何胤霖

（四川大學 法學院，四川 成都610207）

檢察機關(guān)自行補充偵查本質(zhì)上是對公安機關(guān)首次偵查結(jié)果“不滿意”而發(fā)動的。具體來說，在審查起訴過程中，如果公訴機關(guān)認為案件事實不清、證據(jù)不足，根據(jù)2018年《刑事訴訟法》第175條第2款規(guī)定，可以退回公安機關(guān)補充偵查，也可以自行補充偵查，因此形成了一個以退回公安機關(guān)補充偵查為主、檢察機關(guān)自行補充偵查為輔的補充偵查制度。①2018年《刑事訴訟法》第170條同時規(guī)定了對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件的處理辦法，其中，檢察機關(guān)認為案件需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查，即當前自行補充偵查制度不僅針對公安機關(guān)移送的案件，同樣還有來自監(jiān)察機關(guān)的案件。囿于實踐中后者發(fā)生的情況較少，筆者缺乏可資研究的材料，且文章篇幅有限，故本文所討論的檢察機關(guān)自行補充偵查僅包括來自公安機關(guān)所移送的案件。實踐中，檢察機關(guān)決定退回補充偵查的，應當提出書面意見（俗稱“開方”），連同案卷材料一并退回公安機關(guān)補充偵查。公安機關(guān)應當對案件事實、證據(jù)和定性處理意見進行認真全面的審查，對人民檢察院的退回補充偵查意見進行分析研究，根據(jù)不同情況作出不同處理（俗稱“抓藥”），[1]從而形成一種“開方—抓藥”的補充偵查模式。

然而，從實踐經(jīng)驗來看，一方面，檢察機關(guān)退回補充偵查的案件數(shù)量占到了公安機關(guān)移送審查起訴案件總數(shù)的20%至30%，②例如，楊永華、王秋杰的研究顯示，2010至2012年間，北京市大興區(qū)人民檢察院公訴部門共受理案件4124件，第一次退回補充偵查1237件（30%）。參見楊永華、王秋杰：《審查起訴階段案件退回補充偵查實證分析》，《人民檢察》2013年第20期。徐航的研究顯示，2000-2004年間，北京市檢察機關(guān)審查起訴期間退回補充偵查的案件比例在21-28%之間。參見徐航：《退回補充偵查制度的實證分析——以審查起訴環(huán)節(jié)為視角的觀察》，《中國刑事法雜志》2007年第3期。公安機關(guān)補充偵查卻效果不彰，甚至被異化為“案件消化”“借辦案期限”的手段，[2“]開方”者與“抓藥”者之間矛盾沖突不斷。面對這一窘境，大多數(shù)研究者的視角一如當下的司法實踐，主要局限于對退回補充偵查制度進行治標不治本的完善，如對退回補充偵查決定進行程序控制、從程序上實現(xiàn)退回補充偵查決定的司法化[3]等等。另有研究者將退回補充偵查制度置于檢警關(guān)系視野之下，認為應當通過完善公訴引導偵查機制，提高案件偵查質(zhì)量，從根本上降低審查起訴環(huán)節(jié)的退回補充偵查率。①葉煉、吳功等：《審查起訴環(huán)節(jié)退回補充偵查應重點解決六個問題》，《人民檢察》2013年第21期；韓丹、劉大偉：《檢偵關(guān)系改進論——以公安機關(guān)考核機制對退回補充偵查的影響為視角》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2011年第5期。另一方面，檢察機關(guān)自行補充偵查在司法實踐中極其少見，以致自行補充偵查制度淪為“沉睡”的條文。

在本文看來，對當前退回補充偵查制度予以進一步的完善固然是一條可行的出路，但這一出路絕非唯一，或許更符合現(xiàn)實需要、契合當前檢警關(guān)系發(fā)展方向的，是關(guān)注如何利用檢察機關(guān)自行補充偵查這一“沉睡的條文”。有鑒于此，筆者將對當前退回補充偵查制度所存在的流弊進行分析，在此前提下，從實踐與理論兩個維度嘗試論述檢察機關(guān)自行補充偵查的可能性與必要性，進而為緩解當前補充偵查制度的矛盾、走出實體與程序上的困境提供建議。

一、退回補充偵查的實踐檢討

（一）實體功能有限

理論上，衡量退回補充偵查制度實體效果的最好指標是案件重新移送審查起訴之后的起訴率。重新移送審查起訴后的起訴率越高，退回補充偵查的實體效果越好，反之則越差。根據(jù)《刑事訴訟法》第176條的規(guī)定，檢察機關(guān)對犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的案件應當提起公訴，但從認識論的角度而言，實踐中必然存在一些無法達到這一要求的案件，否則就不會有無罪判決的情形。如果一次退回補充偵查之后被二次退回補充偵查，或者被人民檢察院作不起訴處理，則可認為退回補充偵查的實體效果有限，未能達到提起公訴的證據(jù)要求。實踐中確實存在部分案件由于種種原因而導致公安機關(guān)無法查明具體的案件事實，因而有可能在一定程度上導致退補次數(shù)增加，但是無論如何這種類型的案件始終都是極少數(shù)，無法從整體上導致退補率畸高這一現(xiàn)實。易言之，實踐中絕大多數(shù)予以退回補充偵查的案件仍舊是偵查機關(guān)存在實體認知方面的欠缺而導致的。

