的若干建議。

一、依法行政考評社會(huì)評議工作的背景與現(xiàn)狀

（一）依法行政考評社會(huì)評議的背景

依法行政考評社會(huì)評議是指社會(huì)公眾作為考評主體通過網(wǎng)上測評、問卷調(diào)查等方式征求意見，對被考評對象的依法行政狀況進(jìn)行的評價(jià)和議定。依法行政是依法治國的關(guān)鍵所在，也是建設(shè)法治政府的必由之路。在我國，依法行政工作由政府主導(dǎo)，在體制內(nèi)通過自上而下推行實(shí)施。行政管理的內(nèi)在要求決定了有組織就有考評，因此，依法行政考評與依法行政相伴相隨。通過考評，依法行政的目標(biāo)和任務(wù)得以明確化、可測量化，使考評成為衡量和推進(jìn)政府依法行政的重要工具，對推進(jìn)法治政府建設(shè)、全面落實(shí)依法治國的基本方略起到了重要作用。一般認(rèn)為，我國的依法行政考核評議工作，是在國務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和2008年《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的推動(dòng)下展開的，是推行依法行政的必然結(jié)果，是法治發(fā)展的必然需要。上述兩個(gè)規(guī)范性文件頒布后，我國各級政府依法行政的步伐不斷加快。當(dāng)然，依法行政的目標(biāo)愿景不會(huì)自然實(shí)現(xiàn)，當(dāng)法治發(fā)展到一定階段后，就需要建立一套可以衡量法治化成效的體系，同時(shí)這一體系也作為中國法治化的風(fēng)向標(biāo)和指南針，這一體系就是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系以及與之相配套的考評辦法。

學(xué)界認(rèn)為，依法行政考評制度是由政府績效考核制度發(fā)展而來的，是將行政法學(xué)的依法行政理論與公共管理學(xué)的政府績效評估理論相結(jié)合而形成的一項(xiàng)新型制度。在考評活動(dòng)中，為明確考評主體、考評內(nèi)容與考評程序，約束考評主體與考評對象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范考評過程中所形成的一系列規(guī)則與慣例，就構(gòu)成了依法行政考評制度。作為我國法治發(fā)展的一項(xiàng)法治文明成果，依法行政考評制度包含了考評理念、考評主體、考評方法、考評內(nèi)容、考評程序、考評權(quán)限等方面的規(guī)則與原理，社會(huì)評議成為整個(gè)依法行政考評制度的有機(jī)組成部分。它的實(shí)質(zhì)是對行政主體的一種內(nèi)外部監(jiān)督，以考評的方式來督促行政機(jī)關(guān)合法行政、合理行政，保證法治政府建設(shè)目標(biāo)的最終落實(shí)［1］。

（二）依法行政考評社會(huì)評議的現(xiàn)狀

在國務(wù)院的推動(dòng)與指導(dǎo)下，各級地方政府和有關(guān)部門開始探索依法行政考評工作的實(shí)施路徑和有效方法。近年來，依法行政考評探索的步伐不斷加快，并取得了一定的成效。2012年初，浙江、安徽、甘肅、吉林、廣東等省和南京、成都2個(gè)省會(huì)城市都已正式實(shí)施依法行政考評工作。例如，南京市政府制定了《南京市區(qū)縣依法行政考核實(shí)施細(xì)則（試行）》，并建立了與之配套的考核評價(jià)指標(biāo)體系和評分標(biāo)準(zhǔn)；湖南省2008年開始開展依法行政考評工作；北京市于2007年底組織有關(guān)部門和研究機(jī)構(gòu)歷時(shí)一年多，完成了北京市依法行政考核指標(biāo)體系的建設(shè)并進(jìn)入實(shí)施階段。從2013年開始，廣東省各級政府和一線執(zhí)法部門基本被納入到依法行政考評當(dāng)中，至今已經(jīng)開展了六年多，X市人民政府及有關(guān)執(zhí)法部門和下轄各縣、區(qū)人民政府也在此期間開展了依法行政考評工作。其他省、市地方也都在積極的研究和探索之中。雖然依法行政考評取得了一些成效，但仍然存在許多不足，如理論指導(dǎo)不足，考評方式僵化，考評指標(biāo)設(shè)計(jì)上存在科學(xué)性問題，考評權(quán)重設(shè)置上主觀性大，以及信息采集困難等等，都是現(xiàn)有考評工作存在的突出問題。

二、依法行政考評社會(huì)評議取得的成效

從依法行政考評工作的性質(zhì)與內(nèi)涵來看，從開始對政府依法行政情況的單項(xiàng)考評，到對法治政府建設(shè)情況的綜合考評，依法行政考評作為衡量法治政府建設(shè)狀況的工具，其所具有的導(dǎo)向、激勵(lì)、監(jiān)督、優(yōu)化等功能，對深入推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)，起到了十分重要的作用。概言之，旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)的依法行政考評，既是衡量法治政府建設(shè)的技術(shù)工具，也是一個(gè)監(jiān)督工具［2］。作為社會(huì)評議部分，通過社會(huì)公眾的角度觀察、評價(jià)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的依法行政工作，也起到了收集信息、發(fā)現(xiàn)問題、督促提醒的作用，對考評對象而言，無疑也起到了促進(jìn)依法行政的效果。

