張業(yè)亮

2019年2月5日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在眾議院發(fā)表上任后第二次國(guó)情咨文演講，特朗普政府內(nèi)閣成員悉數(shù)出席。

2月5日晚，特朗普在美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表了就任以來(lái)第二份國(guó)情咨文。這次演講原定于1月29日，但因特朗普與國(guó)會(huì)眾議院民主黨在修建美墨邊境墻撥款問(wèn)題上難以達(dá)成一致，導(dǎo)致部分聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)關(guān)門而不得不延遲舉行。這次演講是特朗普就任以來(lái)第三次對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)表的正式講話，也是他在民主黨掌控國(guó)會(huì)眾議院主導(dǎo)權(quán)后首次在國(guó)會(huì)發(fā)表的演講。特朗普在講話中扼要而全面地闡述了在新的一年政府的內(nèi)政外交政策議程。在美國(guó)目前面臨一系列國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、2020年總統(tǒng)選舉帷幕已經(jīng)拉開的情勢(shì)下，特朗普的政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，對(duì)美國(guó)政局將產(chǎn)生怎樣的影響，受到廣泛的關(guān)注。

國(guó)情咨文：總統(tǒng)塑造國(guó)會(huì)立法議程的一個(gè)途徑

國(guó)情咨文（the State of the Union address， the SOTU）是美國(guó)總統(tǒng)發(fā)表的最長(zhǎng)和最重要的演說(shuō)之一，也是其在任期間最重要的政策宣示和立法綱領(lǐng)性文件之一。美國(guó)憲法第二條第三款規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)不時(shí)向國(guó)會(huì)報(bào)告聯(lián)邦情況，并向國(guó)會(huì)提出他認(rèn)為必要和妥善的措施供國(guó)會(huì)審議?！边@一規(guī)定成為總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提交國(guó)情咨文的依據(jù)?？偨y(tǒng)的國(guó)情咨文可以選擇以書面形式提交國(guó)會(huì)，也可以由參眾兩院通過(guò)決議并由眾議院議長(zhǎng)發(fā)出邀請(qǐng)，總統(tǒng)當(dāng)面向國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議報(bào)告。在美國(guó)建國(guó)之初，喬治·華盛頓和約翰·亞當(dāng)斯兩位總統(tǒng)都親臨國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文。托馬斯·杰斐遜總統(tǒng)認(rèn)為此舉有君主駕臨、有違共和政制之嫌，因此從1801年起，總統(tǒng)本人不再親赴國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文演說(shuō)，而是將之用書面形式呈送國(guó)會(huì)。伍德·羅威爾遜擔(dān)任總統(tǒng)后，于1913年又恢復(fù)了總統(tǒng)前往國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文的做法，此后成為一種傳統(tǒng)。但是否邀請(qǐng)總統(tǒng)到國(guó)會(huì)發(fā)表咨文仍由國(guó)會(huì)掌握。

國(guó)情咨文設(shè)計(jì)的初衷是在聯(lián)邦政府的兩大分支機(jī)構(gòu)——總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間，就國(guó)家前進(jìn)的方向展開富有成效的辯論，國(guó)會(huì)（而不是政黨）作為一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)總統(tǒng)國(guó)情咨文作出回應(yīng)，從而起到推動(dòng)必要的立法和有效治理的作用。但隨著美國(guó)兩黨制的形成和發(fā)展，以及對(duì)國(guó)情咨文演講實(shí)況轉(zhuǎn)播而帶來(lái)的塑造政策議程作用的增大，對(duì)總統(tǒng)國(guó)情咨文的回應(yīng)改由國(guó)會(huì)反對(duì)黨來(lái)承擔(dān)，其中的一個(gè)表現(xiàn)就是在反對(duì)黨中挑選一人對(duì)總統(tǒng)的國(guó)情咨文進(jìn)行“反駁”。不僅如此，在傳播技術(shù)和媒介如此發(fā)達(dá)的今天，不僅總統(tǒng)國(guó)情咨文本身，反對(duì)黨的回應(yīng)、現(xiàn)場(chǎng)聽眾的反應(yīng)和氣氛等，都在試圖傳遞一種政策信息，國(guó)情咨文已淪為一場(chǎng)不折不扣的黨派表演。

