●陳衛(wèi)東等

2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修訂并通過了《人民檢察院組織法》。該法第二章第27條提出“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，為新時代人民監(jiān)督員制度的探索提供了法律依據(jù)，同時也意味著《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規(guī)則（2014—2020年）》提出的“實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度法制化”改革要求已初步完成。在具有明確法律依據(jù)的情況下（該法第27條規(guī)定，人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督），人民監(jiān)督員制度不存在終止實施的問題，關于人民監(jiān)督員制度的存廢之爭應當告一段落。但本次修法未對人民監(jiān)督員制度的案件范圍、工作機制、監(jiān)督效力等問題進行規(guī)定，尚保有進一步完善的空間。隨著新時代司法“強音”的奏響，監(jiān)察體制改革的深入，檢察機關審查批捕和審查起訴職權的合并，各項配套制度、措施亟待建立與完善。反貪職能轉隸后，創(chuàng)設人民監(jiān)督員制度的背景條件發(fā)生轉變，對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一疑問的回應已不再符合當今的制度現(xiàn)狀。人民監(jiān)督員制度該向何處去？這是我們亟需思考并解決的問題。

一、制度演進與時代背景

檢察機關創(chuàng)設人民監(jiān)督員制度的主要目的是為了破解其辦理自偵案件時缺乏外部監(jiān)督的難題。這一制度體現(xiàn)了檢察機關自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障公民有序參與司法的主動性。根據(jù)司法部提供的數(shù)據(jù)顯示，從人民監(jiān)督員制度開始試點至今，檢察機關、司法行政部門先后共選任人民監(jiān)督員70 097人次，目前在任21 047人，監(jiān)督案件共55 966件。在多年的制度發(fā)展過程中，人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了由產(chǎn)生到改革再到陷入爭議，梳理其演變過程與當今時代背景是發(fā)現(xiàn)問題的基礎。

（一）制度演進

第一階段，應運而生。在本次刑訴法修改以前，人民檢察院一直承擔辦理職務犯罪案件的任務，但是由于缺乏監(jiān)督，呈現(xiàn)出了檢察機關既負責案件偵查，又承擔審查批捕與審查起訴兩項職能的局面。由于只有內(nèi)部自行監(jiān)督而缺少外部監(jiān)督，相對于公安機關辦理的刑事案件，易產(chǎn)生濫權的現(xiàn)象。因此，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”成為當時熱議的話題。面對這一質(zhì)疑，最高人民檢察院于2003年10月發(fā)布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）。根據(jù)《試行規(guī)定》，人民監(jiān)督員應由機關、團體、企事業(yè)單位推薦產(chǎn)生，其主要監(jiān)督范圍是“三類案件”與“五種情形”?！?〕人民監(jiān)督員對檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件以及檢察機關或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”（應當立案而不立案或者不應當立案而立案；超期羈押；違法搜查、扣押、凍結；應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定；檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等）進行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。與此同時，最高人民檢察院在黨中央和全國人大常委會的領導下開始了人民監(jiān)督員制度的試點工作。先期試點的時間是2003年9月至2004年10月，經(jīng)討論決定在全國范圍內(nèi)的10個省、自治區(qū)、直轄市進行先行試點工作。一年的時間里，試點取得了一定的成效，在此基礎上為進一步考察人民監(jiān)督員制度的可行性，試點進一步擴大。在2004年10月到2010年10月的幾年時間內(nèi)，試點范圍逐步擴大到全國3 137個檢察院，占全國各級檢察院的86.5%。與此同時，最高人民檢察院相繼制定下發(fā)了5個規(guī)范性文件，完善對監(jiān)督程序的規(guī)定，細化監(jiān)督程序與訴訟程序的銜接機制。2010年10月，在總結七年多試點經(jīng)驗的基礎上，最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過了《最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。根據(jù)規(guī)定，統(tǒng)一實行上一級檢察院選任管理人民監(jiān)督員的工作機制，并開始在全國全面推行人民監(jiān)督員制度。至此，人民監(jiān)督員制度正式納入了檢察體系中，進入了全面實施階段。