（一）定量評價(jià)具有客觀性，增強(qiáng)了考評的公信力

作為衡量法治政府建設(shè)的技術(shù)工具，一方面，從量化評價(jià)的角度看，自2004年國務(wù)院依法行政綱要明確建設(shè)法治政府的目標(biāo)，確立依法行政的原則和要求以后，以“依法行政考評”為抓手的法治政府量化評價(jià)蓬勃發(fā)展，有“法治指數(shù)一小步，法治建設(shè)一大步”的贊譽(yù)［3］。雖然法治政府、依法行政內(nèi)容豐富，要將相關(guān)目標(biāo)和內(nèi)容予以量化的確有一定困難，但現(xiàn)實(shí)往往更迫切需要對不容易量化的事物進(jìn)行比較，而比較的方式最為直觀和最可操作的就是將一定的評價(jià)指標(biāo)予以量化。因此，在實(shí)踐中，人們往往通過把抽象概念轉(zhuǎn)化為經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，形成可實(shí)際測量的客觀指標(biāo)，使其具有可計(jì)量性、直觀性和現(xiàn)實(shí)性，從而使評估成為可能。同時(shí)，輔之以定性的主觀評價(jià)指標(biāo)與定量的客觀評價(jià)指標(biāo)相結(jié)合，保證了考評工作的可操作性和全面性。另一方面，通過社會(huì)評議，有效彌補(bǔ)了系統(tǒng)內(nèi)部自我評價(jià)的不足，打破了評價(jià)的封閉性，使依法行政考評具有一定的開放性，增強(qiáng)了考評的公信力。

（二）考評對政府行為起到了監(jiān)督作用，促進(jìn)了依法行政和地方法治建設(shè)

作為衡量法治政府建設(shè)的監(jiān)督工具，一方面，通過對政府依法行政的內(nèi)容、形式和程序進(jìn)行確定、約束和監(jiān)督，衡量政府依法行政狀況，通過直觀的量化數(shù)據(jù)，反映依法行政是否偏離方向，并予以警示，進(jìn)而督促考評對象對法治目標(biāo)的完成，糾正對法治方向的偏離。另一方面，依法行政考評注重內(nèi)外部相結(jié)合，通過社會(huì)評議，收集民意，了解民情，在開放的考評框架下，政府部門成為社會(huì)公眾評議的對象，社會(huì)評議的結(jié)果反映了社會(huì)公眾對政府的訴求和期待。只有回應(yīng)訴求，滿足社會(huì)公眾的期待，政府才具有更強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)。也就是說，依法行政考評社會(huì)評議既是社會(huì)公眾監(jiān)督政府是否依法行政的一個(gè)途徑和窗口，也是衡量政府法治建設(shè)狀況的一個(gè)重要標(biāo)尺，因而受到了各級政府和社會(huì)各界的重視與參與，在一定程度上取得了促進(jìn)依法行政的作用。

三、依法行政考評社會(huì)評議存在的問題

依法行政考評旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)，但就法治政府的具體內(nèi)涵和推進(jìn)方式而言，依法行政考評及其社會(huì)評議的作用、模式顯然還有其局限性。特別是在具體實(shí)踐中，所體現(xiàn)出的工具主義傾向和方法上的欠缺，致使當(dāng)前的考評手段與考評目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間，還有相當(dāng)大的距離。有學(xué)者認(rèn)為，總體上的不足之處，可概括為考評權(quán)力異化、人身依附制度化、公眾參與表面化、考評結(jié)果唯數(shù)量化等方面，意即考評淪為了上級部門或領(lǐng)導(dǎo)手里掌握的“緊箍咒”，隨時(shí)可以對下級“生殺予奪”；同時(shí)，相對封閉的考評方式也容易忽略社會(huì)公眾的訴求和熱情，導(dǎo)致考評行為脫離群眾，因而具有較濃重的人治和依附色彩［2］。在我們幾年來的社會(huì)評議工作中，也發(fā)現(xiàn)了一些具體的問題需要重視。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：調(diào)查工作存在的問題，行政機(jī)關(guān)存在的問題，以及社會(huì)上存在的問題。

（一）調(diào)查工作存在的問題

1.考評指標(biāo)。依法行政考評由內(nèi)部考核和社會(huì)評議兩個(gè)部分組成。為確保考評的公正性，內(nèi)部考核設(shè)置的問題和外部考評設(shè)置的問題應(yīng)當(dāng)大體保持一致。參照上級的規(guī)定，X市結(jié)合本市實(shí)際制定了《X市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》和《X市依法行政考評辦法》，同樣設(shè)置了8項(xiàng)一級指標(biāo)，40項(xiàng)二級指標(biāo)，108項(xiàng)三級指標(biāo)。這些精致的指標(biāo)設(shè)置一方面能盡其所能地涵蓋考評的內(nèi)容，不至于留下漏洞和缺陷，另一方面也呈現(xiàn)出極強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，這對考評主體和考評對象來說都是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，因?yàn)闇?zhǔn)確理解和正確把握這些考評指標(biāo)的內(nèi)涵，對于沒有接受過專門法律學(xué)習(xí)和考評培訓(xùn)的人而言，是一件令人生畏的事。如何準(zhǔn)確理解和正確把握這些考評指標(biāo)的內(nèi)涵，無論我們在調(diào)查問卷設(shè)計(jì)上還是在調(diào)查考評的過程中，都是令人糾結(jié)的問題。

