侯俊軍 張莉

[摘要]提升社會治理能力是全面推進國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。十八大以來，傳統(tǒng)的以政府為核心的一元社會管理逐漸向多元互動的社會治理過渡，我國社會治理水平不斷提高，但也面臨著治理手段缺乏、制度供給不足、治理創(chuàng)新難持續(xù)等一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)。社會治理既需要可持續(xù)的制度保障又需要能夠靈敏回應(yīng)社會需求的治理工具。在已有社會治理的框架下，本研究引入并從理論上建構(gòu)了“標準化治理”這一制度工具，其可以從三個方面推進社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化：標準化治理強調(diào)多元協(xié)調(diào)機制能夠激發(fā)社會活力，促進多元社會治理格局的形成;標準化治理作為法治的有效補充，能夠填補社會治理的制度缺失區(qū)域;標準的反饋機制能夠敏感及時地回應(yīng)社會多樣化需求，提高治理效能。

[關(guān)鍵詞]標準化治理;治理能力現(xiàn)代化;社會治理

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-1763（2020）06-0049-09

一 引言

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項復(fù)雜而艱巨的戰(zhàn)略工程，社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分，提升社會治理水平既是全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求也是基本前提。十八大以來，傳統(tǒng)的以政府為核心的一元社會管理逐漸向多元互動的社會治理過渡，社會治理水平不斷提高，并形成了依法治理為核心，德治、行動者治理等治理手段為輔的治理模式。但由于法治的強剛性，以及德治、行動者治理的強彈性和隨意性均難以單獨面對和適應(yīng)多元化的動態(tài)的社會訴求，社會治理的多元體系仍有待完善。如何化解社會治理存在的問題，促進社會治理能力再上新臺階，是我國國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一。

現(xiàn)實中存在著大量的社會問題，比如：居家養(yǎng)老服務(wù)人員一周上門幾次？一次服務(wù)持續(xù)多長時間？群眾到政府機構(gòu)辦事應(yīng)多久辦結(jié)？政務(wù)服務(wù)提供哪些內(nèi)容？如何提供？這些問題與百姓生活息息相關(guān)，需要制度加以保障，但又不能夠上升到法的層次，如果由政府單方面加以確定又難以準確回應(yīng)群眾的需求，因此必須要有一種多元參與、多方協(xié)商的機制加以制度化。此外，為了滿足日趨多元的群眾需求，各地政府掀起了一股創(chuàng)新社會治理的熱潮，總結(jié)了很多地方的治理特色模式。這些創(chuàng)新對于推進社會治理能力現(xiàn)代化起到了一定的積極作用，但也存在諸多不足和挑戰(zhàn)。比如，有些創(chuàng)新實際效果不佳，結(jié)果如何全憑文字匯報材料的“包裝”，浪費了大量的人力物力;創(chuàng)新結(jié)果沒有予以制度化，難以進一步持續(xù)應(yīng)用和有效推廣;創(chuàng)新還是以政府為主，沒有形成多元主體參與的格局等。在利益多元化和需求多樣化的社會背景下，粗放式行政和目的性創(chuàng)新（為創(chuàng)新而創(chuàng)新）阻滯了社會治理的進步，必須引入更加精細化和規(guī)范化的工具，才能有效地利用治理資源，回應(yīng)社會需求。

標準化治理就是一種讓社會治理精細化的“制度工具”，其對推進地方政府治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。2015年3月26日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》提出，“更好發(fā)揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用”。黨的十九大報告提出，要建設(shè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，標準的多元特性和協(xié)調(diào)過程能夠有效激發(fā)社會活力，形成多元參與的社會治理格局。所謂標準化治理即運用標準化原理和標準化方法在政府、市場、社會等方面的治理，其能夠?qū)⑸鐣卫韯?chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為標準，填補法律的空白，彌補社會治理的制度缺失問題。從已有社會治理領(lǐng)域的標準化實踐來看，標準化治理過程是由政府、社會組織、群眾等多元社會主體共同參與制定標準，以滿足社會治理參與各方的利益和訴求的過程。標準化治理過程的多方參與、過程協(xié)調(diào)、靈活高效的特點使其不同于一般政府規(guī)章制度，其治理過程中的反饋機制可對社會問題做出靈活調(diào)整，更好地解決社會治理領(lǐng)域的問題和矛盾。