從偵查主體的角度來說，退回補充偵查雖然是對偵查機關(guān)工作存有欠缺而不滿的一種表達，但這與上訴審法院將案件發(fā)回原審法院進行重審不可同日而語。按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，后者必須另行組成合議庭對案件重新審理；而案件在退回到公安機關(guān)后，為確保偵查效率等，將依舊由原班人馬完成補充偵查工作，甚至是二次退回的案件偵查主體也未有任何變動。這就決定了在首次偵查中所形成的思維定勢與偵查方向，極有可能原封不動地被保留到補充偵查工作當中。不難看出，這種認知與思維上的固定化直接導致了補充偵查淪為疊床架屋的工作，從而解釋了實踐中退回補充偵查的案件比例畸高的問題。

（二）程序功能異化

退回補充偵查在程序方面所發(fā)揮的功能同樣產(chǎn)生了異化，被檢察機關(guān)策略化為一種“利益保障機制”。[4]一方面，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，對于公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件，審查起訴期限最多只有一個半月，而退回補充偵查的時間每次都有一個月且可以退回兩次，也就是說，退回補充偵查在無形當中為審查起訴工作帶來了長達兩個月的延長時間；另一方面，實踐中檢察機關(guān)在對特定案件的處理上往往會承受來自各方面強大的壓力，對于未達到起訴標準的案件無法直接作出不起訴的決定。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，對于經(jīng)過二次補偵的案件仍未達到要求的，只能不起訴。如此，很多情況下檢察機關(guān)明知退回補充偵查也無濟于事，依舊選擇二次將案件退回，以實現(xiàn)對這類案件的“內(nèi)部消化”，緩解自身壓力。即使是那些退回兩次后仍無法達到起訴標準的案件，檢察機關(guān)通常也不會直接作不起訴處理，而是采用建議公安機關(guān)撤銷案件的方式予以替代。不論是為了避免對自身考評造成負面影響，還是為尋求日后工作上的配合，公安機關(guān)往往樂于接受檢察機關(guān)的撤案建議。以北京市為例，2002年全市捕后撤案108件共158人，公訴機關(guān)建議撤案105件共153人，占96.8%；2003年撤案119件共143人，公訴機關(guān)建議撤案113件共135人，占94.4%；2004年撤案127件共144人，公訴機關(guān)建議撤案117件共131人，占91%。[5]而北京市順義區(qū)人民檢察院2002-2004年不起訴案件數(shù)量僅為1件共1人、0件共0人、3件共3人。[6]兩組數(shù)據(jù)的巨大反差足以讓我們推定，相對于作出不起訴決定，檢察機關(guān)似乎更愿意通過讓公安機關(guān)撤銷案件的方式來實現(xiàn)案件的終局性處理。

（三）衍生檢警矛盾

退回補充偵查原本講求的是檢警雙方共同發(fā)力形成配合，但是在實際運行過程中，檢警兩家卻“各自為政”：檢察機關(guān)在開出補充偵查提綱之后，對于接下來的偵查工作不聞不問，公安機關(guān)對補充偵查提綱的要求也往往是敷衍了事，實踐中多以出示“情況說明”作為對檢察機關(guān)的答復。

在以偵查為中心的刑事訴訟結(jié)構(gòu)下，公安機關(guān)地位及重要性之畸高，致使其相對于檢、法具有強大的優(yōu)越感。通常檢察機關(guān)根本無法對公安機關(guān)形成有效的監(jiān)督，后者在相當程度上處于一種“監(jiān)督真空”的狀態(tài)，從而導致配合補充偵查工作前提條件的缺失。此外，因為“學養(yǎng)與思維方式不同”等原因，[7]檢警之間在深入交流方面也存在阻塞。例如，“抓人破案”一直是公安機關(guān)偵查工作的導向，而“證據(jù)定案”是檢察機關(guān)工作的基本要求，二者在證明標準與證據(jù)標準方面的差異導致了這種阻塞的存在，進而影響了退回補充偵查工作中的雙方交流。此外，在刑事訴訟的程序流轉(zhuǎn)中，作為“被加工”對象的嫌疑人在每一個階段都會呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。在進入刑事訴訟程序伊始，嫌疑人還以一種較為“原始”的狀態(tài)來面對偵查人員，后者即可憑借嫌疑人的一些行為、言語方面的特征結(jié)合積累的偵查經(jīng)驗來形成自己的內(nèi)心判斷。當案件進入審查起訴階段之后，經(jīng)過“加工”之后的嫌疑人較最初面對偵查人員時的慌亂與緊張，已經(jīng)開始變得適應包括訊問在內(nèi)的一系列刑事訴訟程序，呈現(xiàn)在檢察人員與偵查人員面前的嫌疑人完全有可能是兩種樣態(tài)。由于偵查與起訴完全隔離，公訴部門作出決定的依據(jù)只有“冷冰冰”的偵查案卷，所以在關(guān)于內(nèi)心確信方面，檢警之間往往存在較大的偏差，從而導致二者的配合不能。