2.問卷設(shè)計(jì)。我們設(shè)計(jì)了對X市10個(gè)縣、區(qū)政府和28個(gè)行政執(zhí)法部門的調(diào)查問卷。這些政府部門數(shù)量多，管轄事務(wù)廣，每一個(gè)部門都有行政上的獨(dú)立性和管轄事務(wù)的獨(dú)特性。但調(diào)查對象對它們的了解往往具有偶然性和不確定性，很多人一輩子可能都沒有在業(yè)務(wù)上和這些行政機(jī)關(guān)直接打交道的機(jī)會(huì)，更不用說很清楚地了解并回答它們的依法行政狀況了，這導(dǎo)致通過一張問卷涵蓋所有行政部門上的困難。如果不是通過一張問卷而是根據(jù)每個(gè)部門分別設(shè)計(jì)不同的問卷，然后再想方設(shè)法找到對這些部門都能了解的群眾進(jìn)行調(diào)查，這將意味著巨大的人力物力財(cái)力消耗和高昂的時(shí)間成本，這對調(diào)查工作的委托方和受托方來說，都是難以承受的負(fù)擔(dān)。

3.調(diào)查對象。本文所稱的調(diào)查對象是指問卷調(diào)查的受訪群眾。調(diào)查對象的選擇并非是一件簡單的事。在現(xiàn)代社會(huì)尤其在城市生活中，各人都在為生計(jì)、為工作、為學(xué)習(xí)而忙碌著，如果冷不丁地打斷一個(gè)人讓他來回答一些他并不熟悉的問題，而且問題和占用時(shí)間比較多的話，一般人是不愿接受的；即使通過有獎(jiǎng)問答方式來吸引他們參與答卷，效果仍然不夠理想，同時(shí)還意味著調(diào)查成本的提高。

4.調(diào)查方式。調(diào)查方式涉及調(diào)查的組織、調(diào)查對象的確定、調(diào)查問卷的回答等。首先是調(diào)查的組織。調(diào)查組織不是前述的整個(gè)調(diào)查工作的組織動(dòng)員和職責(zé)分工，而是說每次調(diào)查要去什么單位、要聯(lián)系什么人，怎樣讓對方很好地配合調(diào)查，而不能走形式。事實(shí)上，每次調(diào)查前，都是根據(jù)市依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的聯(lián)系單位和聯(lián)系方式，找到聯(lián)系人，由聯(lián)系人提前通知相關(guān)人員到指定地點(diǎn)參與問卷調(diào)查。由于是政府部門出面組織的，這些單位和人員一般都比較“配合”，能夠在約定的時(shí)間內(nèi)很快完成調(diào)查問卷，大大提高了工作效率。但凡事有其利必有其弊，在能夠高效率地完成調(diào)查工作的同時(shí)，也意味著公正性和客觀性的弱化，因?yàn)橛烧块T安排調(diào)查其他部門的依法行政狀況，礙于人情世故和業(yè)務(wù)上的管理與被管理關(guān)系，參與問卷調(diào)查的單位在態(tài)度上總會(huì)有所保留，很少能直截了當(dāng)?shù)靥岢霰徽{(diào)查的行政機(jī)關(guān)存在的問題，他們寧可選擇對行政機(jī)關(guān)有利的選項(xiàng)，也不愿意做出不利的評價(jià)，往往導(dǎo)致問卷調(diào)查“看起來很美”，實(shí)際上可能在“走過場”?？梢哉f，要想從調(diào)查對象那里得到有價(jià)值的意見和建議，是勉為其難的。其次，關(guān)于調(diào)查對象的確定。一方面，調(diào)查對象由政府有關(guān)部門提前通知確定，其利弊自不待言。另一方面，調(diào)查對象還存在調(diào)查小組能否自行聯(lián)絡(luò)安排的問題。自行聯(lián)絡(luò)安排調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)是調(diào)查小組的自主權(quán)，本來無需質(zhì)疑，但是要想真正選擇一個(gè)合適的調(diào)查對象卻非常不容易，因?yàn)檫@些調(diào)查對象一要有時(shí)間能參與調(diào)查，二要有水平懂得問卷所涉及的問題，三要有與行政機(jī)關(guān)打交道的經(jīng)歷。要同時(shí)具備以上幾個(gè)條件回答問卷所涉及的問題，并非是一件容易的事。第三，關(guān)于調(diào)查問卷的回答。一方面受調(diào)查問卷本身的局限，調(diào)查對象很難作答，容易應(yīng)付；另一方面受調(diào)查方式的影響，調(diào)查對象要提前登記個(gè)人信息，他們害怕受到“打擊報(bào)復(fù)”或者有其他顧慮，不敢或不愿真實(shí)地回答問卷所涉及的問題，導(dǎo)致問卷作答千篇一律或者“千卷一面”，真正有價(jià)值的答卷不多，走過場的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