第二階段，納入改革。黨的十八大以來，中央高度重視人民監(jiān)督員制度的實施狀況，并將其作為擴大公民參與司法、促進司法民主的有效途徑。黨的十八屆三中、四中全會先后進行了部署，為人民監(jiān)督員制度的深入發(fā)展指明了方向。自2014年9月起，最高人民檢察院、司法部應十八屆三中、四中全會的改革要求——“廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”開展了新一輪的試點工作。在此階段的試點過程中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍被擴大，在以往的“三類案件”“五種情形”的基礎上針對2012年刑訴法修改的內(nèi)容新增了四種監(jiān)督情形?！?〕指定居所監(jiān)視居住的措施在2012年刑訴法中被確立起來。根據(jù)修改后的刑訴法，對人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍作了調(diào)整，將查辦職務犯罪案件中“采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法的”“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的”“應當退還取保候審保證金而不退還的”“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”均列入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍內(nèi)。此外，對人民監(jiān)督員的選任機制作了修改，將人民監(jiān)督員的選任職權交給了司法行政機關，打破了以往“自己選人監(jiān)督自己”的怪圈，體現(xiàn)了制度設立之初所追求的“外部監(jiān)督”的屬性。在具體工作機制上，雖然人民監(jiān)督員制度已運行十年有余，但人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職能過程中對檢察機關的處理決定有異議從而提出監(jiān)督意見的情況，卻始終未規(guī)定后續(xù)的救濟機制。這使得監(jiān)督成為一個走過場的形式，為此，新一輪改革設立了復議程序，以提高人民監(jiān)督員的參與積極性。2015年2月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十次會議，審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，強調(diào)實行人民監(jiān)督員制度是對司法權力制約機制的重大改革和完善，檢察機關和司法行政機關應當一同加強對相關問題的研究論證，不斷完善監(jiān)督員的任免制度，推進人民監(jiān)督員制度的法制化。2016年7月，最高人民檢察院、司法部在全面總結試點經(jīng)驗的基礎上，下發(fā)了人民監(jiān)督員監(jiān)督工作、選任管理辦法兩個規(guī)范性文件，人民監(jiān)督員制度進入全面深化改革階段。

第三階段，徘徊于十字路口。2016年11月開始進行的由中央部署的檢察體制改革試點是人民監(jiān)督員制度面臨轉型的起點。新增的國家權力顯然會對原有國家權力橫向和縱向配置格局產(chǎn)生廣泛影響，也必然會在法制體系中得到體現(xiàn)?！?〕參見汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。在將檢察機關對反貪反瀆等職務犯罪的自偵職能轉移至檢察委員會后，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設初衷不再。雖然在2018年10月26日通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》中保留了一部分檢察機關的自偵權，但貪污犯罪、失職瀆職以及預防職務犯罪等案件自偵權的轉移使得檢察機關的偵查權限大大減損，未來所面對的案件數(shù)量也會大大減少。人民監(jiān)督員制度的著眼點就是為了解決自偵案件辦理過程檢察機關權力過大而可能出現(xiàn)濫權專權的問題，主要監(jiān)督的應當立案而不立案等11種情形也大部分發(fā)生在自偵案件的辦理過程中?？梢哉f，監(jiān)察體制改革的落地加快了人民監(jiān)督員制度的邊緣化，監(jiān)督范圍的大大限縮使得這項制度的實際效能出現(xiàn)斷崖式的消減。

除此之外，2018年7月，為突出人民監(jiān)督員的業(yè)務屬性，最高人民檢察院將辦公廳人民監(jiān)督員工作機構、職責劃轉到案件管理辦公室。案件管理辦公室原先主要承擔監(jiān)督、管理、服務與參謀職能，主要職責包括統(tǒng)一負責案件管理、流轉；統(tǒng)一負責辦案流程監(jiān)控；統(tǒng)一負責辦案質(zhì)量評查和檢察業(yè)務考評等工作。在人民監(jiān)督員工作處劃轉至案件管理辦公室后，能否形成有序的銜接與有效的制度探索，能否在轉型過程中經(jīng)得住考驗，繼續(xù)發(fā)揮公民有序參與司法、監(jiān)督檢察機關工作的橋梁作用成為接下來的研究重點之一。