已有眾多研究肯定了標準化治理對治理現(xiàn)代化的重要作用。比如，俞可平指出標準化意味著科學(xué)化，能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理的效益目標，為現(xiàn)代國家治理確立規(guī)范，為治理現(xiàn)代化提供量化指標。因此，標準化是國家治理現(xiàn)代化的基石，“離開標準化，政府、市場、社會治理無從談起”。孫濤認為標準化是實現(xiàn)社會治理精細化的必由之路，要實現(xiàn)社會治理由粗放向精細轉(zhuǎn)型，必須通過制度、標準、體系和人員等多個方面的鍛造，讓標準化融入社會治理的各環(huán)節(jié)，通過環(huán)節(jié)之間的“無縫隙化”實現(xiàn)社會治理的精細化。

雖然學(xué)術(shù)界已經(jīng)認識到了標準和標準化治理在社會治理中的重要性，但是如何將標準化嵌入到社會治理過程中，目前研究依然非常不足，尚沒有形成一個切實可行的實施路徑和操作性強的行動方案，特別是缺乏清晰的理論框架和支撐。本文從標準化治理的角度分析當前政府社會治理的困境，提出并深入闡述“標準化治理”的意義、內(nèi)涵及其在社會治理中的應(yīng)用方式。

二 我國社會治理模式和治理困境

（一）我國社會治理的現(xiàn)有模式

社會治理是國家治理的重要組成部分，國家治理現(xiàn)代化必然是以社會治理的現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的。新中國成立以來，中國政權(quán)的支配方式經(jīng)歷了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，反映的是社會權(quán)利和社會管理方式的變遷，更是體現(xiàn)了中國社會發(fā)展的根本需要。

1949年新中國成立之初，迫于復(fù)雜的國內(nèi)環(huán)境和國際形勢，中國政府參照蘇聯(lián)模式推行公有制和計劃經(jīng)濟。1978年以后，中國實行改革開放戰(zhàn)略，經(jīng)濟上逐漸從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，中國逐漸成為全球第二大經(jīng)濟體。伴隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展，社會需求和社會矛盾逐漸多元化，傳統(tǒng)政府絕對主導(dǎo)的管理模式受到嚴重挑戰(zhàn)，社會問題和社會矛盾開始顯現(xiàn)。在這種背景下，黨的十八大提出了“治理”概念，摒棄以往由政府絕對主導(dǎo)的管理模式，探索建立一套“共建共治共享”的社會治理體系。

建立現(xiàn)代化的社會治理體系，有必要先從理論角度理解社會治理現(xiàn)代化。Paquet和Gilles認為，治理是達到“合意”的過程，各治理主體之間應(yīng)化解沖突，形成一致的目標達成合作，更通過制度轉(zhuǎn)化，使得各方能夠遵守制度采取合作策略。近年來，西方又提出了適應(yīng)性治理（Adaptive Governance）概念，認為政府在快速變化和相當復(fù)雜的環(huán)境下應(yīng)該通過利用內(nèi)部和外部的能力，以分散決策權(quán)等方式來提高自身處理和適應(yīng)變化的能力。俞可平認為，國家治理現(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)國家治理體系向現(xiàn)代國家治理體系的轉(zhuǎn)型過程。國家治理現(xiàn)代化必須要有五個基本要素，即制度、民主、法治、效率、協(xié)調(diào)。我國學(xué)者薄貴利將政府治理現(xiàn)代化總結(jié)為“四化”，即分權(quán)化、民主化、科學(xué)化和法治化，其他特征或者是某一本質(zhì)特征的具體化，或者具有從屬性質(zhì)。因此，治理主體多元、治理制度保障、治理過程規(guī)范、治理手段靈活是推進社會治理現(xiàn)代化的迫切要求。因為要滿足“人民日益增長的美好生活需要”，就必須人民和社會組織多方參與，以充分的制度保證治理過程規(guī)范公平，通過靈活的治理手段實現(xiàn)有效治理。

我國在長期的治理實踐中形成了依法治理為核心，德治、行動者治理等治理手段為輔的治理模式。所謂依法治理，是按照國家法律規(guī)定對社會問題進行制約和管理的模式。法治是國家治理的基本方式，現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值。法治的優(yōu)越性有四點：一是法治不受領(lǐng)導(dǎo)人更替的影響，保證大政方針的連續(xù)性;二是法治保證社會發(fā)展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性;三是法治確保國家治理的公信力;四是法治能夠克服政策等治理制度體系的局限性，確保制度體系運行的效能。

法治在社會治理中也有一定的局限性，法治的不完善、缺位，以及模糊地帶導(dǎo)致其無法深入社會治理的“細枝末葉”，這種強剛性無法提供社會治理所需要的全部制度，此時就需要德治和行動者治理?！暗隆卑▊惱淼赖隆⑸鐣L俗、習慣信仰等內(nèi)容，可以看作是一種非正式制度，有模范感化的作用，也有很強的彈性。行動者治理主要存在于現(xiàn)有正式制度和非正式制度都無法約束的領(lǐng)域。行動者治理有著天然的弊端，治理過程依靠人的決策而缺乏制度保證，導(dǎo)致了治理出錯率高，而且治隨人走，難以持續(xù)。法治、德治、行動者治理之間是一種辯證關(guān)系，既相互補充，又存在一定的矛盾，即法律的剛性與德治的強彈性和行動者治理的隨意性難以調(diào)和，也就難以適應(yīng)更加多元和頻繁的社會訴求。