5.調(diào)查費(fèi)用。俗話說，“兵馬未動(dòng)，糧草先行?！敝挥谐渥愕恼{(diào)查費(fèi)用才能保證調(diào)查工作的深度開展，也才能發(fā)掘出最有價(jià)值的法治問題，從而發(fā)揮出社會(huì)評議的真正效用。調(diào)查費(fèi)用多少為好，目前的費(fèi)用合適嗎，這個(gè)數(shù)額是怎么算出來的，依據(jù)何在？目前尚無明確的資料可以佐證。太多的費(fèi)用容易增加行政開支，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；費(fèi)用不足則容易使人不認(rèn)真對待，使調(diào)查工作走過場。如何確定一個(gè)科學(xué)合理的調(diào)查費(fèi)用數(shù)額，并且能最大程度地調(diào)動(dòng)調(diào)查人員工作的積極性，更好地取得調(diào)查和評議的效果，是一個(gè)非常值得研究的問題。

6.結(jié)果反饋。調(diào)查工作結(jié)束后，調(diào)查小組將結(jié)果統(tǒng)計(jì)匯總好，提交給市依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，再由依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組提供給被調(diào)查的行政機(jī)關(guān)作參考。這里存在的問題是，調(diào)查結(jié)果被考評對象了解后，他們是否認(rèn)同這一結(jié)果？如果不認(rèn)同，那么他們的意見是什么、有哪些？調(diào)查結(jié)果對他們有什么樣的影響？如何通過吸取他們的意見和建議，促使社會(huì)評議工作在今后做得更好？……這些都是值得思考和完善的地方。

（二）行政機(jī)關(guān)存在的問題

通過五年來的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)：雖然依法行政考評工作已經(jīng)推行了好幾年，但對依法行政、建設(shè)法治政府的理解與實(shí)施還存在一些不足之處，這既反映在思想認(rèn)識上，也反映在領(lǐng)會(huì)貫徹上。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.思想認(rèn)識。思想是行為的先導(dǎo)，有什么樣的思想，必然有什么樣的行為。在建設(shè)法治政府問題上，并非每個(gè)行政機(jī)關(guān)、每個(gè)公務(wù)人員都能理解“依法行政”的含義，都能懂得什么樣的政府才是“法治政府”，并非都能按照法治政府建設(shè)的指標(biāo)要求做好本職工作，這必然會(huì)反映在依法行政考評社會(huì)評議的態(tài)度上。當(dāng)然，依法行政、建設(shè)法治政府是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到眾多的領(lǐng)域、繁雜的標(biāo)準(zhǔn)，不同的人對法治政府也有不同的理解，這都是可以理解的。更何況，我們國家建設(shè)法治政府的時(shí)間還不長，如立法的數(shù)量和質(zhì)量都還不足，執(zhí)法的水平和效果還有限，全社會(huì)還沒有完全形成崇法尚法的良好風(fēng)尚，這必然會(huì)影響到法治政府建設(shè)的程度。不過，作為政府公務(wù)人員，在法治政府建設(shè)問題上，應(yīng)當(dāng)更有緊迫感、壓力感、使命感，應(yīng)當(dāng)比一般公眾更積極、更主動(dòng)地學(xué)習(xí)法律知識，健全法治思維，并將之落實(shí)到日常工作中去。

2.宣傳普及。近年來，我國頒布了大量的法律法規(guī)，中央也制定了許多推進(jìn)法治政府建設(shè)的規(guī)范性文件，它們對依法行政、建設(shè)法治政府起著重要的基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性作用，各級政府應(yīng)當(dāng)通過各種行之有效的方式大力宣傳普及這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件，使全民都能知法懂法，守法護(hù)法，按照法律辦事。但我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少行政公務(wù)人員對法律知識的了解和掌握還比較欠缺。一方面，說明法律法規(guī)頒布的比較多、比較頻繁，我們的法治宣傳工作很難及時(shí)跟上，實(shí)際上也并非每個(gè)法律法規(guī)都需要不計(jì)成本地宣傳普及；另一方面，也說明我們的法治宣傳工作還存在一定的問題，在普法方式和效果上還有不少改進(jìn)的空間。

3.監(jiān)督檢查。行政機(jī)關(guān)的依法行政狀況、法治建設(shè)水平固然需要年度考評，通過考評也的確能發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)在法治建設(shè)工作中存在的問題。考慮到督查成本和檢查周期的問題，考評機(jī)關(guān)不可能無計(jì)劃性地隨時(shí)進(jìn)行考評。但我們認(rèn)為，除了正規(guī)的年度考評之外，如果輔之以日常性的監(jiān)督檢查，或者是不定期的抽查，能夠給有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)加以警示，要求他們加強(qiáng)法治建設(shè)，而不是到了年終歲末才按部就班地開展“正規(guī)的”考評工作，效果將會(huì)更好。

（三）社會(huì)上存在的問題

依法行政考評社會(huì)評議工作，有賴于社會(huì)公眾的參與，他們的參與能力和思想覺悟，也會(huì)影響到考評工作的成效。通過四年的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)上還存在與法治建設(shè)要求不一致的現(xiàn)象，不少群眾還存在對依法行政考評不了解，對調(diào)查工作不熱心，法治觀念比較淡薄的問題，具體如下：

1.缺乏了解。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少群眾對依法行政考評工作不是太了解，對考評所涉及指標(biāo)的概念含義更是缺乏認(rèn)知，所以，在面對問卷調(diào)查的時(shí)候，他們對繁多的調(diào)查題目往往不知所措，不知如何回答。這說明一方面群眾對依法行政考評工作本身不是太了解，輿論宣傳還不夠；另一方面也說明依法行政考評所涉及的問題可能過于專業(yè)，公眾難以理解，影響了他們的知悉程度和參與效度。

