整理 本刊編輯部

取得的成績(jī)：推動(dòng)形成健康、規(guī)范、有序的體制機(jī)制

公路領(lǐng)域公共財(cái)政保障體系正在逐漸建立。

按照國(guó)家深化財(cái)稅體制改革的總體要求和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列精神，各地政府及財(cái)政、交通部門(mén)已逐步將沒(méi)有收益的普通公路建管養(yǎng)運(yùn)等所需資金納入年度財(cái)政預(yù)算予以保障，對(duì)一般財(cái)政預(yù)算資金不足的，納入地方政府一般債券的融資渠道；對(duì)有一定收益的政府收費(fèi)公路，則納入地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的融資渠道。

公路領(lǐng)域PPP模式制度建設(shè)不斷完善，項(xiàng)目管理能力不斷提高。

制度建設(shè) 中央層面，在國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的一系列PPP制度文件基礎(chǔ)上，交通運(yùn)輸部在公路領(lǐng)域印發(fā)了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)、操作指南、前期工作流程方面的文件；地方層面，安徽、貴州、四川、浙江等省份結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜，出臺(tái)了一系列制度規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，提高各地PPP模式實(shí)施的可操作性和規(guī)范性。

項(xiàng)目管理 一方面，各地交通運(yùn)輸部門(mén)積極構(gòu)建好與本級(jí)政府及財(cái)政、發(fā)改委、國(guó)土、法制等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立PPP工作聯(lián)席會(huì)議等制度，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)協(xié)力合作，促進(jìn)PPP模式的有序推進(jìn)。另一方面，注重PPP各環(huán)節(jié)知識(shí)的學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目在交易結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)分配、收益分配、績(jī)效評(píng)價(jià)、政府監(jiān)管等關(guān)鍵要點(diǎn)的精細(xì)化管理，提高PPP項(xiàng)目可行性和規(guī)范性。

公路領(lǐng)域持續(xù)探索盤(pán)活存量資產(chǎn)，依托路衍經(jīng)濟(jì)拓展經(jīng)營(yíng)的能力不斷增強(qiáng)。

各大交通集團(tuán)不斷探索和實(shí)踐，對(duì)收費(fèi)公路的服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地資源、通信設(shè)施、ETC數(shù)據(jù)等路衍資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活，實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)利用，拓展綜合商體、新能源、物流、旅游、綠色種植（養(yǎng)殖）、通信設(shè)施租賃、智慧交通等業(yè)務(wù)，一方面培育了高速公路經(jīng)營(yíng)發(fā)展業(yè)務(wù)新領(lǐng)域，帶來(lái)了新的發(fā)展空間。另一方面，也促進(jìn)了收費(fèi)主業(yè)和衍生業(yè)務(wù)良性互動(dòng)，路衍經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)、舒適的旅游體驗(yàn)、便利的物流服務(wù)，使高速公路成為組團(tuán)式的飲食、休息和旅游區(qū)，刺激增加更多的車(chē)流量，顯著增加了公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的通行費(fèi)收入。

公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)化融資方式多元且融資優(yōu)勢(shì)不斷突顯。

各地大多數(shù)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)都是本級(jí)政府的龍頭企業(yè)，經(jīng)過(guò)一二十年的發(fā)展，在市場(chǎng)化融資上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且保持著良好的市場(chǎng)信用等級(jí)。即使在當(dāng)前資本市場(chǎng)收緊的形勢(shì)下，省級(jí)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)銀行貸款普遍維持在基準(zhǔn)利率水平，有些甚至還能享受到下浮優(yōu)惠，債券融資則可以低于市場(chǎng)平均融資成本20%以上，融資優(yōu)勢(shì)十分顯著。同時(shí)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)和不以路橋收費(fèi)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的上市中央企業(yè)積極通過(guò)收費(fèi)公路權(quán)益上市融資渠道，降低融資成本，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平。此外，根據(jù)公路行業(yè)發(fā)展需要，不少公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)積極參與金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，為金融市場(chǎng)發(fā)展增添了新動(dòng)能。