二、可行性：檢察機關(guān)自行補充偵查的制度設計

從前文的分析可以看出，當前退回補充偵查制度事實上已經(jīng)陷入類似于“內(nèi)卷化”的狀態(tài)。在找出問題存在的根源之前，任何旨在僅對這一制度本身進行完善的辦法都有可能無法收獲期望的結(jié)果。在筆者看來，缺乏偵查過程的引導、監(jiān)督是退回補充偵查制度存在諸多流弊的根本原因。單單依靠公安機關(guān)自身的建設以對自己進行引導、監(jiān)督，顯然違背邏輯也無法完成。針對這一點，筆者以為，檢察機關(guān)自行補充偵查為我們提供了僅對退回補充偵查制度進行修葺以外的全新思路。

（一）適用范圍

對于自行補充偵查來說，在當前檢察資源較為緊張的情況下，必須確定檢察資源所利用的方向，也就是先要確定自行補充偵查的適用范圍。綜觀理論界，大多數(shù)論者認為檢察機關(guān)僅在“案件主要事實已經(jīng)查清，僅需要查清個別細節(jié)、事實”的情況下可自行補充偵查。①參見蘭志偉、陳亮：《補充偵查制度檢視與完善——以河北省石家莊市橋西區(qū)人民檢察院為考察樣本》，《河北法學》2012年第8期；黃燁：《論補充偵查制度》，《中國刑事法雜志》2005年第4期；李建澄：《論我國刑事訴訟中補充偵查制度的完善》，《湖北警官學院學報》2012年第1期。筆者以為，大多數(shù)研究者認可的原因或許在于考慮到了當前檢察機關(guān)在人員設備、偵查水平上的難處，但其在邏輯上似乎值得推敲：既然公安機關(guān)已經(jīng)將主要的案件事實查清，那為什么會剩下一些細節(jié)沒有查清？易言之，既然連公安機關(guān)都無法查清細節(jié)事實，單純依靠檢察機關(guān)自行偵查就能查清嗎？

在筆者看來，關(guān)于自行補充偵查需要厘定的一個關(guān)鍵概念是如何“補充”。檢察機關(guān)自行介入補充偵查工作，主體上的“補充”是其應有之意，但更為準確的解讀應當是強調(diào)偵查思維的“補充”。檢察機關(guān)與公安機關(guān)在偵查業(yè)務水平、設施配備等方面存在較大的差距，直接將案件補充偵查的主體完全置換為檢察機關(guān)或許無法得到令人完全滿意的結(jié)果，因而從主體上的“補充”這一層面來說，檢察機關(guān)自行補充偵查在一定程度上仍需要公安機關(guān)的配合。但若從補充偵查的目的——順利提起公訴來看的話，則無法滿足于主體層面上的“補充”。易言之，主體層面上的“補充”并非自行補充偵查工作的核心要義，真正關(guān)鍵之處在于偵查思維、方向、合法性等方面的“補充”。此時，這一維度上的“補充”又可具體化為證明體系與證據(jù)標準的提高，因為如前所述，自行補充偵查工作的最終目的是要服務于檢察機關(guān)的審查起訴，即通過檢察思維的補充，使得偵查思維存在的不足得以彌補，從而達致順利起訴的目的。

故而，既然自行補充偵查強調(diào)的是檢察思維方面的“補充”，那么我們似乎就毋須對自行補充偵查所適用的案件范圍作出刻意的限制。因此，那種認為自行補充偵查僅能適用于“僅需查清個別細節(jié)、事實”的觀點，似乎也就沒有了立足之地。

（二）具體內(nèi)容

如前所述，既然檢察機關(guān)與公安機關(guān)在偵查能力等方面存在短期內(nèi)無法彌補的差距，且自行補充偵查真正應當強調(diào)的是偵查思維方面的“補充”，那么，在偵查方式上，檢察機關(guān)的自行補充偵查就應當有別于公安機關(guān)的前期偵查，具體來說，是一種偵查之上的“復偵查”或者間接偵查。

1.偵查引導：以完善證明體系為核心

從語義上理解，“引導”意味著指明一個大概的方向，與此對應的一個概念是“偵查指導”，后者意味著對偵查行為、手段與方式等方面已經(jīng)給出了具體的要求。同時，相對而言，“偵查引導”并不具有一定的行政色彩。[8]對“偵查引導”與“偵查指導”進行區(qū)分的原因在于，不同于采用“檢警一體化”模式的國家，中國語境下的偵查與檢察是各自獨立的權(quán)力系統(tǒng)，雙方之間并不存在業(yè)務上的指導關(guān)系，強行要求檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查活動進行“指導”，容易受到公安機關(guān)的排斥，致使檢察權(quán)威被削弱或喪失；而“引導”偵查取證的目的就在于，在不對當前檢警關(guān)系進行根本性變動的前提下，更有力地控訴犯罪和更有效地監(jiān)督偵查，實現(xiàn)檢警權(quán)力的優(yōu)化組合。[9]