2.熱心不夠。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少群眾對社會(huì)評議工作不是很熱心，對問卷調(diào)查個(gè)別人還有抵觸情緒。我們認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的。一方面，近年來群眾出于對個(gè)人隱私泄露的顧慮，加上擔(dān)心時(shí)間占用，對名目繁多的各種問卷調(diào)查本能地保持距離，不愿參與；另一方面，他們對依法行政考評不了解，對相關(guān)題目不熟悉，擔(dān)心答不好，為顧及臉面也不太愿意作答。這說明我們的宣傳與溝通工作還有待加強(qiáng)，我們的調(diào)查方式、調(diào)查題目也有待改進(jìn)。

3.觀念不強(qiáng)。建設(shè)法治政府，僅靠各級政府及其公務(wù)人員是不夠的，還需要?jiǎng)訂T、發(fā)動(dòng)廣大人民群眾廣泛參與。目前來看，經(jīng)過這么多年來的法治建設(shè)和普法工作，人民群眾的法治觀念和權(quán)利意識大為提高，“以權(quán)利約束權(quán)力”“以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的思想深入人心。但建設(shè)法治政府是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，人民群眾不僅應(yīng)當(dāng)是私人權(quán)利的維護(hù)者、公共權(quán)力的監(jiān)督者，還應(yīng)當(dāng)是法治建設(shè)的參與者。一方面，要調(diào)動(dòng)他們參與法治政府建設(shè)的積極性和主動(dòng)性；另一方面，還要賦予他們具體的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使他們能夠全過程地參與到法治政府建設(shè)中來，只有這樣，法治政府建設(shè)才有更好的群眾基礎(chǔ)，才有強(qiáng)大的生命力。建設(shè)法治政府如果沒有強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)，僅靠政府自身來推動(dòng)，那就極有可能成為一場缺乏觀眾和配角的自娛自樂的舞臺(tái)劇，很難熱烈和持久。

四、完善依法行政考評社會(huì)評議的對策思考

以上我們分析了在依法行政考評中社會(huì)評議工作中存在的問題，針對這些問題，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以完善。

（一）精心設(shè)計(jì)問卷，改進(jìn)調(diào)查方式

問卷設(shè)計(jì)不好，調(diào)查對象就很難作答，調(diào)查工作便難以順利進(jìn)行，調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性、客觀性和公信力也便會(huì)受到影響；調(diào)查方式不科學(xué)，調(diào)查組織不超脫，調(diào)查工作的中立性、公正性同樣會(huì)受質(zhì)疑。為此，精心設(shè)計(jì)問卷、改進(jìn)調(diào)查方式就成為首先要解決的問題。

1.精心設(shè)計(jì)問卷。學(xué)界認(rèn)為，依法行政考評指標(biāo)及調(diào)查問卷具有以下功能：（1）描述功能，即依法行政考評指標(biāo)和調(diào)查問卷是將或者應(yīng)當(dāng)將能夠準(zhǔn)確再現(xiàn)依法行政現(xiàn)象的各個(gè)要素，按照一定的順序加以客觀描述，如實(shí)反映依法行政實(shí)施的狀況，便于人們了解和把握。（2）解釋功能，即通過分析依法行政考評指標(biāo)和問卷調(diào)查的結(jié)果，不但能夠發(fā)現(xiàn)問題，更主要的是能夠發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因。（3）評價(jià)功能，即通過對依法行政考評指標(biāo)和問卷結(jié)果進(jìn)行定性定量的分析，可以對不同地方、不同部門的依法行政狀況做出準(zhǔn)確的判斷和恰當(dāng)?shù)脑u價(jià)。（4）監(jiān)測功能，即通過依法行政考評指標(biāo)情況的比較和分析，定期監(jiān)測政府依法行政的運(yùn)行狀況，如當(dāng)違法行政或者行政復(fù)議、行政訴訟的比率有所變化時(shí)，這些敏感指標(biāo)能夠迅速反映該領(lǐng)域的運(yùn)行狀況，起到“警示器”作用，提醒有關(guān)主體積極應(yīng)對。（5）預(yù)測功能，即借助依法行政考評指標(biāo)和調(diào)查問卷，我們可以觀測到政府依法行政方面的變化，在對過去和現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，探索發(fā)現(xiàn)依法行政發(fā)展變化的規(guī)律，依此我們就可以計(jì)算出該地區(qū)依法行政的建設(shè)狀況，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃本地區(qū)或有關(guān)部門法治建設(shè)的方向和目標(biāo)［4］。在此意義上而言，依法行政考評指標(biāo)及問卷設(shè)計(jì)，蘊(yùn)含著巨大的價(jià)值，需要慎重對待。

