廣州市交通規(guī)劃研究院

0 前 言

為端正城市建設指導思想，明確近期城市建設重點，國務院于2002年出臺《近期建設規(guī)劃工作暫行辦法》，該辦法成為后續(xù)城市近期建設規(guī)劃編制的綱領性文件。隨著近期建設規(guī)劃編制方法的不斷創(chuàng)新，使其更具科學性、合理性、實操性，逐漸成為保障城市總體規(guī)劃落地的制度性安排，成為政府近期工作的行動綱領。為保證近期建設規(guī)劃能夠順利推進實施，解決當前工程建設項目審批手續(xù)多、辦事難、耗時長等問題，國務院辦公廳于2018年5月印發(fā)《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，廣州成為本次審批制度改革的試點城市，如何結合審批制度改革，將近期建設規(guī)劃納入審批流程，使其成為行政審批的重要環(huán)節(jié)，以期能更好地發(fā)揮近期建設規(guī)劃的指導作用，成為當前值得探索的問題。本文結合審批制度改革方案，以廣州市道路近期建設規(guī)劃為例，探索新形勢下的近期建設規(guī)劃編制方法，以期能夠使近期建設規(guī)劃更具科學性、合理性、實操性，為城市近期發(fā)展提供有力支撐。

1 近期建設規(guī)劃與行政審批相融合

自2002年國務院出臺《近期建設規(guī)劃工作暫行辦法》以來，國內關于近期建設規(guī)劃的研究已經過4輪反復討論，但每一階段研究的主題則不盡相同。第一輪為探索期（2002—2004年），主要是針對國務院出臺的文件進行解讀分析，如王蒙徽、楊保軍、王富海等所發(fā)表的學術論文[1-3]；第二輪為實踐期（2005—2010年），主要結合城市近期建設規(guī)劃的實際編制，實例討論近期建設規(guī)劃的編制方法與體系等，如施源、羅永嘉等[4,5]；第三輪為改革期（2011—2015年），主要是圍繞三規(guī)合一、多規(guī)合一以及近期建設規(guī)劃轉化為行動規(guī)劃等規(guī)劃改革理念的提出所開展的研究，如張少康、任慶昌、鄒兵等[6-8]。目前近期建設規(guī)劃已不再局限于一定范圍，開始向某一觀點聚焦并面向于解決某一類問題，研究的內容則更為發(fā)散，本文將其稱為第四輪拓展期（2016年至今），如賈曉韡以面向城市治理為切入點對城市近期建設規(guī)劃的轉型進行了研究[9]；許世光則提出針對國家級新區(qū)的近期建設規(guī)劃編制，應保持一定的剛性與彈性[10]；朱墨等則重點對市區(qū)分權體制下的近期建設規(guī)劃編制方法進行了研究[11]。通過對國內相關研究文獻的梳理，可以發(fā)現(xiàn)近期建設規(guī)劃從最初的政策解讀到規(guī)劃的編制方法研究，以及最后與各種方針政策的結合，其核心目的是解決“規(guī)劃落地”問題。

本輪廣州市工程建設項目審批制度改革試點實施方案正是將“近期建設規(guī)劃”融入行政審批流程，予以解決工程建設項目的立項問題，使規(guī)劃真正成為指導城市建設的綱領性文件，一改以往規(guī)劃留給人們“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的不良印象，真正將規(guī)劃轉為作戰(zhàn)圖，使其落地生根。

1.1 近期建設規(guī)劃成為行政審批的基本環(huán)節(jié)

本輪改革方案提出再造審批流程，提出“技術先行、做實前期工作”的理念，文件中明確指出：對納入政府投資計劃或經市政府審定的專項規(guī)劃、行動計劃、市政府常務會議紀要等文件中明確的項目，及經市政府同意的近期實施計劃中的項目，項目建議書和可行性研究報告可合并編報；建設單位可依據(jù)上述規(guī)劃、計劃、紀要等文件先行開展設計招標工作，做到工程方案階段深度，其中對于市委、市政府決定三年內實施的重點項目，可做到初步設計深度，征地拆遷摸查工作同步開展。