自行補充偵查中的引導可以分為兩個層面：一是現(xiàn)實偵查方向上的引導；二是完善證據(jù)鏈條、提高偵查質(zhì)量方面的引導。對于前者，具體現(xiàn)實偵查方向的引導更多是與偵查主體上的“補充”相對應的，但這種主體方面的補充，即現(xiàn)實偵查的引導，又受到檢察機關(guān)在一般刑事案件上的偵查水平與能力的限制，因而這一層面上的引導固然是必需的，但并非最為核心的；真正需要予以引導的是后者，即公安機關(guān)偵查證據(jù)鏈條的完善與證明標準的提高兩個方面，因為從根本上來說，引發(fā)檢察機關(guān)對偵查工作不滿進而開展自行補充偵查工作的源頭在于公安機關(guān)的偵查結(jié)果在證據(jù)鏈條與證明體系上存在欠缺，這種欠缺是與審查起訴對于案件的總體要求相對照后形成的，但基于公檢二者在“證據(jù)破案”與“證據(jù)定案”之間的差別，偵查結(jié)果與審查起訴的標準或許始終存在一定的差距，而完全要求公安機關(guān)自己予以補足又不具備現(xiàn)實的基礎，既然如此，這部分的空隙則可以交由檢察機關(guān)進行彌補。①例如，《最高人民檢察院關(guān)于加強出庭公訴工作的意見》第3條便要求在重大、疑難、復雜案件中，“按照提起公訴的標準”，對收集證據(jù)、適用法律提出意見，監(jiān)督偵查活動是否合法，引導偵查機關(guān)（部門）完善證據(jù)鏈條和證明體系?？偟膩碚f，偵查引導是檢察機關(guān)自行補充偵查工作的核心與關(guān)鍵，但如何進行引導與引導的內(nèi)容則需要進行再辨識，即自行補充偵查所強調(diào)的引導，是對公安機關(guān)證據(jù)質(zhì)量與證明標準的進一步拔高。②需要說明的是，這種證據(jù)質(zhì)量與證明標準的拔高并非意味著要求公安機關(guān)與檢察機關(guān)在這兩個方面上予以統(tǒng)一，事實上僅在證據(jù)標準方面公檢存在統(tǒng)一的可能與需要，而對證明標準的統(tǒng)一則是不切實際且不需要的，此處的表述僅代表筆者認為公安機關(guān)的偵查在證據(jù)與證明標準上存在可以進一步完善的空間。由于與本文沒有太大的關(guān)聯(lián)，筆者在此并未展開論述，相關(guān)研究可參見熊曉彪：《刑事證據(jù)標準與證明標準之異同》，《法學研究》2019年第4期；馮俊偉：《刑事證據(jù)分布理論及其運用》，《法學研究》2019年第4期。

2.偵查監(jiān)督：以實現(xiàn)參與性監(jiān)督為關(guān)鍵

與證明體系的完善息息相關(guān)的另一個問題是如何確保公安機關(guān)偵查權(quán)力的合軌運行。本質(zhì)上，偵查權(quán)是為了挽回犯罪對自由造成的損失，而偵查監(jiān)督權(quán)是為了控制、避免和挽回偵查活動對自由的損失。[10]利用權(quán)力來監(jiān)督權(quán)力，確保權(quán)力的合法運行是強化對偵查權(quán)監(jiān)督的初衷與目的，[11]但結(jié)合以往檢察機關(guān)對偵查活動進行監(jiān)督的經(jīng)驗來看，一個顯著的特點就是以事后監(jiān)督、書面監(jiān)督為主。造成這種局面的根源在于偵查與檢察之間存在的隔閡。從制度設計上說，當前《刑事訴訟法》以及司法解釋并未對如何打破偵檢之間的藩籬給出更多的解決辦法，似乎唯一可見的是第87條關(guān)于檢察機關(guān)提前介入偵查的規(guī)定，但這一授權(quán)性規(guī)定的適用前提又被限定在了“必要的時候”，且僅限于“重大案件”。對于何為“重大案件”，相關(guān)司法解釋給出了解答，③《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑事訴訟法>的司法解釋》第508條規(guī)定：具有下列情形之一的，應當認定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規(guī)定的“重大犯罪案件”：（一）犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰的；（二）案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響的；（三）其他重大犯罪案件。而問題的關(guān)鍵在于何種情況下是“必要的時候”。關(guān)于這一點，當前的司法解釋均未予以確定，筆者在最高人民檢察院與公安部聯(lián)合出臺的《關(guān)于依法適用逮捕措施的有關(guān)規(guī)定》中找到了可能的答案。根據(jù)這一文件的要求，提前介入偵查的前提條件是公安機關(guān)在認為需要檢察機關(guān)派員參與重大案件的討論的時候提出請求，爾后檢察機關(guān)應當及時參加。④《關(guān)于依法適用逮捕措施的有關(guān)規(guī)定》第2條第2款規(guī)定：公安機關(guān)認為需要人民檢察院派員參加重大案件討論的，應當及時通知人民檢察院，人民檢察院在接到通知后，應當及時派員參加。參加的檢察人員在充分了解案情的基礎上，應當對偵查活動提出意見和建議。易言之，提前介入偵查必須以公安機關(guān)提出請求為必要前提，同時必須是在“重大案件”中。從實踐經(jīng)驗來看，這種極為狹隘的適用前提實際上已經(jīng)封堵了偵檢溝通的唯一渠道，亦即刑事訴訟活動中偵檢之間的阻塞并沒有得到任何實質(zhì)意義上的改善。在缺乏信息交互的前提之下，自然也就談不上偵查監(jiān)督的方法與效果了。