在此情境下，學界與實務界對人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向爭議頗多，人民監(jiān)督員制度不得不放慢腳步，徘徊于十字路口。而它，無疑面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（二）時代背景

1.捕訴合一改革后監(jiān)督與制約關系的改變

將批捕和公訴兩個部門合并是檢察機關內(nèi)設機構改革的一個突破口，寄希望于通過職能的合并與重新劃分帶來辦案效率的提升。對于捕訴合一這一話題，學界與實務界一直存在爭議。捕訴合一的效果如何，我們可持觀望的態(tài)度，但在捕訴合一的改革開始之后，檢察機關內(nèi)部監(jiān)督與制約的關系已經(jīng)發(fā)生了變化，這將深刻影響著人民監(jiān)督員制度的后續(xù)進程。

雖然人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設根據(jù)已被改變，但是其“監(jiān)督監(jiān)督者”的核心價值一直存在并延續(xù)，尤其在捕訴合一改革開始之后，檢察機關面臨著由最初的雙重監(jiān)督到單層監(jiān)督的困局。在對檢察機關的職權進行整合之后，過去由審查批捕對案件進行第一次把關，由審查起訴進行第二次把關的局面不再，批捕與起訴之間的相互牽制演變成了共同提高訴訟效率的加速器。雖然近年來檢察機關通過強化內(nèi)部紀檢監(jiān)察，完善案件管理等多種方式已經(jīng)在規(guī)范檢察權行使上取得了顯著的成效，但仍然無法避免一些人情案、關系案的發(fā)生。從以往的經(jīng)驗中我們早已認可讓權力在陽光下運行是保障權力不被濫用最行之有效的方法，讓權力之間相互制衡也是避免一權獨大最直接的方式。因此從這個角度來看，權力分散比權力集中更能減少濫權的風險。在捕訴合一開展之后，審查批捕與審查起訴兩項職權由一個部門行使，從實質(zhì)上賦予了檢察官更大的自由裁量權。盡管在實踐中如業(yè)績考核、信息化監(jiān)管等種種內(nèi)部監(jiān)督機制提醒并督促檢察官在辦案過程中謹慎用權、嚴格執(zhí)法，但捕訴合一后檢察官對案件的兩道審查工序都是封閉的，不同程度上帶有主觀色彩。檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督往往是事后的，往往是滯后于決定作出的時間。而一旦發(fā)現(xiàn)審查批捕或審查起訴的決定是錯誤的，案件往往不可再被逆轉回到錯誤發(fā)生的環(huán)節(jié)。因此，肩負雙重職權的“當局者”們更需要來自于外部“旁觀者”的監(jiān)督。

除監(jiān)督權力行使的功能之外，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革與捕訴合一改革的共同要求下，檢察機關辦案人員對偵查機關和部門移送案件的審查將會更加嚴格。按照捕訴合一改革之初的設想，不捕率與不訴率都將會有所提高，有些案件對于公眾而言，按照傳統(tǒng)觀念的判斷是應當予以逮捕或起訴的。如何減少乃至消除公眾的質(zhì)疑，這便需要外部人民監(jiān)督員的參與來化解。雖然監(jiān)察體制改革改變了檢察機關的職能范圍，但檢察機關審查批捕與審查起訴的職能未被改變，檢察官們的執(zhí)法意識與辦案水平未被改變，檢察機關所面臨的內(nèi)部監(jiān)督飽和而外部監(jiān)督缺乏的問題更為突出，檢察權被濫用后的后果更加嚴重。因此，在捕訴合一新的時代背景下，如何利用外部監(jiān)督有效地對檢察機關形成新的制約是值得我們共同思考的。