上述規(guī)定主要解決了兩方面內容，一方面使專項規(guī)劃、行動計劃等成為項目的立項依據(jù)，真正實現(xiàn)了近期建設規(guī)劃納入行政審批的主線流程，解決了以往規(guī)劃與建設相脫節(jié)的問題；另一方面有前述立項依據(jù)的項目，可直接進行勘測設計招標，并直接做到初步設計深度，解決了以往工程前期由于經費不足，造成方案研究深度不夠，工程審批流程反復的情況。

為配合行政審批流程改革，廣州積極探索新形勢下近期建設規(guī)劃的編制工作，并研究將規(guī)劃成果轉變?yōu)樾姓徟鞒讨械摹傲㈨椢募?。近年由原廣州市住房和城鄉(xiāng)建設委員會牽頭組織，通過委托第三方規(guī)劃研究機構編制《城鄉(xiāng)建設項目近期實施規(guī)劃》（本規(guī)劃主要側重于對廣州市道路交通近期實施建議的研究），規(guī)劃成果編制過程充分與各市、區(qū)相關單位溝通協(xié)調，經過長期研究最終形成正式的規(guī)劃成果；在此規(guī)劃成果的基礎上，通過對其核心內容進行精簡提煉，形成《廣州市市政路橋項目近期（2019—2021年）實施計劃》，并針對計劃再次征求各相關部門意見，修改完善后聯(lián)合廣州市發(fā)展和改革委員會聯(lián)合上報市政府，最終由市政府印發(fā)成為上述審批流程中的“立項依據(jù)文件”，探索出了一條將規(guī)劃研究成果轉變?yōu)檎V領性文件的路徑。

1.2 行政審批改革條件下的近期建設規(guī)劃期限與更新機制分析

《近期建設規(guī)劃工作暫行辦法》中明確提出“近期建設規(guī)劃的期限為五年，原則上與城市國民經濟和社會發(fā)展計劃的年限一致”，但正是由于要求其年限與城市國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃一致，也造成了其一直以來從屬于后者的現(xiàn)象，這也是近期建設規(guī)劃的尷尬所在。一方面其地位不如城市國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃；另一方面在實際操作及靈活性方面，又不如發(fā)改、財政、建設等主管部門的年度計劃。5年對于一個城市的整體發(fā)展規(guī)劃是合適的，但對于近期建設規(guī)劃或者某個專項的近期建設規(guī)劃來說，5年的跨度是較大的，因此以往的近期建設規(guī)模往往會考慮一定彈性，但正是因為彈性的需求導致規(guī)劃成果最終的實效性較差，這也是造成上述尷尬局面的原因所在。為改善上述現(xiàn)象，本文結合廣州近年編制的各專項近期建設規(guī)劃，提出規(guī)劃研究年限可定為5年，但最終形成的實施計劃或實施建議則應聚焦于3年，以保證規(guī)劃的實效性，對上可有效落實城市發(fā)展規(guī)劃的目標及城市總體規(guī)劃的目的，對下可有效指導各部門年度計劃的制定。

在規(guī)劃更新機制方面，以往的近期建設規(guī)劃往往是5年到期后再組織編制，這也造成規(guī)劃成果與城市最新發(fā)展形勢相脫節(jié)，與城市近期建設方向有偏差。近年廣州在編制《城鄉(xiāng)建設項目近期實施規(guī)劃》時探索出一種“年度滾動修編”的方法，即在近期建設規(guī)劃編制完成后，對其進行年度實施評估，結合城市最新的發(fā)展形勢對其進行修正，類似于評估模型的參數(shù)修正，使其能夠持續(xù)與城市發(fā)展的步伐一致。