然而，自行補充偵查制度蘊含了對當前偵查監(jiān)督局面進行改觀的契機。在筆者看來，檢察機關(guān)自行補充偵查對實現(xiàn)偵查監(jiān)督的意義至少有以下幾點：第一，偵查監(jiān)督的渠道得以拓寬。相較以往單一且事實上無法發(fā)揮作用的提前介入偵查而言，自行補偵中的偵查監(jiān)督無疑是一個全新的監(jiān)督渠道，且這一監(jiān)督方式并未受到任何在適用前提上的限制。更為關(guān)鍵的是，是否展開自行補充偵查是由檢察機關(guān)自行決定的，即實現(xiàn)了從被動監(jiān)督到主動監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。第二，實現(xiàn)參與性的偵查監(jiān)督。當前，我國檢察機關(guān)對于審判與執(zhí)行的監(jiān)督基本上實現(xiàn)了動態(tài)監(jiān)督，只有立案與偵查拘泥于事后監(jiān)督。這種事后監(jiān)督以審查性監(jiān)督為主要甚至是唯一的方式，審查的對象主要是公安機關(guān)制作完成的卷宗材料。實踐經(jīng)驗告訴我們，這種文字性的材料必然無法全面準確地復刻偵查活動全過程，遑論那種有可能涉嫌偵查違法的具體行為。因此，這種監(jiān)督方式所取得的效益自然可想而知。與此不同的是，自行補充偵查中的偵查監(jiān)督，由于檢察機關(guān)成為了偵查主體的一部分，從而自身得以沉浸在具體的偵查活動當中，以一種親歷性的姿態(tài)更加生動地觸摸公安機關(guān)的偵查過程，一改以往單純依靠文字、間接的方式來實現(xiàn)監(jiān)督的局面，實現(xiàn)由審查性監(jiān)督向參與性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。[12]

（三）現(xiàn)實阻力

在將補充偵查的意涵與具體內(nèi)容限定在完善證明體系與實現(xiàn)參與性監(jiān)督后，我們不得不考慮這兩項內(nèi)容（主要是后者）在具體執(zhí)行過程中可能遇到的阻力與困難。自行補充偵查相當于為檢察機關(guān)開辟了一條新的偵查監(jiān)督渠道，但這是僅就檢察機關(guān)的現(xiàn)實需要而言的。對于公安機關(guān)來說，這無異于多了一份被監(jiān)督的義務，進而提升了偵查活動過程中權(quán)力恣意現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)的可能。那么，如何解決在自行補充偵查過程或許會遇到的來自偵查機關(guān)的反感與抵觸，就成為我們不得不面對的一個問題。這一問題的解決可以從“前提條件”與“事后制裁”兩個方面入手。

首先，在前提條件上，自行補充偵查工作開展的初期，檢察機關(guān)或許會遇到較大的阻力，因而可以考慮由省一級政法管理部門或者黨委組織牽頭，出臺相應的文件辦法，肯定檢察機關(guān)自行補充偵查工作的正當性與必要性，同時確定自行補充偵查的實施細則，通過更高層級的權(quán)力認可，在偵檢部門之間產(chǎn)生具有強制力的約束效應，進而解決自行補充偵查開展在前提條件上所可能遇到的問題。當然，這不僅僅是為了自行補充偵查的初期開展而考慮，對于今后自行補充偵查成為日常化、常態(tài)化機制亦具有關(guān)鍵作用。

其次，以不起訴權(quán)作為偵查監(jiān)督的制裁手段。作為“檢察機關(guān)監(jiān)督引導偵查、調(diào)查依法進行的重要制度抓手”，[13]不起訴的權(quán)力一直被檢察機關(guān)所忽略。原因在于，從規(guī)范層面來說，不論是起訴還是不起訴，按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第376條的規(guī)定，必須經(jīng)過公訴部門負責人的審批，再報請檢察長或者檢委會決定。也就是說，具體案件的承辦檢察官并無直接決定起訴與否的權(quán)力，而根據(jù)最高人民檢察院出臺的《人民檢察院起訴案件公開審查規(guī)則》，對于擬作不起訴決定的案件，該司法解釋用了9個條文來規(guī)定具體的公開審查程序，相比之下，無疑增加了檢察機關(guān)作出不起訴決定的程序負擔。而從更深層次的原因來分析，在公檢之間所形成的類似于“利益共同體”的權(quán)力氛圍極大地影響了檢察機關(guān)不起訴權(quán)力的行使。后者往往出于“不愿得罪人”的心態(tài)，對于公安機關(guān)移送的案件在證明標準上予以一定程度的放寬。即使是那種的確無法達到起訴標準的案件，檢察機關(guān)也會采用建議撤案的方式實現(xiàn)案件的“內(nèi)部消化”。因此，對于檢察機關(guān)而言，要想在自行補充偵查中實現(xiàn)有力的監(jiān)督，就必須輔以必要的制裁手段，但不起訴的權(quán)力并非“一觸即發(fā)”，相反還受到了制度與權(quán)力意識的制約，故如何解除這種制約成為解決自行補充偵查現(xiàn)實阻力的前提：首先，可以考慮對審查起訴程序進行簡化，進而將不起訴的權(quán)力交由負責承辦具體案件的檢察官獨自行使。相較以往冗雜的程序性限制，簡化后的流程無疑在一定甚至相當程度上提升了檢察官行使這一權(quán)力的積極性。同時也應當取消不合理的不起訴案件的指標限制，消除檢察官權(quán)力行使的顧慮。當然，為避免這一權(quán)力的濫用，還必須要求檢察官在作出不起訴決定之前進行報備或者在事后提供相應的材料依據(jù)以供審查。其次，更為關(guān)鍵的是要打破存在于檢警之間特殊的權(quán)力行使氛圍。具體來說，以往檢察機關(guān)對于不起訴權(quán)力的行使在態(tài)度上過于審慎，原因在于對自身公訴職能與監(jiān)督職能的主次混淆。根據(jù)《檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)的首要定義是“法律監(jiān)督機關(guān)”。盡管法律監(jiān)督職能通常外化為對案件的審查批捕、起訴等具體工作，但其核心要義仍然是對刑事案件中偵查機關(guān)非合規(guī)行為予以監(jiān)督。也就是說，檢察機關(guān)的真正或者首要身份并非刑事訴訟流程中的“二傳手”，而應當是對公安機關(guān)產(chǎn)生威懾力的監(jiān)督者，所以問題的關(guān)鍵在于檢察機關(guān)自身定位由“先訴訟、后監(jiān)督”轉(zhuǎn)換為“先監(jiān)督、后訴訟”。在筆者看來，監(jiān)察委制度改革后帶來了實現(xiàn)這一定位轉(zhuǎn)換的契機，如檢察機關(guān)喪失了特殊偵查權(quán)之后，自身的司法屬性將更加明確，即具有了更好地履行法律監(jiān)督職能的制度前提。那么，檢察機關(guān)通過自行補充偵查并配合不起訴權(quán)力的行使，對公安機關(guān)的偵查活動進行監(jiān)督便有了更好的理由、手段以及更加強烈的需要。

