胡珊

案例

2017年3月7日下午4點多，在北京西城區(qū)某住宅小區(qū)里，三名婦女因為一點小事發(fā)生了激烈的爭執(zhí)，最后竟然動手打了起來。

其中一名婦女的丈夫王某看到妻子以一敵二，感覺妻子吃了虧，就叫來一個朋友一起加入“戰(zhàn)斗”，將與其妻動手的婦女張某打傷，雙方為此鬧進了派出所。

警方調(diào)查后認(rèn)為，王某伙同他人將張某打傷，違反了《治安管理處罰法》第四十三條第一款的規(guī)定，“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”，決定給予王某行政拘留七日，并處罰款二百元的處罰。

但王某不服，認(rèn)為他上前的所有動作都是為了阻止張某等人繼續(xù)毆打其妻，并沒有出手傷人的意思，因此向區(qū)政府申請行政復(fù)議，請求撤銷對他的處罰決定。

可區(qū)政府在審查區(qū)公安分局的處罰決定后發(fā)現(xiàn)，王某毆打他人的行為，還存在一個“結(jié)伙”的情節(jié)，這是《治安管理處罰法》規(guī)定的加重處罰情節(jié)。按照《治安管理處罰法》第四十三條第二款第一項的規(guī)定，“結(jié)伙毆打、傷害他人的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款”，區(qū)公安分局對王某的處罰適用法律錯誤，明顯屬于罰輕了。同年7月13日，區(qū)政府做出復(fù)議決定，撤銷了區(qū)公安分局對王某的處罰決定。

同月25日，因不服區(qū)政府的復(fù)議決定，王某向法院起訴，請求撤銷這一決定。

北京市第四中級人民法院認(rèn)為，具體行政行為適用依據(jù)錯誤，行政復(fù)議機關(guān)決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新做出具體行政行為。但《行政復(fù)議法實施條例》同時規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)在申請人的行政復(fù)議請求范圍內(nèi)，不得做出對申請人更為不利的行政復(fù)議決定。這種不利既包括復(fù)議機關(guān)不得直接做出對申請人更為不利的復(fù)議決定，也包括復(fù)議機關(guān)不得以撤銷等方式間接導(dǎo)致對申請人更為不利的結(jié)果。盡管區(qū)政府沒有在復(fù)議決定書中直接變更原行政行為，也沒有在做出撤銷決定的同時要求區(qū)公安分局重新做出行政處罰決定，然而該行政處罰系毆打他人事件引起，處罰決定被撤銷后，區(qū)公安分局必然會重新做出行政處罰決定，而重做的決定必將導(dǎo)致對王某更為不利的后果。

據(jù)此，法院判決區(qū)政府做出的行政復(fù)議決定適用法律法規(guī)錯誤，應(yīng)予以撤銷，并責(zé)令區(qū)政府在法定期限內(nèi)對王某的行政復(fù)議申請重新做出處理。

一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴。

說法

此案在2017年被列入北京市的十大行政訴訟案例，法官在判決中援引的行政法原則叫“不利變更禁止原則”。

不利變更禁止原則是現(xiàn)代許多國家和地區(qū)指導(dǎo)與規(guī)制復(fù)審程序的一項基本原則，其意義在于體現(xiàn)程序正義、訴辯平衡以及權(quán)利對權(quán)力的制約。它的基本含義是指，復(fù)審機關(guān)對申請人提交其復(fù)審的案件，在做出處理決定時原則上不能將申請人置于較復(fù)審前更加不利的境地。就是說，既不能加重申請人的法律責(zé)任，也不能減損申請人的既得利益，申請人的負(fù)擔(dān)不得因申請復(fù)審而超過復(fù)審之前。

不利變更禁止原則發(fā)端于德國的刑事訴訟制度，在我國稱為“上訴不加刑”制度。之后逐漸擴展到民事二審程序、行政救濟程序中，成為復(fù)審制度中的一項普遍原則。在行政救濟程序中，不利變更禁止原則幾乎貫穿了行政處罰中當(dāng)事人抗辯的所有環(huán)節(jié)，在申辯、復(fù)議、起訴、上訴、再審等環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。

之所以要確立禁止不利變更原則，一方面是為了消除當(dāng)事人對申請復(fù)審會帶來不利后果的顧慮，保證復(fù)審制度的貫徹落實，不致形同虛設(shè)。行政復(fù)審過程中“加重處罰”可能性的存在，會導(dǎo)致行政相對人基于“被加重處罰”的擔(dān)憂而不能有效地行使其復(fù)審權(quán)利。行政復(fù)審制度保護行政相對人合法權(quán)益的權(quán)利救濟功能將無法發(fā)揮。

另一方面，禁止不利變更原則的確立也是基于國家權(quán)力對于公民權(quán)利的謙抑。以行政復(fù)議為例，原行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)都代表國家，原行政機關(guān)因遺漏違法事實做出不完整的行政行為的責(zé)任本應(yīng)由國家承擔(dān)。但如果允許復(fù)議機關(guān)或原行政機關(guān)對其加以修正，加重申請人的責(zé)任，這相當(dāng)于把公權(quán)機關(guān)的錯誤責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了申請人的身上，讓個人來承擔(dān)公權(quán)機關(guān)所犯下的錯誤。這是不公平的，違背了行政復(fù)議的立法目的。

但需要指出的一點是，不利變更禁止原則并不限制行政機關(guān)的自行糾錯。對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，行政機關(guān)具有自行糾錯的權(quán)力和職責(zé)。不過，自行糾錯須遵守法定的程序，需要考量糾錯的尺度。對基于自由裁量權(quán)做出的行政行為，只要在合理范圍內(nèi)，按照法的安定性和信賴?yán)姹Ｗo的要求，就不得輕易改變，尤其是不得做不利于相對人的改變。一般只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，行政機關(guān)方可采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度進行糾錯，以免構(gòu)成濫用職權(quán)或者明顯不當(dāng)?！?/p>