2 新形勢下的城市道路近期建設規(guī)劃編制方法

2.1 “三庫”編制思路確保規(guī)劃更具操作性

近期建設規(guī)劃的編制應以問題與目標為導向，一方面是通過近期建設項目的實施解決目前城市發(fā)展存在的問題，另一方面是落實城市總體規(guī)劃（后續(xù)將變?yōu)閲量臻g規(guī)劃）的意圖?；谝陨蟽蓚€抓手，本文提出通過構建三個項目庫來逐層篩選，最終形成近期建設計劃。首先，通過梳理當前城市道路建設存在的問題以及上層發(fā)展戰(zhàn)略的要求，提出廣州城市道路近期建設方向，根據(jù)建設方向初步篩選形成道路近期建設項目“儲備庫”；其次，在“儲備庫”的基礎上，將具備近、中期（3—5年）實施項目篩選形成“預備庫”；然后，在預備庫的基礎上，通過決策評估系統(tǒng)對“預備庫”中的項目進行評分，擇優(yōu)納入“三年庫”，最終形成三年近期建設計劃，如圖1所示。

圖1 項目庫關系示意圖

2.2 “三性”編制原則確保規(guī)劃更具實施性

（1）納入近期建設規(guī)劃的項目，應符合“必要性”原則。一是能顯著緩解現(xiàn)狀道路交通發(fā)展存在的問題，并且能成為廣州市未來發(fā)展的重要支撐的結構性工程；二是改善居民出行環(huán)境、提高生活品質的民生工程。

（2）納入近期建設規(guī)劃的項目，應滿足“迫切性”原則。一是需與近期推進實施的鐵路樞紐、軌道線路及站點、高速公路、綜合管廊等重大基礎設施工程統(tǒng)籌建設的項目；二是城市近期建設重點功能區(qū)的必須同步實施的配套路網。

（3）納入近期建設規(guī)劃的項目，應落實“可行性”原則。一是工程方案基本穩(wěn)定，后續(xù)推進過程不會作顛覆性修改的項目；二是與城市總規(guī)、土規(guī)、生態(tài)保護紅線等上位法定規(guī)劃無較大矛盾；三是征地拆遷難度相對較小。

2.3 項目庫策劃生成及篩選機制

2.3.1 儲備庫生成

在確定項目儲備庫前，首先通過對現(xiàn)狀道路交通發(fā)展存在的問題，以及城市上位戰(zhàn)略規(guī)劃及最新發(fā)展形勢進行分析，如粵港澳大灣區(qū)、廣深科技創(chuàng)新走廊、廣州市國土空間規(guī)劃等上位戰(zhàn)略規(guī)劃中對道路交通發(fā)展的要求，進而形成廣州市道路交通近期建設方向，包括助力粵港澳大灣區(qū)基礎設施互聯(lián)互通、重大樞紐集疏運體系構建、市域骨架路網完善、外圍組團與中心城區(qū)聯(lián)系通道強化、重點功能區(qū)配套道路建設、區(qū)域交通均衡發(fā)展及交通擁堵節(jié)點改善等7個方面（見圖2）。通過收集市、區(qū)等相關層面的近期建設項目、以往的近期建設規(guī)劃成果、市域規(guī)劃路網等資料進行分析，將符合上述7個近期建設方向的道路交通建設項目篩選納入儲備庫，本輪篩選以項目功能為主，暫不考慮近期實施的條件。后續(xù)更新則可通過對近期道路建設方向進行修正，來對儲備庫進行更新維護。

2.3.2 預備庫篩選

預備庫的篩選是以儲備庫中的近期建設項目為對象，對儲備庫中的近期建設項目以項目實施條件為主要決策因素，從方案研究深度、規(guī)劃用地矛盾、征地拆遷等因素進行評估，將其中具備近、中期（3—5年）實施的項目納入預備庫，該庫基本與同期的五年發(fā)展規(guī)劃相當，入庫條件相對較為嚴苛。

2.3.3 三年庫篩選

為配合后續(xù)三年行動計劃的制定，在預備庫的基礎上首先通過定性分析方式，通過設定入三年庫的基本原則，對預備庫中的項目進行第一次篩選形成三年庫。為保證近期建設規(guī)劃三年庫的項目更具實效性，提出五項入庫原則，對預備庫中的項目進行嚴格篩選。