基于以上理解，考評指標(biāo)及問卷設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：（1）全面性與系統(tǒng)性。全面性是指所定指標(biāo)能夠準(zhǔn)確全面地反映法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵，既要考慮宏觀方面又要考慮微觀方面；系統(tǒng)性是指我們所選擇的這些指標(biāo)不是簡答的問題堆砌，而是內(nèi)部有著嚴(yán)密的分層和邏輯結(jié)構(gòu)。在問卷設(shè)計(jì)上，遵循全面性和系統(tǒng)性原則，不是每個(gè)問題都要涉及到，而是要抓住最關(guān)鍵、最本質(zhì)的問題，有分層有邏輯地將問題呈現(xiàn)給調(diào)查對象。（2）科學(xué)性與可行性?？茖W(xué)性是指指標(biāo)和問卷在確定名稱、內(nèi)涵、口徑時(shí)，要有理論上的科學(xué)依據(jù)；可行性是指指標(biāo)和問卷數(shù)據(jù)的獲得可以利用現(xiàn)有技術(shù)和方法獲得且成本不能過高，要使公眾輕易能夠回答且不會(huì)產(chǎn)生歧義。（3）統(tǒng)一性與可比性。統(tǒng)一性是指指標(biāo)和問卷問題的含義、口徑、范圍、計(jì)算方法、起止時(shí)間等都必須是統(tǒng)一的?？杀刃杂袃蓪雍x：一是在相同時(shí)間內(nèi)具有可比性，二是在不同的空間具有可比性。為此，在問卷設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)下功夫簡化問題、簡明語言、把握關(guān)鍵、凝練本質(zhì)，使考評工作舉重若輕，使調(diào)查問卷更好理解、更好操作，避免過于抽象、過于復(fù)雜，同時(shí)還要照顧到問卷的統(tǒng)一性和可比性，在此基礎(chǔ)上制作一份高質(zhì)量的調(diào)查問卷。

2.改進(jìn)調(diào)查方式。調(diào)查方式主要涉及兩個(gè)方面：一是調(diào)查的組織工作，二是調(diào)查對象的確定。一般情況下，被組織者通知的調(diào)查對象都會(huì)考慮到與組織者的工作關(guān)系，他們會(huì)盡可能地揣摩組織者的心理而物色合適的答卷人員，從而做出令組織者“滿意”的調(diào)查問卷。這種情況下，調(diào)查問卷的客觀性、真實(shí)性便會(huì)受到影響，調(diào)查結(jié)果的公正性自然產(chǎn)生偏差。調(diào)查對象的確定與調(diào)查組織相互依存，是一枚硬幣的兩個(gè)方面，一般情況下誰組織調(diào)查就由誰來確定調(diào)查對象。此時(shí)，如果確定調(diào)查對象的工作能夠獨(dú)立出來，則能減少組織工作產(chǎn)生的影響，由此增強(qiáng)問卷調(diào)查的公正性。

關(guān)于改進(jìn)調(diào)查方式，我們的意見是：（1）調(diào)查的組織工作能否由組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門或者政法委員會(huì)來承擔(dān)，市依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組只參與評估考核，不參與具體的組織呢？這樣建議的理由有二：一是組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、政法委不是行政機(jī)關(guān)，不作為考評對象，本身比較超脫，獨(dú)立性強(qiáng)，有公信力。二是上述部門屬于黨政機(jī)關(guān)的部門，本身就負(fù)有一定的監(jiān)督考核職責(zé)，有權(quán)威，有經(jīng)驗(yàn)，具有其他部門無可比擬的優(yōu)越性。（2）調(diào)查工作由一年一次的集中調(diào)查改為一年兩次進(jìn)行，即在保持一年集中調(diào)查的同時(shí)，增加一次分散、隨機(jī)調(diào)查的機(jī)會(huì)。分散調(diào)查由調(diào)查小組隨機(jī)進(jìn)行，可以采取座談會(huì)、報(bào)告會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等靈活多樣的方式獲取行政機(jī)關(guān)依法行政的信息，將平時(shí)獲得的數(shù)據(jù)與集中調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)相結(jié)合，再將兩次調(diào)查的數(shù)據(jù)匯總，就是調(diào)查對象本年度的依法行政結(jié)果。通過集中與分散相結(jié)合的方式，獲得更豐富、更真實(shí)的信息，從而使社會(huì)評議的結(jié)果更加公正。

（二）增強(qiáng)普法力度，強(qiáng)化法治觀念

對此問題，我們有四點(diǎn)建議：一是加大法治宣傳力度；二是提高公務(wù)人員依法行政的觀念和水平；三是加強(qiáng)對依法行政工作的監(jiān)督檢查；四是做好考評結(jié)果的反饋，保障渠道的雙向暢通。

1.加大法治宣傳普法力度。自從建設(shè)法治政府的目標(biāo)確立以來，從中央到地方的各級政府都日益重視法治宣傳工作，各個(gè)地方每年都以不同形式開展普法宣傳教育，也取得了不少成績。但是，與國家的法治發(fā)展目標(biāo)相比，與人民群眾的迫切需要相比，與公務(wù)人員素質(zhì)提升的現(xiàn)實(shí)要求相比，法治宣傳教育的效果還很不足，普法的力度還不夠大，形式上還不夠豐富多樣。俗話說：“群眾的眼睛是雪亮的。”政府是否依法辦事，是否依法行政，公務(wù)人員的法治素養(yǎng)和水平如何，群眾歷歷在目。只有踏踏實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真地學(xué)法知法、守法用法，嚴(yán)格按法律辦事，才能獲得人民群眾的認(rèn)可和稱贊，此外，別無捷徑可走。公務(wù)人員法治素質(zhì)的提升不是一朝一夕的事，“羅馬不是一夜建成的”。現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)內(nèi)容和領(lǐng)域不同，專業(yè)知識要求不同，學(xué)法用法的緊迫性和能動(dòng)性也自然不同，社會(huì)各界不能要求公務(wù)人員學(xué)習(xí)掌握好所有的法律法規(guī)。但是，那些具有普遍性、基礎(chǔ)性、日常性的法律法規(guī)，那些貫穿在法律規(guī)則背后的程序意識、平等意識、權(quán)利意識、公正意識，尤其被社會(huì)主義核心價(jià)值觀所確認(rèn)的法治理念和精神，則應(yīng)當(dāng)被每個(gè)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員所掌握、所遵循，因?yàn)樗鼈兇砹擞篮悴蛔兊摹胺ǖ木瘛?，也是架設(shè)在社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員之間一座相互溝通和合作的橋梁。這些知識、理念是所有行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員務(wù)必經(jīng)常學(xué)習(xí)、一再強(qiáng)化和不斷提升的東西，任何時(shí)候都不能放松。