（二）中國社會治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

經(jīng)過了四十多年的快速發(fā)展，我國進入了工業(yè)化和后工業(yè)化交織時期，社會需求和社會矛盾多樣，社會問題多發(fā)：貧富差距問題、收入分配不公問題、教育醫(yī)療資源不均衡問題、腐敗問題、社會關(guān)系緊張問題、網(wǎng)絡(luò)安全問題等經(jīng)常發(fā)生。由于現(xiàn)代社會媒體發(fā)達，各類社會問題被不斷發(fā)酵，給社會治理帶來相當大的挑戰(zhàn)。各級政府積極創(chuàng)新社會治理，積累了很多地方經(jīng)驗，對于推進社會治理現(xiàn)代化，打造服務(wù)型政府是很好的嘗試和努力。但是這些好的經(jīng)驗往往只是“就事論事”，一個社會事件或者公共事務(wù)完成了，新的、好的做法也就終止了。創(chuàng)新沒有得到持續(xù)地應(yīng)用和擴大，創(chuàng)新過程中花費的人力物力亦沒有發(fā)揮應(yīng)有的價值，造成了治理資源的極大浪費。具體從標準化治理的角度來看，我國社會治理存在四大現(xiàn)實困境。

一是傳統(tǒng)的全能型政府大包大攬，多元參與的協(xié)同治理格局推進受阻。大包大攬的全能型政府已經(jīng)無法完全適應(yīng)當前復(fù)雜的社會情況，社會治理過程中必須引入公民和社會組織。溫嶺市的“民主懇談會”“楓橋經(jīng)驗”等一系列優(yōu)秀治理實踐成功的關(guān)鍵都是激發(fā)了社會活力，讓群眾參與到治理過程中，形成了多元的社會治理格局。新時代背景下，國家也一直強調(diào)“政府引導(dǎo)”，要由大政府向治理型政府轉(zhuǎn)變?nèi)杂泻艽罄щy，一些地方政府已經(jīng)習慣于“發(fā)號施令”，不愿肯定和接受社會組織和公民在社會治理中的主體地位和主力作用，將社會組織和社會成員視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，漠視社會公眾對社會治理體制創(chuàng)新的公共需求，習慣“愛你沒商量”式的“為民做主”。地方政府的這種僵化執(zhí)行思維將“政府引導(dǎo)”邏輯又變成了“政府控制”，導(dǎo)致了治理的多元化格局難以形成，從而造成治理效果不佳，難以獲得社會認同。

二是地方政府管理粗放化，無法適應(yīng)多元的價值取向和多樣化的社會需求。部分地方政府存在粗放式管理思維，習慣運用籠統(tǒng)的、模糊的處事方式，導(dǎo)致管理浮于表面、標準化程度不高及工作不到位等。地方政府治理只有從粗放式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫毣卫聿拍軌驖M足社會和民眾多樣化的動態(tài)需求。換言之，“精細化治理是實現(xiàn)‘以人民為中心的現(xiàn)代化治理的必由之路”。

三是社會治理存在即興式創(chuàng)新，不可持續(xù)。在地方社會治理創(chuàng)新的熱潮下，官員的機會主義色彩愈發(fā)濃厚，有些地方政府為了政績，很多“即興式”的舉措不斷出臺，其往往有著漂亮的名頭和響亮的口號，卻多是“人去政熄”。從“理性經(jīng)濟人”角度，領(lǐng)導(dǎo)者上任伊始就理性逐利，需要在任期內(nèi)生產(chǎn)出可視化的政績，社會治理創(chuàng)新無疑是一種非常好的亮眼“產(chǎn)品”。當領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)任，由于其創(chuàng)新成果沒有形成制度或標準，其后繼者自然是理性選擇另起爐灶，新燃起“三把火”，導(dǎo)致了創(chuàng)新的不可持續(xù)性。這種分散化、碎片式的“治理實驗”缺乏深入研究和評估，無疑是對治理資源的巨大浪費。