入庫原則1：符合廣州市近期道路建設方向且功能性較強的項目。

入庫原則2：具備三年內開工建設條件的建設項目，具體主要有3點，（1）工程建設方案基本穩(wěn)定，后續(xù)推進過程中不會作較大調整的項目；（2）工程建設方案經廣州市“多規(guī)合一”平臺核查，基本符合法定規(guī)劃（或可通過相對較短期限調整使之符合）的項目；（3）工程建設方案沿線征地拆遷難度相對較小，無較敏感用地的項目。

圖2 廣州市近期道路建設方向分析圖

入庫原則3：廣州市市委市政府關注的重點工程項目，或重點建設平臺的配套道路項目。

入庫原則4：需與近期擬建的重大交通基礎設施（如地鐵、城際、鐵路、高速公路等）統(tǒng)籌建設的項目。

入庫原則5：民生工程及社會輿論影響較大的道路建設項目。

2.4 三年行動計劃決策評估系統(tǒng)

本文提出的“決策評估系統(tǒng)”結合規(guī)劃編制原則，主要從建設必要性、推進緊迫性、實施可行性等三大方面著手設置評價指標，一級指標3項，二級指標15項；為保證最終篩選所得的“三年庫”更具實施性，規(guī)劃對實施可行性指標設置分值相對較高；最終將預備庫中項目評分超過60分的項目形成“三年行動計劃”。決策評估系統(tǒng)具體指標及評價標準見表1所示。

3 實施保障措施

3.1 年度滾動修編行動計劃，保障建設計劃更具實效性

近期實施計劃經市政府印發(fā)后，由項目主管部門每年組織評估與滾動修編。已完工項目、由于特殊原因無法實施的項目將從近期實施計劃中移除，對于當年符合計劃篩選標準（但未納入計劃）的前期項目考慮納入，從而確保近期實施計劃能根據(jù)最新形勢指導城市建設。

表1 決策評估系統(tǒng)評價指標體系表

3.2 探索資金籌措新模式，保障工程建設資金供應

一是需要統(tǒng)籌全市財政資金向市政路橋建設領域傾斜。二是進一步優(yōu)化和創(chuàng)新市政道路投資建設模式，可參考TOD開發(fā)模式，通過捆綁市政道路與沿線經營性土地建設的模式，引入社會資金參與市政道路建設。此外，還可充分利用各類城建基金、政策性銀行（國開行、農發(fā)行）的資金，積極溝通，主動爭取，加大市政道路建設投資力度。三是將市政路橋建設與城市更新改造相結合，降低征拆成本，節(jié)約建設資金。

3.3 制定實施考核機制，力保計劃能按時推進

引入項目實施考核機制，將近期實施計劃的項目列為督辦項目，全方位追蹤其實施進度。項目建設管理單位應根據(jù)近期實施計劃盡快開展相關工作，確保項目按時開工、完工。未能按時完成任務的建設管理單位將予以問責。也可結合城市土地指標或市財政資金的劃撥建立一定的獎懲機制，對于按進度或提前完成計劃的區(qū)或建設主體，可予以一定的土地指標或財政補償?shù)莫剟?，對于未按照行動計劃推進實施的則予以相應的懲罰。

4 結 語

近期建設規(guī)劃自2002年開始編制以來，已先后經過4輪研究討論，其編制方法及框架體系已日漸成熟，為解決近期建設規(guī)劃的“落地問題”，本文以廣州市道路交通近期建設規(guī)劃的編制為例，探索在工程建設項目審批制度改革的大形勢下，以近期建設規(guī)劃納入廣州市工程建設項目審批制度改革試點實施方案的行政審批流程為契機，研究近期建設規(guī)劃的編制方法，提出“三庫篩選方法”及“項目決策評估系統(tǒng)”，定性與定量相結合地形成廣州市道路交通三年建設計劃，并最終成為市政府綱領性文件，作為工程建設項目的立項依據(jù)，以期能夠為國內同類型規(guī)劃的編制提供些許借鑒。