2.檢察官辦案責任制背景下決策科學化的要求

“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”是推行檢察官辦案責任制的核心。在此背景下，為了突顯檢察官的辦案主體地位，制度本身允許對檢察官進行適度放權，更準確地說，是將原本被審批制所限制的權力歸還給檢察官。檢察官辦案權限的擴大，一方面意味著，在改變了以往層層審批機制的基礎上辦案效率將會必然提高，另一方面也意味著檢察官肩上的責任更重，權力的行使也更需要外界的監(jiān)督。若將檢察官的責任作以區(qū)分，可大致分為考核責任、管理責任、執(zhí)法過錯責任與其他違紀違法責任。而以往人民監(jiān)督員在檢察事務中的參與主要針對檢察機關直接受理的案件，重點監(jiān)督撤銷案件、不起訴、犯罪嫌疑人不服逮捕決定等三類案件，也就是可以體現(xiàn)在對檢察執(zhí)法的監(jiān)督。然而，檢察官的責任并不僅僅限于執(zhí)法責任，檢察事務也涉及業(yè)務考核、案件評議、行政管理等多方面的內(nèi)容。因此，人民監(jiān)督員所應進行監(jiān)督的范圍與應發(fā)揮的作用都具有新的時代意義。

雖然現(xiàn)階段對人民監(jiān)督員監(jiān)督的覆蓋面還沒有具體的界定，但僅就刑訴法修改前單單對自偵案件中幾種情形的監(jiān)督而言，都具有科學化的意義。首先，人民監(jiān)督員制度本身隨著不斷改革就呈現(xiàn)出愈來愈完善的傾向。選用分離、前置審查、隨機抽選、回避保密、科學評議、提請復議等機制都使人民監(jiān)督員制度自身的科學性和公信力得到了空前的提升。但是隨著改革深入，“監(jiān)督者自覺接受監(jiān)督”的態(tài)勢越來越明顯，“監(jiān)督者”越來越接受按照相關規(guī)定接受人民監(jiān)督員對自身辦案工作的監(jiān)督，這一機制存在的本身便具有科學性。其次，在人民監(jiān)督員提出意見與建議之后，尤其是在提出異議后，檢察機關辦案人員更需要秉持著客觀公正的態(tài)度，考慮是否將不同意見吸納到具體決定中，使得一些執(zhí)法決定的作出更具有公正性，去除以往公權力一方?jīng)Q定的官僚化傾向。由于檢察機關控訴職能與考核機制的影響，一些是否決定起訴，是否作出批準逮捕決定往往夾雜一些非法律因素的考慮，此時人民監(jiān)督員作為第三方群體，便可以在一定程度上降低案件決定中追訴心態(tài)與辦案業(yè)績的影響，使之更為客觀、科學。從2014年9月到2018年5月，對人民監(jiān)督員制度的試點數(shù)據(jù)中顯示，全國省、市兩級檢察機關共組織監(jiān)督案件10 004件。其中，人民監(jiān)督員不同意檢察機關擬處理意見的394件，檢察機關后續(xù)采納的有163件，采納率占到41.4%?？梢?，在辦案責任制的作用下，檢察機關也愈來愈愿意傾聽人民監(jiān)督員的意見，主動接受并采納不同的聲音，監(jiān)督所帶來的科學化決策也更具實效。

3.公民參與司法的制度體現(xiàn)