在美國(guó)政治和政策制定中，總統(tǒng)的國(guó)情咨文具有兩大功能。

其一是提出總統(tǒng)的政策清單，作為國(guó)會(huì)主要的立法議程。雖然美國(guó)憲法規(guī)定立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，但為了保持權(quán)力分立和制衡，憲法也賦予總統(tǒng)一定的立法權(quán)，主要是立法倡議權(quán)和立法否決權(quán)?？偨y(tǒng)在國(guó)情咨文中常常提出一系列政策議程，這些政策議程與預(yù)算咨文、經(jīng)濟(jì)咨文和各種專門的咨文一起構(gòu)成總統(tǒng)的主要立法方案。而媒體對(duì)國(guó)情咨文的傳播使總統(tǒng)把關(guān)注的焦點(diǎn)從立法者轉(zhuǎn)向公眾，總統(tǒng)可以通過(guò)發(fā)表國(guó)情咨文直觀地提升其形象，宣傳其政策議程，提升其重要性，推進(jìn)在一些已形成共識(shí)領(lǐng)域的立法，從而達(dá)到塑造國(guó)會(huì)議程的目的。

其二是提高和改善總統(tǒng)的形象，增加與國(guó)會(huì)討價(jià)還價(jià)的能力。從某種意義上來(lái)說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力是一種“勸說(shuō)的權(quán)力” （the power of persuasion）。也就是說(shuō)，總統(tǒng)除了享有憲法規(guī)定的“明示”和引申的“固有”權(quán)力外，他仍需要與其他人合作來(lái)完成施政目標(biāo)。從公共輿論的角度看，決定當(dāng)今總統(tǒng)權(quán)力和作用的一個(gè)主要因素是他對(duì)公共輿論的影響力。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)擁有明顯公眾支持的總統(tǒng)可以增加其在全國(guó)的政治威望和具體政策問(wèn)題上的影響力;通過(guò)尋求公眾輿論支持，總統(tǒng)可以向國(guó)會(huì)施加壓力，使一些關(guān)鍵立法和政策得以通過(guò)。簡(jiǎn)言之，總統(tǒng)的國(guó)情咨文演說(shuō)起著改善公眾對(duì)總統(tǒng)認(rèn)識(shí)的作用。

國(guó)情咨文演說(shuō)的上述功能也說(shuō)明了為什么特朗普在佩洛西收回原先邀請(qǐng)、要求他遞交一份書面國(guó)情咨文時(shí)，仍堅(jiān)持要親臨國(guó)會(huì)發(fā)表演說(shuō)。著眼于2020年總統(tǒng)選舉，特朗普希望通過(guò)發(fā)表國(guó)情咨文演說(shuō)增加其政治資產(chǎn)，修補(bǔ)由于聯(lián)邦政府關(guān)門給他和共和黨在政治上帶來(lái)的損害，改善個(gè)人形象，穩(wěn)固其基本選民隊(duì)伍，通過(guò)積聚人氣向民主黨施壓，完成其政策目標(biāo)和贏得連任。

以“選擇偉大”和團(tuán)結(jié)為主旨

特朗普此次國(guó)情咨文演說(shuō)長(zhǎng)達(dá)82分鐘，是自2000年克林頓以來(lái)耗時(shí)最長(zhǎng)的一次講話。與他前兩次在國(guó)會(huì)講話不同，這次國(guó)情咨文是在民主黨奪回對(duì)眾議院的控制權(quán)，國(guó)會(huì)兩黨圍繞美墨邊境墻撥款問(wèn)題難以達(dá)成一致，黨爭(zhēng)加劇，美國(guó)社會(huì)在移民、墮胎、槍支管制等問(wèn)題上進(jìn)一步分裂，特朗普民調(diào)支持率下滑的背景下發(fā)表的。因此，特朗普為此次國(guó)情咨文定下了“選擇偉大”（Choosing Greatness）的基調(diào)。他在演講中，“描繪了美國(guó)偉大的激勵(lì)人心的圖景”，表達(dá)了對(duì)未來(lái)的信心，高奏和解的調(diào)子，呼吁黨派合作和團(tuán)結(jié)，鼓勵(lì)國(guó)會(huì)采取“更多的禮讓”，要求美國(guó)人民在“偉大和僵局”之間作出選擇。