2.提高公務(wù)人員依法行政的觀念和水平。受傳統(tǒng)法律文化重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，重實(shí)質(zhì)正義、輕形式正義的觀念影響，許多行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員還比較缺乏現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)具備的保障私權(quán)、限制公權(quán)、民主平等、協(xié)商對話、正當(dāng)程序等觀念，以及嚴(yán)格的證據(jù)意識、法律意識，致使行政行為經(jīng)常面對合法性、合理性等基本問題的拷問。雖然法治政府建設(shè)推行若干年來已經(jīng)取得了很大成效，但不少行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員身上的法治理念和思想覺悟還跟不上時(shí)代的發(fā)展，依法行政的思想和水平仍有待提高。為此，加大對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的法治培訓(xùn)與考核力度，不斷強(qiáng)化他們的現(xiàn)代法治觀念。

3.加強(qiáng)對依法行政工作的監(jiān)督檢查。相比于一年一次的年度考評，上級行政機(jī)關(guān)或者依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督檢查具有日常性、動(dòng)態(tài)性和隨機(jī)性。相比固定化的年度考評而言，日常性的監(jiān)督檢查因其臨時(shí)性、隨機(jī)性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，被考評單位往往來不及準(zhǔn)備，會(huì)使考評效果更真實(shí)、更直觀、更有說服力。應(yīng)當(dāng)將年度考評和日常性的監(jiān)督檢查有機(jī)地結(jié)合起來，將二者的結(jié)果按照一定的權(quán)重比例搭配，使之最終成為被考評單位的考評成績。

4.做好對考評結(jié)果的反饋。反饋工作涉及兩個(gè)方面：一是依法行政考評領(lǐng)導(dǎo)小組對其委托的第三方機(jī)構(gòu)的信息反饋，二是被考評的行政機(jī)關(guān)對考評者的反饋。前者是因第三方接受委托，做了大量的調(diào)查工作之后，總希望得到被考評單位對調(diào)查結(jié)果的看法，不管是肯定的還是否定的，接受的還是拒絕的；肯定、接受的有哪些，否定、拒絕的原因又是什么，等等。考評信息反饋有著十分重要的意義，因?yàn)橹挥械玫奖豢荚u單位的信息反饋，作為考評者才能知道哪些工作做的好，得到了對方的認(rèn)可，哪些方面做的不好，對方不愿意接受。對于得到認(rèn)可的工作，考評者自然會(huì)進(jìn)一步保持并強(qiáng)化；對于沒有得到認(rèn)可的工作，考評者自然會(huì)查找原因，反思在工作中存在的不足，進(jìn)而調(diào)整策略，使下一步的調(diào)查做得更好。如果沒有必要的信息反饋，考評者憑著慣性思維和主觀想象開展調(diào)查工作，必然會(huì)越來越脫離實(shí)際，甚至有“盲人騎瞎馬、夜半臨深池”的危險(xiǎn)。從幾年的考評工作來看，由于考評經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)制度不完善，還沒有在考評者與被考評者之間建立起制度化、科學(xué)化的信息反饋與溝通機(jī)制，這是需要改進(jìn)的。

（三）注重考評效能，擴(kuò)大公眾參與

在考評工作中，我們調(diào)查小組接受委托后深入大街小巷，走訪調(diào)查對象，獲得了社會(huì)公眾關(guān)于法治政府建設(shè)方面大量的意見和建議，以實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)了公眾參與的原則和要求，也貫徹了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》等提出的“加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通，健全公眾意見采納情況的反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識”；“增強(qiáng)公眾參與實(shí)效”的精神［5］。

不過，實(shí)踐中的公眾參與，由于缺乏可操作性的制度安排和問責(zé)機(jī)制，常使公眾參與流于表面。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公眾參與度低。以廣東省為例，在社會(huì)評議環(huán)節(jié)，參與評議的一般都有“兩代表一委員”、企事業(yè)單位的代表、政府機(jī)關(guān)代表等，完全沒有任何“身份”的“公眾”難以產(chǎn)生。二是政府信息不對稱有礙公眾參與。依法行政的內(nèi)容、程序、方式方法都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，一般情況下社會(huì)公眾了解較少，特別是在對政府信息不能很好掌握的情況下，社會(huì)公眾的評議只能憑主觀感受。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國各級政府信息化、公開化仍然較低，導(dǎo)致公眾與政府掌握信息的嚴(yán)重不對稱，給社會(huì)公眾參與依法行政考評帶來了一定的困難。三是考評結(jié)果不公開，降低了公眾參與的熱情。從制度規(guī)定的精神看，一般都要求考評結(jié)果向社會(huì)公開。但在具體實(shí)踐中，往往只是籠統(tǒng)地公布考評對象的最終成績，甚至只公布考評對象的等次，并不公布具體細(xì)節(jié)，還有的只在內(nèi)部公布。如此，社會(huì)公眾對具體的考評結(jié)果無法得知，也就無法感受到自己參與考評工作的價(jià)值和意義，自然會(huì)降低參與的熱情。