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”是習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時提出的明確要求，也是司法改革的中心任務與目標。實現(xiàn)案件的公平正義不僅需要執(zhí)法者與司法者依法獨立行使職權，提高職業(yè)素質(zhì)，積累辦案經(jīng)驗，也需要人民群眾進行廣泛參與監(jiān)督，這才是“看得見”的公平正義。我國憲法早已確立了人民主權原則，明確規(guī)定了國家機關與國家機關工作人員要經(jīng)常同人民群眾保持密切聯(lián)系，接受人民群眾的監(jiān)督。檢察機關作為行使公訴權與法律監(jiān)督職能的國家機關，人民監(jiān)督員作為人民群眾的代表，兩者之間有著憲法所賦予的不可分離的關系。以制度化的行使深度參與到檢察機關執(zhí)法辦案的各種關鍵環(huán)節(jié)中，是人民群眾“有序參與司法”在檢察階段的體現(xiàn)。推進公民的參與，不僅在于防止檢察機關辦案人員出現(xiàn)決定錯誤，而且在于公民參與司法與民主之間的關系?！?〕參見陳衛(wèi)東：《公民參與司法：理論、實踐及改革——以刑事司法為中心的考察》，《法學研究》2015年第2期。有學者提出，“公民參與司法的首要價值便是司法民主”，〔5〕參見熊秋紅：《司法公正與公民的參與》，《法學研究》1999年第4期。有序的公民參與可以大大化解司法中易出現(xiàn)的偏見與專斷。

全國人大內(nèi)司委在開展人民監(jiān)督員制度立法調(diào)研時曾表示，人民監(jiān)督員制度是檢察機關落實憲法關于人民管理國家事務、監(jiān)督國家機關工作規(guī)定的一個創(chuàng)新，這個制度符合憲法的規(guī)定，體現(xiàn)了我國社會主義法治文明的基本價值取向。而如今，在加強司法專業(yè)化、職業(yè)化建設的同時，通過多種方式擴大公民的司法參與，吸納公民監(jiān)督檢察事務，對辦案決策產(chǎn)生一定的影響，進而推進司法民主，是我國法治建設的一個重要趨勢，同時也是國際社會通行的做法。在國際場域，就公民參與司法而言，有發(fā)端于英美法系但已在全球范圍內(nèi)大規(guī)模適用的陪審團制度、日本的裁判員與公民審查會制度、瑞典的議會檢察專員制度等。雖然制度的名稱不一致，但都是吸納公眾代表參與到司法過程中的舉措。在我國，人民監(jiān)督員作為廣大人民群眾的代表，與公安機關實施的特邀監(jiān)督員、人民陪審員一起并行于不同的訴訟環(huán)節(jié)，分別對公權力機關進行監(jiān)督，以提出意見和建議或參與裁判的方式代表民眾反映意愿，建立起人民群眾與公權力機關溝通的橋梁。在提高司法民主程度的訴求下，人民監(jiān)督員制度是相對封閉、神秘的檢察機關走進群眾、增強公信力、提高認可度的有效機制。

二、當前問題與改革方向

在從試點到正式確立的15年中，人民監(jiān)督員制度無疑取得了頗豐的成效，包括拓寬公民對檢察工作的監(jiān)督渠道、規(guī)范檢察權的行使、提高決策的科學化程度等等。但不可否認的是，無論是否處于有待改革的狀態(tài)，人民監(jiān)督員制度在演進中也顯現(xiàn)出了一些問題。這些由于檢察機關基于自身的局限性以及客觀條件制約所產(chǎn)生的缺陷，造就了該制度進一步前行的“路障”?！?〕參見陳衛(wèi)東：《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》，《政法論壇》2012年第4期。這些缺陷帶有因果關系的邏輯：最初定位不明朗、監(jiān)督覆蓋范圍不全面、工作機制不完善導致了監(jiān)督效果大打折扣。雖然人民監(jiān)督員制度給公民提供了參與司法的途徑，但實質(zhì)作用并不明顯，難以真正對檢察機關的辦案工作產(chǎn)生影響；雖然在形式上保證了內(nèi)外部監(jiān)督兼?zhèn)?，但在實際效果上難以與檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督比肩。