四是社會治理創(chuàng)新擴散受阻，大部分創(chuàng)新止步于一個事件或者一個地區(qū)。在社會創(chuàng)新的大量實踐中，很多有效的創(chuàng)新并沒有得到推廣與擴散，90%的創(chuàng)新都只停留在地方層面，甚至名存實亡，政府創(chuàng)新的“孤例”現(xiàn)象十分普遍。創(chuàng)新擴散受阻的原因是多方面的，比如基層社會存在很強的異質(zhì)性，但在同構(gòu)性很強的區(qū)域，社會治理的創(chuàng)新成果也沒有得到有效擴散。政府治理創(chuàng)新成果未能有效轉(zhuǎn)化為制度，無疑是社會治理創(chuàng)新擴散受阻的重要原因。

三 標準化治理的特征、理論依據(jù)及實踐意義

（一）標準化治理的基本特征

標準本身具有統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、最優(yōu)化四大原理，這使得標準化治理具有成為社會治理，特別是基層社會治理和解決社會矛盾機制的先天優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下幾點。

一是標準化治理的多元性。每一項標準的誕生都是多方協(xié)調(diào)、多次協(xié)調(diào)的結(jié)果。協(xié)調(diào)原理體現(xiàn)了兩方面的內(nèi)容：其一，過程協(xié)調(diào)。所謂過程協(xié)調(diào)是指在標準產(chǎn)生的過程中各相關(guān)利益方對標準的各個因素建立適應(yīng)和平衡關(guān)系，使得標準系統(tǒng)的整體功能達到最佳實際效果。其二，結(jié)果協(xié)調(diào)。即產(chǎn)生的標準系統(tǒng)必須能夠平衡多因素矛盾，滿足各方不同需求。由此，標準化治理的多元性在協(xié)調(diào)原理的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生，標準化治理的過程是各個治理主體就自身利益或者需求不斷參與和博弈的結(jié)果，在特定條件下找到了治理對象的最優(yōu)解，實現(xiàn)了治理的最終目的。

二是標準化治理的可復(fù)制性。根據(jù)統(tǒng)一原理，標準確定了一致性規(guī)范以保證事物必需的秩序和效率，這個統(tǒng)一并不是一成不變的，它只是適合于一定時期和一定條件下的規(guī)范。標準化的統(tǒng)一造就了標準化治理的可復(fù)制性，當然社會治理標準不可能像技術(shù)標準那樣對每一條、每一項都做出數(shù)量化的規(guī)定，但是社會治理的標準，特別是導(dǎo)向性標準應(yīng)該具有一定的可借鑒性、可復(fù)制性。

三是標準化治理的高效性。標準化的第二和第四原理即簡化原理、最優(yōu)化原理，使得采用標準化的治理體系必將是高效的。簡化原理是從滿足需要出發(fā)，精煉出能滿足需求的高效操作，同時盡量減少無效或者低效的程序以實現(xiàn)以少勝多。最優(yōu)化原理指在一定限制條件下，選擇、制定或者調(diào)整實現(xiàn)目標的標準系統(tǒng)的構(gòu)成因素及其操作方式，以達到最優(yōu)化效果。

四是標準化治理的靈活性。區(qū)別于法治的剛性，標準化治理具有一定的靈活性，可以根據(jù)社會問題和群眾需求的變化進行動態(tài)調(diào)整。與德治和行動者治理的“因人施策”的高度靈活但是缺乏規(guī)律性不同，標準化治理的靈活性具有很強的規(guī)則性，有章可循。

（二）標準化治理的理論依據(jù)

20世紀80年代以來，人類社會經(jīng)過工業(yè)化的高速發(fā)展之后進入了“后工業(yè)社會”，經(jīng)濟發(fā)展不再是唯一需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。公民意識逐漸蘇醒并發(fā)展，第三部門開始出現(xiàn)，政府絕對主導(dǎo)的管理模式已不能適應(yīng)復(fù)雜多樣的社會需求，這種背景下產(chǎn)生了當代治理理論。

在治理理論中，國家或政府不再是唯一的權(quán)力和資源支配主體。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）將治理定義為：依靠組織自身指定的規(guī)則實現(xiàn)目標并進行的一系列管理活動?；顒拥闹黧w，即組織并非一定是政府，無須依靠國家強制力來實現(xiàn)。也就是說，與統(tǒng)治或管理相比，治理既包括政府機制，也包括非正式的、非政府的管理機制。作為國內(nèi)最早引入治理思想的學(xué)者之一，俞可平認為治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

從上述關(guān)于治理理論的闡述看，我國現(xiàn)有的治理體制和治理手段顯然是需要繼續(xù)完善的。首先，我國依然是依靠政府作為主導(dǎo)，沒有充分體現(xiàn)治理的多元化，社會組織治理角色沒有發(fā)揮足夠的作用。其次，我國主要治理手段依然是依靠法律的懲罰和約束，或者是依靠各種臨時性的“領(lǐng)導(dǎo)小組”或者“項目制”，手段比較單一。最后，治理過程是一個協(xié)商或溝通的過程，也是一個政府與社會進行再分工的過程，但是因為缺乏一個可以“討價還價”的“工具”，導(dǎo)致政府與社會缺乏有效的對話。標準化治理的引入，恰恰可以在上述方面起到一定的補充作用。