針對以上問題，對政府的依法行政考評就不能再局限于對過程的評價(jià)，不能局限于評價(jià)相關(guān)目標(biāo)是否完成及其程度，還要從源頭上去評價(jià)政府的行為是否符合法治的本質(zhì)要求，是否是公眾理想中的法治政府。所以，依法行政考評要由目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以追求績效為原則的結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民是國家的主人，政府的權(quán)力來源于人民的委托和授權(quán)。因此，服務(wù)人民是政府的職責(zé)，人民擁有對政府的最終評價(jià)權(quán)。也就是說，公眾滿意度是衡量政府工作成效最基礎(chǔ)的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。就依法行政考評而言，公眾滿意度導(dǎo)向就是要求政府的行政行為除了“依法”之外，還要注重公眾對政府行為“效能”的滿意度，注重對公眾訴求的回應(yīng)。

滿意度與結(jié)果相輔相成。要獲得公眾較高的滿意度，必須要有高質(zhì)量的結(jié)果，且這一結(jié)果務(wù)必與公眾的預(yù)期相契合。從當(dāng)前的依法行政考評來看，所考核的主要是對上級目標(biāo)的完成情況，是對實(shí)然性結(jié)果的考核，屬于內(nèi)在性考核，因缺少對社會(huì)公眾期待的回應(yīng)而少了公信力、說服力。就政府的本質(zhì)而言，對政府依法行政的考核，不僅要考核其“實(shí)然性”的結(jié)果，還要從公眾期待的角度，評價(jià)政府“應(yīng)然性”的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)然性結(jié)果是一種價(jià)值追求，當(dāng)依法行政考評以應(yīng)然性結(jié)果為導(dǎo)向，那么就體現(xiàn)了考評的價(jià)值追求，反映了政府的本質(zhì)。通過考評測量政府依法行政實(shí)然性結(jié)果與應(yīng)然性結(jié)果的差距，從而形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)依法行政必須符合社會(huì)公眾的需求。進(jìn)一步而言，依法行政考評也因此必須打破內(nèi)部考評的壁壘，在結(jié)果和公眾滿意度導(dǎo)向下，開放考評，引入多元考評主體，植入外向的、可為社會(huì)公眾理解和接受的評價(jià)指標(biāo)，暢通公眾參與考評的渠道，擴(kuò)大考評結(jié)果的應(yīng)用，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，回歸法治國家和法治政府的本質(zhì)［6］。

此外，依法行政考評制度是對行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的監(jiān)督與評估，其目的在于實(shí)現(xiàn)依法行政、建設(shè)法治政府。但考評行為本身亦屬于運(yùn)用權(quán)力的方式之一，作為考評主體的行政機(jī)關(guān)與第三方機(jī)構(gòu)在行使考評權(quán)力的過程中，是否存在方法上、行為上的瑕疵，都直接影響考評結(jié)果的公正性。而考評結(jié)果是否公正，又直接影響被考評行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員的職務(wù)升降、獎(jiǎng)先評優(yōu)。因此，考評主體也應(yīng)受到監(jiān)督，應(yīng)為考評對象提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑，以保證考評結(jié)果的公平、公正。但對考評主體如何監(jiān)督，對考評對象如何救濟(jì)，不少地方并未規(guī)定。“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治的一項(xiàng)原則，依法行政考評制度中救濟(jì)制度的缺失，導(dǎo)致該項(xiàng)制度并不完美。我們認(rèn)為，建立依法行政考評救濟(jì)制度，應(yīng)包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：首先，對作為被考評者的行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)在考評制度中對救濟(jì)途徑加以明確規(guī)定。我們認(rèn)為，可以建立考評復(fù)核制度，即當(dāng)考評對象對考評結(jié)果存有異議時(shí)，可按規(guī)定申請復(fù)核。其次，對作為考評主體的行政機(jī)關(guān)、第三方機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)在考評制度中建立考評主體責(zé)任制，明確考評主體的行為不僅僅是簡單的打分、評判，還需要對考評結(jié)果負(fù)責(zé)［1］。

長遠(yuǎn)來看，做好這項(xiàng)工作不能僅靠政府內(nèi)部制度和機(jī)制的完善。地方立法機(jī)關(guān)通過制定地方性法規(guī)的方式建立健全相應(yīng)的考核評價(jià)制度和考核方法，規(guī)定相關(guān)主體和人員的法律責(zé)任，必將具有更大的權(quán)威性和公信力，推動(dòng)依法行政考評和法治政府建設(shè)的可持續(xù)性。只有這樣，我們的依法行政考評及其社會(huì)評議工作，才能走得更遠(yuǎn)。