在這一基調(diào)的基礎(chǔ)上，特朗普在國(guó)情咨文中除了堅(jiān)持其移民政策主張、大力宣揚(yáng)其執(zhí)政以來(lái)在各方面取得的成就的同時(shí)，還提出了一些具體的與國(guó)會(huì)民主黨可能開展合作的政策議題。特朗普以加強(qiáng)團(tuán)結(jié)為借口，抨擊國(guó)會(huì)和特別調(diào)查委員會(huì)對(duì)“通俄門事件”的調(diào)查以及民主黨掌控的國(guó)會(huì)眾議院對(duì)其政府高級(jí)官員的質(zhì)詢，抱怨由于民主黨的阻撓，使得他提名的聯(lián)邦政府高級(jí)官員到目前還空缺很多;聲稱“美國(guó)正在發(fā)生經(jīng)濟(jì)奇跡，能阻止它的唯一的事就是愚蠢的戰(zhàn)爭(zhēng)、政治或荒謬的黨派調(diào)查”; 批評(píng)國(guó)會(huì)民主黨和一些民主黨總統(tǒng)候選人的政策主張，把它貼上“社會(huì)主義”的標(biāo)簽，高調(diào)宣稱“美國(guó)將永遠(yuǎn)不會(huì)成為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家”。

提出今后兩年的政策議程

在國(guó)情咨文中，特朗普還列出一份詳細(xì)的清單，扼要而全面地闡述了他的政府在新的一年內(nèi)外政策議程。從總體上，特朗普將繼續(xù)推進(jìn)就任以來(lái)提出的政策議程，但同時(shí)將根據(jù)美國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化在優(yōu)先順序上作出調(diào)整，把施政的重點(diǎn)放在尚未兌現(xiàn)的承諾上。其內(nèi)政外交政策的重點(diǎn)和原則是：捍衛(wèi)美國(guó)的就業(yè)、為美國(guó)工人要求公平貿(mào)易，重建和復(fù)興美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，降低醫(yī)保和處方藥的價(jià)格，建立一個(gè)安全、合法、現(xiàn)代和安保的移民制度，實(shí)施把美國(guó)利益置于優(yōu)先的對(duì)外政策。

在國(guó)內(nèi)政策上，特朗普仍將把推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)、“確保美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速振興”放在國(guó)內(nèi)政策最優(yōu)先的地位，為此在貿(mào)易政策上特朗普將繼續(xù)推行貿(mào)易保護(hù)和單邊主義政策，把“扭轉(zhuǎn)過(guò)去數(shù)十年災(zāi)難性的貿(mào)易政策”作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)振興“至高的優(yōu)先課題”，要求國(guó)會(huì)盡快通過(guò)《美國(guó)互惠貿(mào)易法》（the United States Reciprocal Trade Act），“以便如果其他國(guó)家對(duì)美國(guó)商品施加不公平關(guān)稅，美國(guó)可以向這些國(guó)家的商品征收相同關(guān)稅”;同時(shí)加大美國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)投資，促進(jìn)美國(guó)制造業(yè)的回流。

在社會(huì)政策上，首先，特朗普將把移民和邊界安全作為重中之重。特朗普是戰(zhàn)后以來(lái)首個(gè)把移民和邊境安全納入國(guó)情咨文演說(shuō)主要內(nèi)容的總統(tǒng)，移民和邊境安全在特朗普國(guó)情咨文中占據(jù)較大篇幅。在美墨邊境建墻是特朗普競(jìng)選以來(lái)最關(guān)鍵的議題主張之一，特朗普在競(jìng)選期間和執(zhí)政初期不下200次允諾建墻費(fèi)用由墨西哥買單，遭到墨西哥拒絕后，特朗普轉(zhuǎn)而要求國(guó)會(huì)撥款。目前，圍繞建墻資金的撥款問(wèn)題已成為特朗普與民主黨控制的國(guó)會(huì)眾議院對(duì)峙的中心問(wèn)題。特朗普就任后，其在競(jìng)選期間所作出的大部分諾言都已兌現(xiàn)，而在美墨邊境建墻是僅有的幾個(gè)還沒有兌現(xiàn)的承諾之一。隨著2020年大選日益臨近，特朗普必然把包括建墻在內(nèi)的移民和南部邊境安全作為新一年國(guó)內(nèi)政策的重點(diǎn)。

