晁睿智，李登明

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

我國目前生態(tài)承載壓力日益嚴(yán)峻，缺林少綠仍是一個嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，同時森林資源質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)力水平低生態(tài)功能差，迫切需要增加林業(yè)投入[1-2]。近年來，國家對林業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)投資力度逐漸加大，然而在林業(yè)專項(xiàng)資金的使用中存在貪污、挪用、套取、浪費(fèi)等現(xiàn)象，這些阻礙了各類林業(yè)資金扶持項(xiàng)目的進(jìn)展，嚴(yán)重影響資金發(fā)揮其應(yīng)有的作用。加強(qiáng)審計(jì)力度，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能具有必要性。

1 林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的現(xiàn)狀

2014 年以來的五年間，國家對林業(yè)的重視程度越來越高，國家林業(yè)投資完成額規(guī)模從2014 年的1 631 億元穩(wěn)步增長至2018 年的2 432 億元。林業(yè)專項(xiàng)資金是指其中來源于國家以及各級地方政府的公共財(cái)政對林業(yè)各項(xiàng)目的扶持或補(bǔ)助資金，其用途及管理都有明確的規(guī)定。林業(yè)專項(xiàng)資金是保護(hù)和開發(fā)森林資源，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)林業(yè)事業(yè)的建設(shè)，改善我國目前的生態(tài)環(huán)境的重要支撐[3]。要保障巨大的林業(yè)專項(xiàng)投資得到落實(shí)離不開審計(jì)的監(jiān)管。

目前，我國林業(yè)專項(xiàng)資金現(xiàn)行審計(jì)體系由內(nèi)部審計(jì)、政府審計(jì)和社會審計(jì)組成。其中政府審計(jì)作為林業(yè)專項(xiàng)資金的主要監(jiān)督主體依法獨(dú)立行使其監(jiān)督權(quán)，依法評價被審計(jì)單位林業(yè)資金收支的真實(shí)性、合法性和效益性，依法監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)，確保資金的合理有效使用[4]，并依法具有一定的處罰權(quán)。在我國，政府審計(jì)主體包括國家審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)，地方各級審計(jì)部門及其工作人員[5]。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)過程中，通常重點(diǎn)對資金的運(yùn)用情況進(jìn)行審計(jì)，采用對施工單位或個人進(jìn)行問詢、查驗(yàn)賬目、調(diào)查往來款項(xiàng)，以及對項(xiàng)目驗(yàn)收部門的驗(yàn)收報(bào)告進(jìn)行綜合分析、整理等相結(jié)合，并出具審計(jì)報(bào)告的審計(jì)路徑與方法，最后將審計(jì)結(jié)果公告披露在審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上。如表1 所示，審計(jì)署在2016 年曾公布一次有關(guān)林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果的公告。除此之外，部分省級審計(jì)機(jī)關(guān)也曾披露過有關(guān)林業(yè)資金的審計(jì)結(jié)果，主要有河南、北京、云南、四川、貴州等。從這些審計(jì)結(jié)果公告中披露的問題主要有騙取套取或挪用資金、資金撥付和使用問題、項(xiàng)目績效問題和項(xiàng)目管理問題等。

2 林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)存在的問題

2.1 傳統(tǒng)審計(jì)工作無法全面監(jiān)督資金使用過程

由于林業(yè)項(xiàng)目通常建設(shè)周期長、范圍廣、地理位置偏遠(yuǎn)，專項(xiàng)資金具有使用單位和個人多、使用環(huán)節(jié)多的特征，因此審計(jì)難度較大。所以傳統(tǒng)的審計(jì)工作主要以事后財(cái)務(wù)檢查為主，檢查的內(nèi)容也僅限于財(cái)務(wù)報(bào)表和賬簿，即資金使用后對資金使用情況及其結(jié)果進(jìn)行評價。然而事后審計(jì)只能揭露已經(jīng)產(chǎn)生的違法違規(guī)行為，難以挽回既成損失。審計(jì)的內(nèi)容也相對較窄，在資金分配、資金具體投向等環(huán)節(jié)審計(jì)少有涉及，對資金的使用監(jiān)督不夠全面。停留在表面的審計(jì)監(jiān)管無法起到震懾管理的作用，不能及時發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題并做出糾正，無法有效預(yù)防資金的虛報(bào)冒領(lǐng)和挪作他用等行為。