三、必要性：檢察機關(guān)自行補充偵查的理論基礎

前文關(guān)于檢察機關(guān)自行補充偵查的制度設計是針對這一制度付諸實踐后在完善當前補充偵查機制上可行性的一個分析，目的更多在于基于現(xiàn)實層面對檢察機關(guān)自行補充偵查如何滿足補充偵查機制的需要而作出闡明。但在滿足某種現(xiàn)實需求之外，不論是關(guān)于檢察制度自身、檢警關(guān)系合理化發(fā)展乃至以審判為中心的司法改革都具有值得關(guān)注的理論意涵。

（一）履行檢察官客觀義務的需要：偵查監(jiān)督與資源讓渡

在中國語境之下，刑事訴訟主體之間的關(guān)系是以官方掌控為基調(diào)的。[14]其中，關(guān)于何為“官方掌控”，符合實踐經(jīng)驗以及通識的解釋應當是刑事訴訟程序是由公檢法三主體所完全主導的。也就是說，基于“官方”與“非官方”這一標準，各刑事訴訟主體其實僅有兩種分類：公檢法與被告方。在刑事訴訟程序呈流水作業(yè)形態(tài)，真正意義上的審判中心主義又尚未實現(xiàn)的前提下，被告方其實僅僅充當了“操作對象”而非“操作人員”的角色，后者與前三者在這一程序中所能夠發(fā)揮的作用、具有的能量，完全不可能同日而語。

需要承認的是，即使給予包括辯護律師在內(nèi)的被告方所有符合應然層面需要的權(quán)利，這種力量與地位之間的差異也并非如我們所想象一般迅速地予以填補，因為這種差異還牽涉特定司法文化、現(xiàn)實政治生態(tài)等諸多方面的因素，絕非單純意義上的權(quán)利賦予即可解決。在這一前提之下，強調(diào)檢察機關(guān)的客觀義務則是一條現(xiàn)實可行的進路，原因主要有兩方面：一方面，這一義務要求檢察官客觀、中立地履行法律監(jiān)督職能，而如前文所述，檢察機關(guān)在自行補充偵查中所進行的偵查監(jiān)督與引導實際上便契合了該具體要求，亦即從檢察官客觀義務這一角度出發(fā)，自行補充偵查相當于對偵查活動保持實時警惕的一種監(jiān)視，而此種履行義務方式所取得的效果遠非以往審查批捕等書面化手段所能比擬。另一方面，檢察官客觀義務的另一層含義是對刑事訴訟程序中處于弱勢地位的主體的一種同情與幫助，即對于力量對比懸殊的辯方，檢察機關(guān)有義務讓渡出一部分自身的資源，同時承擔部分原本由辯方承擔的責任，[15]而并非傾其所有地投入到與辯方針鋒相對、單向度的控訴工作。具體來說，在自行補充偵查工作中，通過引導偵查推進案件實體真實的發(fā)現(xiàn)，固然是自行補充偵查的應有之意，但同樣重要的是，這種偵查同時包含了為辯方偵查的意味，以解決囿限于種種現(xiàn)實條件而導致律師無法調(diào)查、獲取有利于被告人的證據(jù)材料。