其次，隨著近年來(lái)美國(guó)社會(huì)在墮胎問(wèn)題上的爭(zhēng)議加劇，特朗普把努力推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)禁止妊娠后期墮胎的立法作為重點(diǎn)。特朗普在此次國(guó)情咨文中對(duì)紐約州和弗吉尼亞州近期通過(guò)的婦女墮胎權(quán)法案大加指責(zé)，要求國(guó)會(huì)通過(guò)禁止晚期妊娠墮胎立法，以“捍衛(wèi)每個(gè)人的尊嚴(yán)”，號(hào)召“讓我們共同努力建立一個(gè)珍愛無(wú)辜生命的文化”，充分展示其反墮胎的立場(chǎng)。這是特朗普就任總統(tǒng)以來(lái)，在對(duì)國(guó)會(huì)的三次演講中首次提到墮胎問(wèn)題，也是戰(zhàn)后以來(lái)美國(guó)總統(tǒng)首次在國(guó)情咨文中提及墮胎問(wèn)題。特朗普把墮胎問(wèn)題作為今后兩年的重要議題，意在鎖定社會(huì)保守派、特別是福音派基督徒的選票。

再者，在福利和公共衛(wèi)生領(lǐng)域，特朗普把降低醫(yī)保和處方藥價(jià)格、抗擊兒童癌癥和艾滋病、推動(dòng)全國(guó)性的家庭帶薪休假等兩黨有可能達(dá)成共識(shí)的議題放在優(yōu)先議程，期望以此結(jié)成廣泛的執(zhí)政聯(lián)盟，在立法上取得更大的成就。

特朗普在國(guó)情咨文的最后部分宣揚(yáng)了他在外交和安全政策上的成就，闡述了今后兩年的外交政策議程?？傮w上看，特朗普仍將延續(xù)就任前期推行的外交安全政策，但在優(yōu)先順序上作出調(diào)整，其對(duì)外戰(zhàn)略概括起來(lái)是：把“美國(guó)優(yōu)先”作為對(duì)外政策的原則，以解構(gòu)二戰(zhàn)后形成的以自由主義多邊秩序?yàn)椤懊绹?guó)優(yōu)先”原則的主要表達(dá)范式;以擴(kuò)大防務(wù)開支、重建美國(guó)軍力為安全戰(zhàn)略的支柱，以達(dá)到“保護(hù)美國(guó)人民、本土和生活方式”“促進(jìn)美國(guó)繁榮”“確保美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速振興”“推進(jìn)美國(guó)利益”的目標(biāo)。

