摘要：城市群的發(fā)展以及城市群發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。城市群是工業(yè)化、城市化、社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展到較高階段的必然趨勢，是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的必然產(chǎn)物。城市群的崛起與發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的帶動(dòng)和輻射作用，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)京津冀、長三角、粵港澳等大城市群發(fā)展成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。要制定和落?shí)好城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)規(guī)劃;積極跟進(jìn)體制機(jī)制改革與創(chuàng)新，形成有效推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的制度供給;引導(dǎo)和促進(jìn)中心城市在城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的帶動(dòng)與輻射作用。

關(guān)鍵詞：城市群 經(jīng)濟(jì) 高質(zhì)量發(fā)展 輻射作用

作者簡介：

韓永文，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長，湖南省人大常委會(huì)黨組書記、副主任。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是各類市場主體通過要素資源配置進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)需求的生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程，并形成有效的投入產(chǎn)出效益。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的資源配置，最終將表現(xiàn)為兩種形式，一是形成產(chǎn)業(yè)配置，進(jìn)行市場生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng);二是形成資源的地域空間配置，產(chǎn)生要素配置流動(dòng)，商品服務(wù)交換與流通。兩種形式中，資源的地域空間配置是基礎(chǔ)性的。任何項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局與企業(yè)落地、要素流動(dòng)與交易活動(dòng)都必然植根于地域空間。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃主要是由兩個(gè)輪子支撐的，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，以及為產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)活動(dòng)，都將具體落實(shí)到區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、空間布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。換言之，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃涵蓋著產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生產(chǎn)力布局。從這個(gè)意義上講，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃更具有綜合性和宏觀性。城市群的發(fā)展以及城市群發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。

一、城市群發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎

城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要承載體，縱觀國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，不難看出，城市特別是中心城市，城市群特別是大城市群在一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)、帶動(dòng)作用及其輻射功能。

大城市特別是中心城市，由于擁有良好的教育、科研資源，良好的現(xiàn)代化社會(huì)服務(wù)和公共服務(wù)體系，巨大的市場空間、就業(yè)空間和社會(huì)發(fā)展空間，以及相對于一般地區(qū)擁有更加優(yōu)裕的收入水平和較高的消費(fèi)水平與服務(wù)環(huán)境等等。因而具有吸引優(yōu)秀的科研教育資源、資本要素、人力資源要素尤其是高端人力資源源源不斷地向大城市集聚的比較優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)上曾有過論述：資本、技術(shù)等要素資源一般情況下總是由中小城市向大城市流動(dòng)集聚，重要的科研機(jī)構(gòu)和科研人員、工程技術(shù)研發(fā)人員也總是先向大城市流動(dòng)和配置;而技術(shù)成果則是由大城市向中小城市流動(dòng)，并引領(lǐng)資金、資本、技工人才和技術(shù)人員流向中小城市，實(shí)現(xiàn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。從而引致優(yōu)秀的高等教育資源、高端科研機(jī)構(gòu)、國家實(shí)驗(yàn)室，融產(chǎn)學(xué)研于一體的國家工程研究中心紛紛布局于大城市，技術(shù)成果應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)化，以及與之相契合的相關(guān)資本要素、勞動(dòng)力要素，則由大中城市向中小城市流動(dòng)的規(guī)律。這種現(xiàn)象應(yīng)該說，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的客觀規(guī)律，也是城市群發(fā)展的一般規(guī)律。

城市群是工業(yè)化、城市化、社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展到較高階段的必然趨勢，是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的必然產(chǎn)物。城市群的崛起與發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的帶動(dòng)和輻射作用，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。其引擎作用就是，在市場機(jī)制的作用下，有效地吸引、集聚優(yōu)秀的高等教育資源、高科技研發(fā)要素、高質(zhì)量的資本要素、高素質(zhì)的各類人才;高效調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各類要素資源優(yōu)化組合的效用，產(chǎn)出技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化;發(fā)散經(jīng)濟(jì)活力，拓展市場邊界，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局在地域上的合理分工配套，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成區(qū)域性輻射;形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本和交易成本，提高資源流動(dòng)配置的效率和效益;在成本比較和市場逐利的作用下，導(dǎo)流知識溢出和技術(shù)成果應(yīng)用外延擴(kuò)散。