（三）標準化治理的實踐意義

如上文所述，大量社會訴求需要制度予以保障，但又不能上升到法的層次，針對中間的治理空白區(qū)域，標準化可以作為一種制度和治理手段予以補充?；诖?，我們認為引入標準化治理，為社會治理提供更多的制度支持，豐富“依何而治”問題，構(gòu)建法治、標準化治理、德治、行動者治理四個社會治理層級（見表1），填補法治、德治和行動者治理的中間區(qū)域，滿足社會治理精細化的需求，以及增加社會治理的制度產(chǎn)出和制度供給，提高治理的連續(xù)性和擴散性。

圖1給出了“依何而治”的路線。一個社會問題的解決、社會需求的回應(yīng)，靠的是“組合拳”：社會問題分解后的最小單元如存在法律問題，則依法而治;如無法有標則照標而行;如無法無標若存在德的規(guī)范，則用德來約束;最后，所有的制度都無從依據(jù)，還可以使用行動者的理性判斷解決問題。法律、標準、德都是制度依據(jù)，法律是剛性的正式制度，德為一種非正式制度，標準介于兩者之間，兼具正式制度的剛性和非正式制度的彈性，能夠靈活而有效地解決社會問題和回應(yīng)社會矛盾。

鑒于標準化治理的特點與優(yōu)勢，以及當前我國社會治理現(xiàn)狀的不足，標準化治理嵌入社會治理模式中至少有以下三個方面的現(xiàn)實意義。

第一，標準化治理有效促進了多元社會治理格局的形成，有助于社會治理目標的實現(xiàn)。2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“加快建立城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系，研究制定城鄉(xiāng)社區(qū)組織、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)信息化建設(shè)等方面基礎(chǔ)通用標準、管理服務(wù)標準和設(shè)施設(shè)備配置標準?！睒藴驶卫頌檎卫憩F(xiàn)代化提供了科學(xué)的解決思路，是一種可操作性非常強的治理工具。

第二，標準化治理能夠填補社會治理的制度缺失區(qū)域，推進社會治理規(guī)范化和制度化。標準作為一種社會規(guī)范，起到“補強”法的作用，即當法律缺位、不完善或處于模糊地帶時，標準往往發(fā)揮技術(shù)性規(guī)范的作用，形成相應(yīng)的制度保障。標準化治理彌補了社會治理中制度供給不足的問題，因此成為解決社會治理“最后一公里”的有效手段。同時，治理經(jīng)驗和治理創(chuàng)新以標準的形式予以制度化，將可以保證治理的連續(xù)性和可推廣性，使治理資源發(fā)揮最大效應(yīng)。

第三，標準化治理能夠靈敏地、及時地回應(yīng)社會問題和需求。標準化治理有效地激發(fā)了社會力量，暢通了社會問題反饋通道，能夠快速感知社會問題和需求并做出應(yīng)對，還可以根據(jù)社會問題和群眾需求的變化進行動態(tài)的調(diào)整。

四 標準化治理的一般過程構(gòu)建

從社會管理到社會治理，由高度集中的單一權(quán)力中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣木W(wǎng)絡(luò)協(xié)商主體，由以國家權(quán)威為約束的管理過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾贫群鸵?guī)范保障的治理過程，由以社會控制為管理目標轉(zhuǎn)變?yōu)檎疹櫠嘣獌r值取向，實現(xiàn)共贏的追求。標準化治理能夠契合社會治理的要求，如引入社會組織和民眾加入到多元治理過程中，多方參與可以滿足不同的需求以更好地提供公共服務(wù)。

標準廣泛應(yīng)用于市場領(lǐng)域，市場領(lǐng)域強調(diào)標準制定過程中的市場主體性，政府更多是審批、引導(dǎo)，而非直接參與標準制定，但政府是社會治理的一個重要主體和責任方，相較于市場領(lǐng)域，政府會直接參與社會治理領(lǐng)域的標準制定。從治理主體和已有的社會治理的標準化實踐出發(fā)，我們認為社會治理標準化可以分為兩類：一類是政府參與的標準化治理，分為政府主導(dǎo)的標準化治理和政府引導(dǎo)的標準化治理，主要包括行政事務(wù)處理標準化、公共服務(wù)標準化;另一類是社會自治的標準化治理，社會組織或居民自治的標準化治理。