（二）以審判為中心司法改革的需要：檢察角色更迭與主觀作用發(fā)揮

盡管審判中心主義的關(guān)鍵節(jié)點在于庭審活動實質(zhì)化，但這并不代表改革的著力點僅有審判活動一個。根據(jù)頂層設計的要求，審判中心主義改革所要實現(xiàn)的目標是“訴訟證據(jù)出示在法庭、案件事實查明在法庭、控辯意見發(fā)表在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭”。①最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》第11、13以及14條。受這一目標的影響與激勵，當前關(guān)于審判中心主義改革的研究主要都圍繞庭審活動展開，但似乎遺忘了一個較為甚至是更為關(guān)鍵的問題：證據(jù)材料如何進入法庭？具體來說，偵查活動所形成的材料與結(jié)論，在進入庭審活動的樣貌上有兩種形態(tài)：一是接近原生態(tài)的，即未經(jīng)過剔除、篩選與鑒別，僅予以最簡單的整理與分類；二是在抽絲剝繭之后留下的，符合庭審活動證據(jù)要求的偵查案卷材料。相應地，證據(jù)材料以何種面貌進入法庭，取決于其中檢察機關(guān)所扮演的兩種角色：“收納器”或“過濾器”。對于前者而言，檢察機關(guān)對偵查案卷僅進行初步的審查，在形式上符合審查起訴的要求即可，而后者則要求“取其精華、去其糟粕”，僅將符合證據(jù)標準的部分予以保留，并在此基礎之上展開客觀的公訴工作。

從實踐來看，檢察機關(guān)在庭審活動中對偵查案卷的使用，是“宣讀”遠遠多于“演繹”的。盡管檢察機關(guān)的主觀意志可能主要發(fā)揮在公訴書與起訴意見中，但偵查案卷卻始終無法真正成為“檢察案卷”。檢察機關(guān)此時發(fā)揮的作用更多的是“收納”而非“過濾”，亦即在事實和邏輯上與辯方針鋒相對的實質(zhì)上是偵查機關(guān)，基本上偵查機關(guān)的結(jié)論就代表了檢察機關(guān)的意見，進而“偵查結(jié)論在某種程度上決定著判決的結(jié)果”。[16]而檢察機關(guān)之于以審判為中心的司法改革的意義，即是以“過濾器”的角色來替代“收納器”，并且隨著司法改革進程的推進，“過濾器”上的“篩孔”還應當逐步變小。也就是說，檢察機關(guān)對于偵查案卷的審查與利用將愈發(fā)精細化。但這一切都依賴檢察機關(guān)主觀能動性的發(fā)揮，如果僅憑借以往進行書面審查或者是選擇退回公安機關(guān)補充偵查，無論如何都無法起到應有的作用，而自行補充偵查能讓檢察機關(guān)親力親為地去對證據(jù)材料予以核實、調(diào)查，將公訴機關(guān)的意志納入偵查案卷，提高進入庭審活動的證據(jù)質(zhì)量，在利用效果上真正將偵查案卷轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺z察案卷”。

（三）檢警關(guān)系改良的需要：偵查話語權(quán)的平衡與檢察獨立性的恢復

當前，司法權(quán)力場域內(nèi)的各種因素共同作用，使得現(xiàn)實當中的檢警關(guān)系復雜且異象頻生：偵查機關(guān)在刑事訴訟活動中占據(jù)絕對主導的地位，檢察機關(guān)淪為“二把手”以及“傳話筒”的角色。從實踐來看，由于檢警之間相互牽扯利益關(guān)系，兩機關(guān)在具體案件的處理上往往“重配合、輕制約”。[17]例如，由于刑事案件的批捕與審查起訴的權(quán)力都掌握在檢察機關(guān)手中，公安機關(guān)在逮捕報批與移送審查起訴后，往往都有求于前者。但同樣應當看到的是，基于《刑事訴訟法》的規(guī)定，即使是由檢察機關(guān)負責立案偵查的案件，在作出拘留或者逮捕決定之后，仍舊要交由公安機關(guān)執(zhí)行。此外，對于技術(shù)偵查等關(guān)鍵偵查措施，檢察機關(guān)并無獨立進行的權(quán)力，同樣要依賴公安機關(guān)才能展開?？梢钥吹?，這種權(quán)力的“置換”實際在檢警之間形成了一個隱性的利益交換機制。令人不解的是，無論是公安機關(guān)有求于檢察機關(guān)還是檢察機關(guān)在某些方面需要公安機關(guān)配合，二者之間的關(guān)系與地位起碼從邏輯上來說應該是平等的，各自的影響力也應當相差無幾，那何以公安機關(guān)在刑事訴訟程序中的影響力要大大超過檢察機關(guān)，甚至對后者形成了反向制約呢？