存在的問(wèn)題：在困難、壓力和風(fēng)險(xiǎn)之間左沖右突

地方政府債券資金投入與需求相比仍有較大差距。

2017年，全國(guó)高速公路建設(shè)完成投資9258億元，各地發(fā)行地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券440億元，專(zhuān)項(xiàng)債資金約占當(dāng)年高速公路建設(shè)投資的5%。2018年這一比例有所提高，但也未超過(guò)10%。

對(duì)于普通公路和政府收費(fèi)公路而言，由于建設(shè)資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府財(cái)力和一般債、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，目前尚無(wú)解決途徑，并且項(xiàng)目一旦開(kāi)工，后續(xù)債券資金如果跟不上，很容易造成“半拉子工程”。

公路PPP項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)仍面臨較大困難和風(fēng)險(xiǎn)。

首先，部分省份將國(guó)家高速公路、普通國(guó)道等重大項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)作事項(xiàng)下放至地市級(jí)和縣級(jí)政府，由地市和縣級(jí)政府承擔(dān)這些重大項(xiàng)目的前期工作論證、溝通協(xié)調(diào)工作以及缺口性財(cái)力支出，導(dǎo)致部分項(xiàng)目前期工作推進(jìn)程序復(fù)雜、溝通協(xié)調(diào)不暢，影響項(xiàng)目推進(jìn)效率，也因地市和縣級(jí)政府財(cái)政收支矛盾不斷加劇，可動(dòng)用財(cái)力有限，從而加劇項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

其次，新建公路項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益欠佳，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。隨著公路網(wǎng)不斷加密及新建項(xiàng)目施工難度較大、建造成本不斷提高，不少項(xiàng)目投資回報(bào)率低、投資回收期長(zhǎng)；普通公路也因造價(jià)高且缺乏經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，難以對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。要使項(xiàng)目具備吸引社會(huì)資本參與的能力，地方政府需要給予較大比例支持。但受各地財(cái)政收支矛盾加劇等因素影響，各地政府能夠用于PPP項(xiàng)目投資補(bǔ)助的資金和優(yōu)惠條件實(shí)在有限。

此外，一些地方政府在推進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中更關(guān)注PPP的融資功能，對(duì)項(xiàng)目全生命周期的高效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)等方面考慮不夠，項(xiàng)目政企合作過(guò)程中恐將出現(xiàn)較多摩擦。

公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)新建項(xiàng)目普遍存在較長(zhǎng)虧損期，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束壓力大。

各大省市公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)均肩負(fù)著政策目標(biāo)，要履行社會(huì)責(zé)任，因此，新建項(xiàng)目往往所處地質(zhì)條件復(fù)雜、造價(jià)高、車(chē)流量不樂(lè)觀(guān)，在有限的收費(fèi)期限內(nèi)尤其是運(yùn)營(yíng)初期出現(xiàn)項(xiàng)目虧損的狀況較為嚴(yán)峻。一方面，企業(yè)在財(cái)政資金支持有限的前提下，需滿(mǎn)足項(xiàng)目資本金為非債務(wù)性資金的要求；另一方面，還需要在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期甚至較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)解決運(yùn)營(yíng)期融資難題，加之部分省份建設(shè)任務(wù)依然繁重，多重因素疊加，導(dǎo)致企業(yè)資金缺口持續(xù)擴(kuò)大，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束壓力大。

積極的建議：以理性和遠(yuǎn)見(jiàn)應(yīng)對(duì)投融資新形勢(shì)