二、城市群是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源

中國的經(jīng)濟(jì)決策層早就認(rèn)識到，城市群發(fā)展在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，推動(dòng)城市群發(fā)展的戰(zhàn)略思維也越來越清晰?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》提出了建設(shè)19個(gè)城市群，包括5個(gè)國家級城市群，8個(gè)區(qū)域性城市群，6個(gè)地方性城市群。這19個(gè)城市群，其國土面積占全國的22.1%，人口占全國的54%，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的75%以上。2014年出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年11月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》。《意見》明確，“以京津冀城市群、長三角城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動(dòng)國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，城市群帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式”。 2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)京津冀、長三角、粵港澳等大城市群成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由追求高速度增長和數(shù)量擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和講求經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、效益的發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是指一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、效益有效提升，創(chuàng)新動(dòng)力不斷增強(qiáng)，發(fā)展可持續(xù)和發(fā)展結(jié)果合理共享的過程。在這個(gè)過程中，無論宏觀、中觀或微觀層面，都必須堅(jiān)持以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，以更好地滿足人民對日益增長美好生活需要為目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為內(nèi)生動(dòng)力，協(xié)調(diào)動(dòng)態(tài)均衡成為內(nèi)生機(jī)制，綠色成為普遍形態(tài)，共享成為根本目的的發(fā)展。高質(zhì)量的城市群發(fā)展無疑是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展極為重要的區(qū)域空間載體。它既是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和動(dòng)力之源。

三、深入推進(jìn)我國城市群高質(zhì)量發(fā)展

推動(dòng)我國城市群特別是大城市群高質(zhì)量發(fā)展，使之成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展長久、持續(xù)穩(wěn)定的動(dòng)力源，應(yīng)該按照2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2019第十三屆全國年人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的政府工作報(bào)告所要求的，“堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持深化市場化改革，擴(kuò)大高水平開放，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”。

（一）制定和落實(shí)好城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)規(guī)劃

經(jīng)濟(jì)特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市群發(fā)展的關(guān)鍵，也是城市群持久發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)空間、現(xiàn)代化城市社會(huì)服務(wù)功能，又是實(shí)現(xiàn)城市群人口有效集聚的關(guān)鍵因素。沒有產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有高素質(zhì)、較大數(shù)量人口集聚的城市群，是不具備可持續(xù)發(fā)展生命力的。城市群的發(fā)展必須有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐，而城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展又必須形成內(nèi)在和外在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以及各具比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)分工。因此，政府在組織制定規(guī)劃的過程中必須高度重視理清、理順城市群內(nèi)部中心城市、區(qū)域城市、節(jié)點(diǎn)城市之間的關(guān)系，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)形成合理的產(chǎn)業(yè)分工合作、產(chǎn)業(yè)鏈布局，進(jìn)而形成科學(xué)合理、協(xié)同落實(shí)的發(fā)展規(guī)劃。為此，需要中央有關(guān)部門或者地方政府有關(guān)部門依據(jù)中央政府或者地方政府批準(zhǔn)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃，組織編制詳細(xì)規(guī)劃，制定有利于推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的法規(guī)政策。在制定和細(xì)化城市群發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要高度重視分析城市群內(nèi)部不同城市的資源稟賦和資源比較優(yōu)勢，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工細(xì)密化和多元化，細(xì)致規(guī)劃上下游產(chǎn)業(yè)鏈和城市群內(nèi)部合理布局，打破傳統(tǒng)的城市群內(nèi)部各自相對獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)分工體系。注重發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，運(yùn)用規(guī)劃、法規(guī)和政策引導(dǎo)市場主體依據(jù)資源比較優(yōu)勢聯(lián)手大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，形成產(chǎn)學(xué)研融合創(chuàng)新和市場開發(fā)，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系為紐帶，探索實(shí)行國民收入、稅收、利潤收益分享的機(jī)制，協(xié)同布局項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，配套延長產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)筑多元化和合理分布的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。要在協(xié)商、合作、共享經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制的推動(dòng)下，超前謀劃布局技術(shù)含量高、市場前景好、本區(qū)域具有優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)造源動(dòng)力。

（二）積極跟進(jìn)體制機(jī)制改革與創(chuàng)新，形成有效推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的制度供給