2.2 缺乏對資金使用績效的重視

林業(yè)專項(xiàng)資金設(shè)立的目的是為改善生態(tài)環(huán)境，培育、開發(fā)森林資源，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和林業(yè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)等。現(xiàn)行的林業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)工作以傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，重心在于審計(jì)相關(guān)會計(jì)資料的真實(shí)完整性、資金的到位情況、資金收入、支出以及結(jié)余的真實(shí)性和合法性。然而針對專項(xiàng)資金使用是否是有效、是否符合經(jīng)濟(jì)性的原則、是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的產(chǎn)出效益等情況，現(xiàn)行的政府審計(jì)沒有提出明確的要求加以關(guān)注。而當(dāng)前林業(yè)專項(xiàng)資金的使用還存在資金投入重復(fù)、資金閑置、投入與產(chǎn)出不匹配等使用效益不高的情況，不僅增加了資金占用成本，造成了資源浪費(fèi)，還影響林業(yè)工程的實(shí)施。

2.3 缺乏嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制

審計(jì)問責(zé)主體眾多，包括審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府、司法機(jī)關(guān)等，然而不同問責(zé)主體的權(quán)限存在差異，對被審計(jì)單位的違法違規(guī)行為問責(zé)的結(jié)果也不相同。此外相關(guān)處理規(guī)定不夠明確，如《中華人民共和國審計(jì)法》第四十七條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)依法責(zé)令被審計(jì)單位上繳應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)，被審計(jì)單位拒不執(zhí)行的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通報(bào)有關(guān)主管部門，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以扣繳或者采取其他處理措施，并將結(jié)果書面通知審計(jì)機(jī)關(guān)。該規(guī)定既沒有明確具體的落實(shí)期限，也沒有明確未按審計(jì)規(guī)定落實(shí)的法律后果。這使得有關(guān)部門對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的處罰情況和力度不夠，導(dǎo)致審計(jì)問責(zé)缺乏威懾力。審計(jì)后未能開展有效的問責(zé)工作，導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告中缺乏對問題整改情況的披露，審計(jì)結(jié)果得不到落實(shí)，使一些人存在僥幸心理，造成林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象。

2.4 審計(jì)結(jié)果公告力度不高

審計(jì)機(jī)關(guān)對林業(yè)資金審計(jì)結(jié)果的公開程度不高，對涉及林業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)事項(xiàng)發(fā)布的公告數(shù)量較少，內(nèi)容不夠完整，對違規(guī)人員、違規(guī)行為以及后續(xù)整改措施披露也不夠詳盡，致使社會公眾對林業(yè)專項(xiàng)資金的使用情況和相關(guān)項(xiàng)目缺乏了解。

2.5 審計(jì)工作開展受到外部制約

由于我國地方審計(jì)機(jī)構(gòu)受上級審計(jì)機(jī)關(guān)和本級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)受制于本級政府，審計(jì)任務(wù)、審計(jì)結(jié)果等往往被本級政府的意志所左右。當(dāng)上級審計(jì)機(jī)關(guān)和本級政府在審計(jì)要求和利益上存在沖突時，當(dāng)?shù)胤秸疄榫S護(hù)自身利益對審計(jì)機(jī)關(guān)查出的問題進(jìn)行干涉，就會制約審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作，影響審計(jì)公告的披露，審計(jì)效果也就大打折扣，林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的客觀性和公正性也就受到影響。

3 強(qiáng)化林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的對策

3.1 建立健全跟蹤審計(jì)機(jī)制

跟蹤審計(jì)即實(shí)時審計(jì)、同步審計(jì)。與傳統(tǒng)的事后審計(jì)相比，跟蹤審計(jì)可以有效地幫助審計(jì)部門從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工結(jié)算的投資管理活動的全過程進(jìn)行連續(xù)、全方位、系統(tǒng)地評價、監(jiān)督,通過發(fā)現(xiàn)和評價項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題,幫助林業(yè)部門糾正偏差,以實(shí)現(xiàn)對林業(yè)工程項(xiàng)目全過程的審計(jì)監(jiān)督與控制。審計(jì)單位應(yīng)將林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的全過程劃分為若干階段，對每個階段的審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)人員要參與到項(xiàng)目的進(jìn)程中來，到項(xiàng)目現(xiàn)場實(shí)地檢查項(xiàng)目實(shí)施情況，及時出具審計(jì)意見，以防控項(xiàng)目進(jìn)程中各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，有效地提高資金使用質(zhì)量和項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