【政府建議】

加大各級(jí)財(cái)政資金和地方政府債券支持力度。建立交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃資金保障能力評(píng)估制度，努力做到規(guī)劃與財(cái)力相適應(yīng)。在項(xiàng)目可行性研究階段，充分論證建設(shè)項(xiàng)目資金平衡方案，明確資金來(lái)源及規(guī)模，對(duì)有財(cái)政資金安排的項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政承受能力評(píng)估論證，確保項(xiàng)目所在地政府財(cái)力可承受。適度增加收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債的規(guī)模，按照收費(fèi)公路整個(gè)收費(fèi)期所獲得的預(yù)期收益來(lái)確定各地專(zhuān)項(xiàng)債券的規(guī)模，在分配額度時(shí)適度向中西部地區(qū)傾斜，以促進(jìn)這些地區(qū)補(bǔ)上交通發(fā)展的短板，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從政府能力建設(shè)、完善制度體系、靈活政策等多方面推進(jìn)公路PPP市場(chǎng)規(guī)范、高效、高質(zhì)量發(fā)展。及時(shí)轉(zhuǎn)變和深化各地對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展的PPP理念，加強(qiáng)培訓(xùn)和政策宣貫，著力提高地方政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)水平和實(shí)施能力，做好項(xiàng)目的“規(guī)劃師”和“裁判員”；加快研究制定交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)文件，有效指導(dǎo)各地交通運(yùn)輸部門(mén)高效開(kāi)展PPP項(xiàng)目管理，著力提升政府機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提高PPP績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)；靈活運(yùn)用土地等政策，充分挖掘交通外溢效應(yīng)反哺交通，調(diào)動(dòng)地方積極性，將受益土地、旅游等經(jīng)營(yíng)性資源與公路打捆綜合開(kāi)發(fā)，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)施的可行性，實(shí)現(xiàn)資源的集約高效利用。

對(duì)普通公路建養(yǎng)一體化模式的規(guī)范發(fā)展提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。為有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議國(guó)家交通運(yùn)輸主管部門(mén)總結(jié)行業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與國(guó)家財(cái)政部門(mén)的溝通，聯(lián)合發(fā)布建養(yǎng)一體化模式指導(dǎo)性文件，明確模式適用條件，以及績(jī)效考核、績(jī)效付費(fèi)、建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)比例、納入預(yù)算等管理要求，促進(jìn)建養(yǎng)一體化模式規(guī)范有序發(fā)展。

【市場(chǎng)建議】

做好企業(yè)發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)布局謀劃。公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)深度參與路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的頂層設(shè)計(jì)，將企業(yè)的定位、戰(zhàn)略和發(fā)展思路與路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合起來(lái)，將當(dāng)前推進(jìn)的重點(diǎn)在建和待建項(xiàng)目與路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，應(yīng)深入調(diào)研和論證針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)開(kāi)展路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，對(duì)傳統(tǒng)路衍經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，包括能源銷(xiāo)售、服務(wù)區(qū)綜合商體、廣告設(shè)施等，貫徹新理念，采用新模式，高舉高打，形成自己的路衍經(jīng)濟(jì)品牌；深挖項(xiàng)目自身特色與資源稟賦，一路一策，積極發(fā)展旅游資源開(kāi)發(fā)、物流園區(qū)開(kāi)發(fā)、光伏發(fā)電等新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域；積極跟蹤技術(shù)和政策變化，做好近期與遠(yuǎn)期統(tǒng)籌規(guī)劃，適時(shí)發(fā)力智慧交通、智慧物流和新能源等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，引領(lǐng)發(fā)展新動(dòng)力。

進(jìn)一步探索收費(fèi)公路權(quán)益上市。一方面，考慮到當(dāng)前新建收費(fèi)公路項(xiàng)目收益難以達(dá)到股東對(duì)上市資產(chǎn)回報(bào)率要求，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)可將高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)效益較好的存量高速公路項(xiàng)目作為上市的重點(diǎn)。另一方面，考慮到IPO上市周期較長(zhǎng)，當(dāng)前股市總體低迷，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以借助現(xiàn)有的上市公司，通過(guò)資產(chǎn)重組等方式，實(shí)現(xiàn)借殼上市，縮短上市周期。此外，積極與有關(guān)交通運(yùn)輸主管部門(mén)匯報(bào)溝通，盡快理清擬上市收費(fèi)公路項(xiàng)目土地權(quán)屬，獲取土地使用權(quán)證。