政府參與的標準化治理，分為政府主導(dǎo)的標準化治理和政府引導(dǎo)的標準化治理，兩種標準化治理過程中政府發(fā)揮的作用不同。在已有標準化治理實踐的基礎(chǔ)上，可以將政府參與的標準化治理一般過程分為六個階段（見圖2）。

階段一：問題識別。社會問題或社會需求到政府接收有雙向兩個渠道：一是主動獲取，主要形式是政府調(diào)研;二是被動接收，如人大、政協(xié)向政府提交提案，群眾上訪等。

階段二：標準擬定。此階段包括兩部分。一是政府在接收到社會問題或需求之后，組織相關(guān)領(lǐng)域群眾代表和社會組織共同協(xié)商，就問題產(chǎn)生的原因和解決目標，初步達成共識，這是提出治理方案的基礎(chǔ)。治理過程并不是每次都需要集齊政府、群眾、社會組織，而是根據(jù)需要決定，比如一些基層社會矛盾，一般基層自治不能夠解決而上升到需要政府調(diào)解，政府則只需組織群眾加入。二是標準擬定在已有共識的基礎(chǔ)之上，政府組織相關(guān)專家、協(xié)會、社會組織、民眾等各方代表，擬定治理標準，這是標準化治理的核心階段。

階段三：標準反饋。治理標準將應(yīng)用于解決社會問題和滿足社會需求的過程，通過反饋來檢驗治理方案的優(yōu)劣。治理方案通過實踐檢驗之后，發(fā)現(xiàn)其中一些方案治理效果不佳，不能夠很好地解決社會問題或者是滿足群眾需求，就需要進行方案修正。

階段四：標準修正。治理不佳的結(jié)果再一次傳導(dǎo)到政府，政府會同相關(guān)領(lǐng)域的社會組織和群眾，對治理結(jié)果進行分析，提出新的治理方案，再作用于社會問題或者社會需求。可以看出，修正過程是一個循環(huán)過程，到治理方案能夠解決社會問題或者滿足社會需求為止。

階段五：標準形成。在經(jīng)過數(shù)輪的修正過程后，一整套較為完美的治理方案形成了，再進行整理后就形成治理標準。

階段六：標準擴散。治理標準形成后作為制度，適應(yīng)于同樣的或類似的社會問題和社會需求。適合擴散的治理標準，則在一定范圍內(nèi)進行推廣。

政府主導(dǎo)和政府引導(dǎo)的標準化治理，兩種標準化治理過程中政府發(fā)揮的作用不同，主要體現(xiàn)在兩個過程：一是治理過程，政府主導(dǎo)的標準化過程中政府主導(dǎo)整個治理方案的過程，社會組織和群眾作為參與人或者利益訴求方加入到治理過程，治理方案由政府提出。政府引導(dǎo)的標準化治理過程中，政府則作為共同主體或者參與主體加入到治理過程中，治理方案可以由三者共同提出或者由社會組織、群眾提出。二是標準形成過程，治理標準的前身是治理方案，該過程的基礎(chǔ)是治理過程，政府主導(dǎo)的標準化治理的治理標準的最終知識產(chǎn)權(quán)所有權(quán)屬于政府，而政府引導(dǎo)的標準化治理的治理標準的最終知識產(chǎn)權(quán)所有權(quán)屬于三者共有或者社會組織、群眾。

社會自治的標準化治理（見圖3）和政府參與的標準化治理的一般過程類似，但是社會自治的標準化治理和政府參與的標準化治理還有以下的不同：一是問題/需求發(fā)現(xiàn)方式不同。長期以來，我國人民都喜歡“有困難找政府”，因此政府有被動接收社會問題/社會需求的渠道，但是社會自治的標準化治理的第一階段則沒有這個渠道，其發(fā)現(xiàn)過程主要是通過社會組織感知或者群眾自身存在需求。二是在治理過程、反饋過程、修正過程、標準形成過程，沒有政府的存在，依靠社會組織和群眾提出解決方案，并進行修正轉(zhuǎn)化為治理標準。值得一提的是，社會自治的標準化治理過程并非完全沒有政府存在，在擴散階段，仍然需要借助政府的力量，才能將好的治理標準推廣應(yīng)用。