在具體的外交政策上，在新的一年里，特朗普政府將推行以下政策：一是把委內(nèi)瑞拉和伊朗作為外交政策關(guān)注的重點(diǎn)。在國(guó)情咨文中，針對(duì)委內(nèi)瑞拉局勢(shì)特朗普闡明了美國(guó)的政策，繼續(xù)表達(dá)了對(duì)瓜伊多的支持，譴責(zé)“馬杜羅政權(quán)的殘暴”，稱“其實(shí)施的社會(huì)主義政策把一個(gè)南美最富裕的國(guó)家變成了一個(gè)凄慘的、貧困的和絕望的國(guó)家”。在對(duì)伊政策上，特朗普政府仍把伊朗作為美國(guó)在中東地區(qū)的主要對(duì)手和美國(guó)面臨的主要威脅之一，把防止伊朗獲取核武器作為對(duì)伊政策的目標(biāo)，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)伊朗的制裁，并聯(lián)合美國(guó)在該地區(qū)的盟友以色列和沙特等國(guó)對(duì)伊朗進(jìn)行遏制。二是在對(duì)朝政策上，特朗普政府將堅(jiān)持“完全的、可核查的、不可逆轉(zhuǎn)的無(wú)核化”目標(biāo)，把朝鮮現(xiàn)行棄核作為放松對(duì)朝經(jīng)濟(jì)制裁、實(shí)現(xiàn)美朝關(guān)系正?；那疤帷Ｈ顷U述了美國(guó)處理大國(guó)關(guān)系的主要政策。在對(duì)俄關(guān)系上，特朗普稱將努力修復(fù)因美國(guó)退出《中導(dǎo)條約》、美國(guó)在歐洲部署戰(zhàn)術(shù)核武器以及因?yàn)蹩颂m和敘利亞問(wèn)題而日趨緊張的美俄關(guān)系，同時(shí)加緊新型武器研發(fā)，以在與俄的核軍備競(jìng)賽中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。在美歐關(guān)系上，面對(duì)由于安全和貿(mào)易分歧而漸行漸遠(yuǎn)的美歐關(guān)系，特朗普?qǐng)?jiān)持要求北約盟國(guó)擴(kuò)大防務(wù)開支，在貿(mào)易政策上作出讓步，同時(shí)在一些重大的全球和地區(qū)外交、安全政策上緊跟美國(guó)。在對(duì)華政策上，特朗普把中國(guó)作為主要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，與中國(guó)展開全方位的競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化“印太戰(zhàn)略”，并用臺(tái)灣問(wèn)題、南海問(wèn)題來(lái)牽制中國(guó)，迫使中國(guó)在貿(mào)易談判上作出重大讓步。

在安全和防務(wù)政策上，特朗普政府采取的主要對(duì)策是：一是繼續(xù)把重建美國(guó)軍力作為安全和防務(wù)政策的重心，為此將繼續(xù)擴(kuò)大防務(wù)開支，大力推進(jìn)美國(guó)核力量現(xiàn)代化，擴(kuò)大和強(qiáng)化美國(guó)的核武庫(kù)，繼續(xù)開發(fā)和部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，加快太空部隊(duì)布建;二是在反恐和打擊“伊斯蘭國(guó)”問(wèn)題上，特朗普政府將繼續(xù)推進(jìn)從敘利亞撤軍的進(jìn)程，與包括塔利班在內(nèi)的阿富汗各團(tuán)體開展談判，推動(dòng)政治解決阿富汗問(wèn)題，以盡快結(jié)束“這場(chǎng)漫長(zhǎng)的、血腥的沖突”;三是在裁軍軍控領(lǐng)域，退出《中導(dǎo)條約》，為美國(guó)開發(fā)新的核武器松綁，同時(shí)謀求以新的條約來(lái)取代《中導(dǎo)條約》，以謀取戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

面臨的挑戰(zhàn)

然而，特朗普的這些政策議程將面臨國(guó)內(nèi)外一系列挑戰(zhàn)。從美國(guó)國(guó)內(nèi)來(lái)看，兩黨政治極化的大環(huán)境，民主黨掌控國(guó)會(huì)眾議院的政治現(xiàn)實(shí)，將加劇兩黨在一些關(guān)鍵議題上的沖突，使特朗普鼓吹的兩黨合作成為泡影，國(guó)會(huì)民主黨人也必然利用其在眾議院的主導(dǎo)地位阻撓特朗普政策議程的實(shí)施。特朗普與國(guó)會(huì)民主黨的政策議程重點(diǎn)不一，眾議院民主黨對(duì)特朗普“通俄門事件”和高級(jí)官員的調(diào)查，特朗普與共和黨內(nèi)建制派的分歧等，都將對(duì)特朗普政策議程產(chǎn)生干擾。此外，特朗普的低支持率也限制了其與國(guó)會(huì)民主黨人打交道的能力。

從國(guó)外來(lái)看，特朗普奉行的“美國(guó)優(yōu)先”和單邊主義外交政策將遭到包括盟國(guó)在內(nèi)的世界上大多數(shù)國(guó)家的反對(duì)，從而對(duì)其外交政策議程構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員）