在筆者看來，這一局面形成的根本原因在于偵查活動話語權(quán)把持程度的不同。盡管在審查起訴與批捕等方面，公安機關(guān)往往會請求檢察機關(guān)予以一定的配合，可以說此時檢察機關(guān)是站在了法律的“制高點”，但是對于構(gòu)成了審查起訴乃至審判活動基礎的偵查活動來說，在與公訴、審判機關(guān)都形成事實上隔離的情況下，公安機關(guān)無疑絕對主導著絕大多數(shù)案件的偵查進程。易言之，偵查活動的話語權(quán)被公安機關(guān)牢牢地把握在手中。相較審查起訴、批捕等方面的“互利互惠”，這種話語權(quán)之間的差距才是決定公檢各自地位的關(guān)鍵因素。囿于以往無法介入以及偵查監(jiān)督的柔性大于剛性等一系列原因，公安機關(guān)對于偵查活動話語權(quán)的把持一直無法受到事實上的分解。就這一角度而言，檢察機關(guān)自行補充偵查的意義恰恰在于對過于集中的偵查權(quán)形成分散。一方面是偵查活動的方向與目標引導權(quán)上的分散，作為偵查話語權(quán)過于集中的后果之一，以往刑事案件的偵查不論是總體方向還是具體進程都由公安機關(guān)獨自決定。這種主導模式的優(yōu)勢在于效率高，資源利用更為集中，不足之處則在于所獲取的偵查結(jié)果或者結(jié)論難免甚至是大多數(shù)情況下無法符合公訴工作的需要。作為自行補充偵查重要內(nèi)容之一的偵查引導固然以證明體系完善的引導為關(guān)鍵，但也同時包含著引導具體偵查活動的整體方向與目標，或者說這二者原本就是“引導”一詞的兩種不同解釋，因為方向上引導的最終目的仍舊是為了偵查活動的證據(jù)標準提高與證明體系完善。在檢察機關(guān)介入偵查活動的引導后，或許在效率上有所折損，但從最終結(jié)果來看，這種折損是必要的且有價值的。另一方面是具體偵查活動的分散，即自行補充偵查實際上分擔了一部分原本完全由公安機關(guān)所承擔的偵查任務，在檢察機關(guān)所承擔的這部分偵查活動當中，偵查的主導權(quán)是掌握在檢察機關(guān)手中的。這既是對公安機關(guān)在具體偵查活動中偵查主導地位的分解，同時也是對檢察機關(guān)本身偵查話語權(quán)的平衡。需要說明的是，從短期來看，鑒于檢察機關(guān)在一般刑事案件偵查能力、經(jīng)驗與設施配備上存有一定的欠缺，因而應當以偵查方向或目標方面引導的分散為主，具體偵查活動的分散為輔。

通過對偵查權(quán)的分散，實現(xiàn)檢察機關(guān)在偵查活動中話語權(quán)的平衡，僅僅是檢警關(guān)系改良的第一層面，或者說是短期內(nèi)的目標。從長遠來看，二者之間話語權(quán)平衡的最終目的在于恢復檢察機關(guān)在審前程序中的主導地位與獨立性。由于在偵查活動中話語權(quán)基本為零，檢察機關(guān)盡管在某些程序上可能會對公安機關(guān)形成一定的約束，但這遠不足以抵消公安機關(guān)因完全主導偵查過程所帶來的巨大優(yōu)勢。受制于此，檢察機關(guān)在審前程序中實際上處于一個相當被動的地位，遑論檢察工作的獨立性。有觀點認為，通過審查批捕、審查起訴以及司法救濟三項具有司法權(quán)性質(zhì)的重要職能，檢察機關(guān)可以成為審前程序中當仁不讓的主導者。[18]但事實上，以上三項職能在因偵查話語權(quán)掌控程度不同而導致公檢地位差距懸殊這一問題解決之前，很難甚至根本無法發(fā)揮應有的功效。該觀點事實上處于一個邏輯顛倒的狀態(tài)：只有檢察機關(guān)的獨立性與主導地位恢復以后，諸如審查起訴等措施才能發(fā)揮關(guān)鍵性的鉗制作用，否則依舊難免淪為與公安機關(guān)進行交易的產(chǎn)品。強調(diào)自行補充偵查對偵查話語權(quán)進行分散的目的便在于為檢察機關(guān)重新確立主導地位與恢復獨立性創(chuàng)造制度前提。在事實上對公安機關(guān)在偵查活動中的優(yōu)勢地位進行一定程度的分解后，檢察機關(guān)的重要性得以凸顯，進而逐步恢復檢察機關(guān)審前程序中的主導地位，同時還原并加強應有的獨立性。所以，以自行補充偵查為契機，經(jīng)過改良后的檢警關(guān)系應當是檢警二者之間共享偵查話語權(quán)，同時檢察機關(guān)保持自身的獨立主導地位，并對公安機關(guān)形成有效的監(jiān)督與引導。

結(jié)語

盡管檢察機關(guān)自行補充偵查在理論與實踐上都具有關(guān)鍵意義，但仍需面對，同時也是一直以來為理論研究者所混淆的一個問題是，檢察機關(guān)如何彌補與公安機關(guān)在一般刑事案件偵查中人員、設施以及經(jīng)驗等方面的差距？尤其是在監(jiān)察委員會制度改革之后，隨著人員的轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)在刑事案件偵查上的可能性似乎又被進一步削減。在硬件方面的累積固然會對檢察機關(guān)自行補充偵查的開展帶來一定的幫助，但是缺失與減少并不意味著檢察機關(guān)無法展開自行補充偵查，因為自行補充偵查與公安機關(guān)偵查存在根本上的不同，雖然自行補充偵查的開展也要求檢察機關(guān)分擔一部分刑事偵查的職責，但最為關(guān)鍵的是負責對公安機關(guān)的偵查進行引導與監(jiān)督，因為公檢之間在一般刑事案件偵查上的差距短期內(nèi)無法克服，也沒必要克服，原因在于，自行補充偵查的意義就在于發(fā)揮本身的優(yōu)勢，以確保公安機關(guān)偵查權(quán)力的合軌行使，進而完善刑事偵查的證明體系，而非寄希望于檢察機關(guān)來完成一些公安機關(guān)都無法完成的偵查任務?；蛘哒f，自行補充偵查強調(diào)“間接偵查”多于“直接偵查”。所以，對于公安機關(guān)的偵查活動來說，檢察自行補充偵查并非多了一個“幫手”，而是多了一位“監(jiān)督者”或者“引導者”。