五 “僵尸車”治理：標準化治理的優(yōu)秀實踐

標準化治理主要是解決社會治理過程中面臨的這樣一類社會問題，即其需要制度保證，但是又不足以上升到法的層次。比如，上文提到的居家養(yǎng)老，單純采用行動者治理無法保證政策的公平和可持續(xù)，又不能夠從法的層面規(guī)定地方居家養(yǎng)老的細節(jié)。實踐中，有些政府已經(jīng)充分認識到標準化治理的重要意義，比如浙江省在標準化治理實踐的基礎(chǔ)上提出，“把建立和完善標準體系放在制度建設(shè)‘最后一公里的重要位置”。于具有推廣價值的改革探索，政府不但要使之制度化，而且要制定相關(guān)標準，增強其可復(fù)制性，使其廣泛運用。浙江省杭州市上城區(qū)“僵尸車”治理就是這樣一個典型案例。該案例將標準化應(yīng)用到社會治理中，獲得了第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

“僵尸車”是指車輛因為長期無人使用和維護，落滿灰塵形似僵尸，因此獲名。這些車輛長期停放在停車場，甚至被遺棄路邊，嚴重擠占了公共資源，帶來了安全、衛(wèi)生方面的潛在隱患，也嚴重影響城市形象。但是對于停在停車位上的“僵尸車”，執(zhí)法部門（交警）卻處在“法無授權(quán)不可為”的尷尬境地。各地對“僵尸車”治理都是由職能部門摸排處理的“單打獨斗”模式，并未真正形成規(guī)律性的、可供復(fù)制借鑒的經(jīng)驗。杭州市上城區(qū)嚴格界定政府職能，以標準化為手段，推動了社會治理的政策創(chuàng)新?！敖┦嚒钡闹卫磉^程就是典型的以政府為主導(dǎo)的標準化治理。其治理過程劃為以下六個階段。1）問題識別：政府通過調(diào)研和群眾反映等途徑接收到“僵尸車”問題。2）標準擬定：政府聯(lián)合群眾和社區(qū)組織共同參與到僵尸車治理中，三方就治理達成共識，并初擬了一系列的治理標準：一是自發(fā)現(xiàn)“僵尸車”六十日無人處理即認定為無主車，由屬地社區(qū)組織和居民10人以上說明“僵尸車”的特點和負面影響等提交給管理中心;二是多部門的權(quán)責分工;三是將“僵尸車”按標準程序處置。3）反饋階段：嚴格按照治理方案規(guī)定的標準處理城市“僵尸車”。4）標準反饋：對執(zhí)行過程中存在的問題進行修正（原文中未做詳細闡述）。5）標準形成：形成“疑似遺棄機動車治理標準”。6）持續(xù)治理和推廣：將該標準持續(xù)應(yīng)用于“僵尸車”治理過程中，并適時進行推廣。

“僵尸車”標準化治理的成功之處主要在于：一是引入社會組織、群眾加入到僵尸車治理過程中，形成“有限政府”的多元治理格局;二是增加制度供給，填補法律不足，讓治理過程合理化、各項工作有制度可循;三是治理精細化，出臺無主機動車認定標準，明確各部門的權(quán)責分工，保證治理的有效性;四是將科技手段應(yīng)用到標準化治理過程中，利用遠程視頻監(jiān)控、數(shù)據(jù)信息共享、執(zhí)法實時監(jiān)督等技術(shù)提高了標準化治理的效率。

“僵尸車”成為城市頑疾的癥結(jié)在于政府相關(guān)法規(guī)、制度的缺失和私人所有權(quán)的矛盾。杭州市上城區(qū)將標準引入這一空白地帶，制定發(fā)布了《影響公共利益的疑似被遺棄機動車處置工作規(guī)范》區(qū)級地方標準，并通過政府令的形式保證了標準的權(quán)威性，是社會治理領(lǐng)域標準化治理的典型案例。另外，上城區(qū)以填補空白和優(yōu)化模式為目的，建立了包含154項社會標準的“城市管理與公共服務(wù)”標準體系，涉及養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、行政審批等，其中多數(shù)為首創(chuàng)。很多百姓關(guān)心的細節(jié)問題用現(xiàn)行法律法規(guī)制度無法解答和處理，但在上城區(qū)“城市管理與公共服務(wù)”標準體系中，都能找到對應(yīng)的處置辦法和管理服務(wù)規(guī)則。另外，上城區(qū)還推出了“互聯(lián)網(wǎng)+標準”模式，通過標準運營平臺實現(xiàn)了“標準落地、程序可控、自動留痕”。

從案例分析可以看出，相關(guān)部門通過標準體系的建立與實施，對政府具體職能的標準化，可以彌補現(xiàn)行法律法規(guī)條款中的空白與執(zhí)行中的縫隙，使每一項具體事務(wù)都有標準可依循、可操作、可檢查、可評價，保證各項行政職能得以統(tǒng)一、規(guī)范、明確地履行。