3.2 注重林業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)

審計(jì)機(jī)關(guān)對林業(yè)專項(xiàng)資金的績效審計(jì)應(yīng)關(guān)注其使用的真實(shí)性和合法性，檢查資金使用單位是否按項(xiàng)目設(shè)立時的規(guī)定合法使用資金，關(guān)注林業(yè)專項(xiàng)資金投資的項(xiàng)目績效，包括產(chǎn)出效率、產(chǎn)出質(zhì)量等情況，深入探究其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，包括使用的社會效益、生態(tài)效益審計(jì)，以及對林業(yè)政策的執(zhí)行情況。政府以及相關(guān)部門應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系，為林業(yè)資金績效審計(jì)提供基礎(chǔ)的制度保障，以監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)林業(yè)資金的使用情況和出現(xiàn)的問題，對規(guī)范和完善專項(xiàng)資金的使用提出有效建議。強(qiáng)化資金審計(jì)的后續(xù)評估環(huán)節(jié)，主要是評價林業(yè)資金扶持項(xiàng)目的持續(xù)效益，通過定性指標(biāo)和定量指標(biāo)對項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行考核。此外，各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立全面有效的績效審計(jì)培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對參與審計(jì)工作的人員培訓(xùn)，增強(qiáng)各單位相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)能力，強(qiáng)化績效審計(jì)的力度和深度。

3.3 完善問責(zé)機(jī)制以保障審計(jì)結(jié)果落實(shí)

強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能，查明錯誤弊端，揭露違法亂紀(jì)行為，要建立健全財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)結(jié)果問責(zé)制，切實(shí)保障審計(jì)結(jié)果的落實(shí)[6-7]。審計(jì)機(jī)關(guān)的問責(zé)權(quán)限需要擴(kuò)大，通過加大問責(zé)力度，將具體責(zé)任落實(shí)到個人，防范屢審屢犯情況的發(fā)生。通過加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，確保審計(jì)成果與資金使用部門的有效銜接。政府對貪污腐敗、侵占林業(yè)專項(xiàng)資金等行為要“零容忍”，依法追究有關(guān)責(zé)任單位和個人的行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對于林業(yè)政策落實(shí)不到位、績效不佳等問題要嚴(yán)肅追究持續(xù)跟蹤，監(jiān)督落實(shí)整改情況，并及時對整改情況做出披露。對涉嫌違反法律的，移送司法機(jī)關(guān)并依法追究其刑事責(zé)任。從法律層面嚴(yán)懲違法現(xiàn)象，以保障林業(yè)專項(xiàng)資金積極充分發(fā)揮其效益。

3.4 提高審計(jì)結(jié)果公告力度并加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用

審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)要加大林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果公告力度，提高審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量、完整性。通過審計(jì)結(jié)果公告讓公眾了解審計(jì)機(jī)關(guān)對林業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)情況，了解資金的使用是否落到實(shí)處[8-10]。通過公開披露林業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)結(jié)果，提高社會媒體及大眾的關(guān)注，提高社會監(jiān)督力度，促進(jìn)違規(guī)問題的整改，預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生。針對審計(jì)結(jié)果中反映的專項(xiàng)資金問題，進(jìn)行綜合研究和深入分析，提煉審計(jì)專題報(bào)告提交市政府或有關(guān)部門，或者采用約談方式引起有關(guān)單位重視，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。政府有關(guān)部門根據(jù)審計(jì)提出的建議，將審計(jì)整改情況納入對被審計(jì)單位的考核、強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，督促有關(guān)單位整改落實(shí)。同時加強(qiáng)審計(jì)問題整改結(jié)果的公告，詳細(xì)披露專項(xiàng)資金整改措施和整改情況，以規(guī)范被審計(jì)單位專項(xiàng)資金的使用。

3.5 提升審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性

要提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，需要改變現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，消除本級政府對審計(jì)機(jī)關(guān)的影響，使各級審計(jì)機(jī)關(guān)直接對上級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。審計(jì)署對林業(yè)財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)地方林業(yè)財(cái)政資金執(zhí)行監(jiān)督，加強(qiáng)中央和地方對資金的審計(jì)監(jiān)督力度。同時在各級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行輪崗制度，避免審計(jì)人員長期在同一個部門工作，與被審計(jì)單位進(jìn)行利益勾結(jié)，以提高審計(jì)結(jié)果的公正性。