一是建立由中央政府或者地方政府牽頭協(xié)調(diào)城市群發(fā)展規(guī)劃落地的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過有效有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)城市群及城市群內(nèi)部走內(nèi)涵式發(fā)展路子，戒除重?cái)?shù)量增長輕質(zhì)量提升、盲目擴(kuò)大城市群范圍、忽視城市群內(nèi)部聯(lián)系的現(xiàn)象;協(xié)調(diào)推進(jìn)落實(shí)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工，經(jīng)濟(jì)科學(xué)地布局產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)業(yè)分工互補(bǔ)、有效合理競爭，打破協(xié)同無序、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系松散、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化和產(chǎn)業(yè)布局散亂的困局;協(xié)調(diào)推動(dòng)落實(shí)城市群間重大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)對接與互通規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)與管理和必要的中央政府投資引導(dǎo)與支持;建立協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的信息共享平臺(tái)和信息通報(bào)機(jī)制，定期分析研究、統(tǒng)籌推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施銜接、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異互補(bǔ)、公共服務(wù)均等化以及邊界性生態(tài)環(huán)境保護(hù)等建設(shè)。二是深化經(jīng)濟(jì)體制和城市管理體制改革，建立健全城市群內(nèi)部各城市間有效和高效的合作機(jī)制，打破阻滯要素流動(dòng)的門戶封鎖，突破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的行政邊界制約，推動(dòng)資本、技術(shù)、人才、勞動(dòng)力按照城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)分工布局有效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)按市場需求進(jìn)行資源優(yōu)化配置。推動(dòng)形成城市群內(nèi)部有序合作，多元化、互補(bǔ)式良性競爭，互利共贏協(xié)同發(fā)展的格局。

（三）引導(dǎo)和促進(jìn)中心城市在城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的帶動(dòng)與輻射作用

城市群是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的不同城市，因資源分布不同，有各自的比較優(yōu)勢但有著密切的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以及人民群眾因生存、發(fā)展與社會(huì)交流交往需要，在一定空間范圍內(nèi)形成的城市組合和集聚，是各類資源要素按照一定規(guī)律在城市群內(nèi)部流動(dòng)、配置以及外溢的網(wǎng)絡(luò)化城市體系。資源配置的高效性和要素流動(dòng)的充分性是城市群發(fā)展活力所在。中心城市具有天然的資源匯聚優(yōu)勢，因而也具有一定的內(nèi)斂發(fā)展優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的成本收益比較規(guī)律，總是引導(dǎo)市場主體理性地將布局于中心城市的要素資源向相對成本低、收益率更高的周邊城市流動(dòng)。但是，現(xiàn)行以行政區(qū)劃為主體的區(qū)劃格局，以及以行政區(qū)劃為發(fā)展邊界的政績考核制度，使得不少中心城市不自覺地推行內(nèi)斂式發(fā)展，不愿意甚至盡可能地阻滯資源要素外流。在推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展中，中心城市的自身發(fā)展固然十分重要（因?yàn)樗吘故浅鞘腥喊l(fā)展中最關(guān)鍵的增長點(diǎn)）。但是，中心城市更重要的作用應(yīng)該是對周邊城市發(fā)展的帶動(dòng)輻射作用。為此，必須堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，注重在推進(jìn)發(fā)揮中心城市對城市群乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用上下功夫。要通過市場的力量，輔以必要的行政手段，用好用政府主導(dǎo)制定的發(fā)展規(guī)劃來約束、引領(lǐng)中心城市提升開放水平，推進(jìn)包容發(fā)展、增強(qiáng)外延發(fā)展活力。要引導(dǎo)提升中心城市的教育發(fā)展水平和科研開發(fā)的能力，不斷擴(kuò)大其在經(jīng)濟(jì)、教育、科技開發(fā)方面的外延輻射能力。要通過深化改革和擴(kuò)大開放和有效的政策激勵(lì)，建立起有效推動(dòng)中心城市知識外溢、技術(shù)外溢、資本外溢和人才外溢的市場機(jī)制，暢通知識外溢、技術(shù)流動(dòng)、資本擴(kuò)散的渠道，使中心城市真正成為輻射帶動(dòng)城市群發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源。

責(zé)任編輯：沈家文