六 結(jié)語與討論：社會治理視角下的標準化治理瓶頸與破解

黨的十九大報告提出，到2035年“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”，并提出了打造“共建共治共享”的社會治理格局的總體要求。對此，我們必須在全面深入研判中國社會治理需求和當前社會治理困境的基礎(chǔ)之上，探尋適應(yīng)中國國情和中國社會發(fā)展階段的社會治理的方式方法。

為了更加有效、及時和精準地回應(yīng)人民群眾的社會訴求，填補法治之下的空白和克服德治的強彈性及行動者治理的隨意性;為社會治理提供制度以形成可以復(fù)制推廣的治理方案，提高政府的社會治理能力和治理成效，本文嘗試在政府社會治理過程中引入了“標準化治理”模式。標準化治理的必要性建立在當前“依何而治”的制度供給的不足之上，由于其自身的多元性、靈活性、高效性、可復(fù)制性等特點，可以推進社會治理規(guī)范化和制度化，可以使治理資源發(fā)揮最大效應(yīng)，輸出可持續(xù)、可推廣的制度成果。同時，本文還構(gòu)建了標準化治理的一般過程，即問題識別、標準擬定、標準反饋、標準修正、標準形成和標準擴散六個階段。

近年來，有些地方和部門已經(jīng)嘗試將標準化治理應(yīng)用到社會治理中，制定了一批民生領(lǐng)域的先進標準，為標準化治理積累了寶貴經(jīng)驗，但是大多為碎片化的探索和嘗試，建立社會治理的標準化體系仍然任重道遠。標準化治理從市場領(lǐng)域擴散到社會治理存在著一條鴻溝，即認為社會治理問題復(fù)雜多樣無法引入標準化治理，這實在是誤解了標準化。標準是一種能夠?qū)ι鐣栴}靈活反應(yīng)、動態(tài)調(diào)整的制度。社會治理領(lǐng)域?qū)藴驶J識不足導(dǎo)致了標準化治理在社會治理的應(yīng)用中存在諸多瓶頸：一是標準化治理在社會治理中缺乏一定程度上的合法性。比如，標準化治理在社會治理中的定位在哪里？標準出臺權(quán)威性如何？標準是否能夠得到有效執(zhí)行？這些與標準化治理合法性相關(guān)的問題都亟待回應(yīng)。二是缺乏標準化人才。缺少專業(yè)化人才則難以將近些年，以政府為核心的傳統(tǒng)的一元社會管理模式逐漸向多元互動的社會治理過渡，社會治理水平不斷提高，并形成了依法治理為核心，德治、行動者治理等治理手段為輔的治理模式，但由于法治的剛性和不完備性以及德治、行動者治理的強彈性和隨意性均難以適應(yīng)多元化的、動態(tài)的社會訴求，社會治理困境開始逐漸顯現(xiàn)。精確量化的社會治理領(lǐng)域問題轉(zhuǎn)化為標準化的治理過程。三是多方參與的標準形成機制尚未建立，非政府參與的標準化治理案例幾乎沒有，沒有形成政府、社會組織、群眾等多元治理格局。

為了提高政府社會治理水平，充分發(fā)揮標準化治理作用，產(chǎn)生更多完備的標準體系，根據(jù)本文的研究發(fā)現(xiàn)，結(jié)合我國標準化治理實踐，我們提出如下建議：首先，加強標準頂層設(shè)計，確立標準化治理的合法性地位。推進國家治理現(xiàn)代化應(yīng)高度重視我國標準化治理體系建設(shè)，各部門應(yīng)推動成立相關(guān)的標準化委員會，組織開展所轄領(lǐng)域的標準制定工作。其次，加快培養(yǎng)和發(fā)展標準專業(yè)人才，推進標準化治理實踐，建立起標準化治理體系。再次，充分發(fā)揮社會自治組織的作用，比如行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會，搜集、整理各種具體的標準需求，并且探索形成行業(yè)內(nèi)系列標準。最后，加快將已經(jīng)成熟的行業(yè)標準或者地方標準上升為省級、國家級標準，讓標準發(fā)揮更大的積極作用。

中國特色社會主義進入了新時代，新時代的社會需求更加多樣，價值取向更加多元，社會矛盾更為多發(fā)。相應(yīng)地，新時代的社會治理正朝著多元治理主體、多樣治理方式、規(guī)范互動的治理過程轉(zhuǎn)變。從滿足宏觀社會需求的一刀切式社會管理轉(zhuǎn)向回應(yīng)微觀的個性化需求的社會治理過渡，這正是十九大提出的“共建共治共享的社會治理格局”的題中之意。標準化治理作為社會治理的一種新思路、新方法，能夠加強政府和其他社會主體的互動，有效激發(fā)社會活力，形成多元參與的社會治理格局，同時能夠增加社會治理的制度供給，推動社會治理制度化和規(guī)范化建設(shè)，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。