（一）當前問題

1.功能定位模糊

首先應當厘清“參與”與“監(jiān)督”這兩個概念。人民監(jiān)督員制度最初定位于對檢察工作的監(jiān)督，這就奠定了其只能圍著檢察機關轉，但無法真正深入其中，監(jiān)督內(nèi)容也缺乏實質(zhì)性。而“參與”則不同，它意味著參與主體享有一定的話語權與決定權，不再是“走過場”的空殼。以我國審判階段的陪審制度為例，它不僅讓人民群眾有平等參與司法的權利，還要保障人民群眾這種參與是有效的?！?〕參見姚寶華：《論人民陪審員制度的功能定位》，《法律適用》2017年第11期。在由審判員與陪審員組成的合議庭上，人民陪審員能夠在案件裁判上產(chǎn)生影響，“同審同權”保障了人民陪審員們能夠以參與的方式監(jiān)督司法。相比較而言，人民監(jiān)督員制度的設計缺陷在于，它只具備“監(jiān)督”的定位但并無“參與”的特性。人民監(jiān)督員雖然可以在11種案件范圍內(nèi)對檢察工作進行審查、評議，但卻扮演的是一種事后的、旁觀者的角色。這種監(jiān)督既不及時也不包含實質(zhì)性內(nèi)容，有且僅有“外部監(jiān)督”這一種方式的前提下難免成為檢察機關辦案“錦上添花”的工具。從理論的角度上，有這樣一種來自公民、來自外部的監(jiān)督方式可以彌補制約不足的難題，可以成為檢務公開的途徑。但實際上，公民參與司法這一發(fā)展趨勢并未得到實際意義上的深入，公民的參與在檢察階段仍是模糊甚至是空白的。

在檢察工作中，作為人民代表的人民監(jiān)督員更應以實現(xiàn)有序參與司法的目標，將憲法要求轉化為實際行動。這就需要法律法規(guī)制定者轉變視角，確立人民監(jiān)督員的發(fā)展目標與方向，避免將人民監(jiān)督員制度的功能只局限在案件辦理的過程中。若只是對人民監(jiān)督員制度進行“小修小補”，動其表而存其根，制度本身的定位仍保持“外部監(jiān)督”這一種形式，甚至依然停留在針對不起訴案件的框架內(nèi)，掛“參與”之名卻無法達到監(jiān)督的實質(zhì)化，那么接下來人民監(jiān)督員制度依舊會停滯不前，與正在進步的法制觀念脫軌。

2.監(jiān)督范圍狹窄

我國刑事司法程序對社會主體開放還處于初級階段，開放范圍較為狹窄，一些可以開放的程序階段仍處于封閉狀態(tài)，〔8〕參見崔瑋：《刑事司法中的社會參與：主體、模式及完善進路》，《中國刑事法雜志》2018年第6期。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍便折射了這一問題。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍主要包括11種，即人民檢察院辦理案件直接受理立案偵查工作中存在的8種違法行為與擬撤銷案件、擬不起訴的以及犯罪嫌疑人不服逮捕決定的情形。然而在實踐中，尤其是在基層檢察院人民監(jiān)督員制度的運行中，人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象主要只有擬不起訴的案件這一種情況。雖然對監(jiān)督范圍的限定符合人民監(jiān)督員創(chuàng)制的初衷，但不符合檢察工作中出現(xiàn)的復雜情況亟待解決的需要。在人民監(jiān)督員工作具有良好工作基礎的前提下，依然對監(jiān)督范圍進行限縮是過于保守的。何況，檢察機關對職務犯罪案件自偵、自捕、自訴的格局已經(jīng)發(fā)生改變，監(jiān)察體制改革業(yè)已消解了檢察機關自偵權與公訴權合并的問題，人民監(jiān)督員監(jiān)督原有的監(jiān)督范圍大多已不復存在。接下來如何擴大人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，從而使其真正成為檢察業(yè)務中的重要一脈，符合長遠發(fā)展的需求，是下一步應當進行探索的。

在以往的認識中，公安機關進行偵查的刑事案件并無人民監(jiān)督員參與的必要，因為檢察機關對這種案件已經(jīng)在相應環(huán)節(jié)形成了外部監(jiān)督。但是由于三機關原則在發(fā)展過程中的畸化，公安機關與檢察機關的配合遠遠大于制約，無法保證檢察機關的追訴職能所引發(fā)的傾向在內(nèi)部被化解。因此，檢察工作中需要納入外部監(jiān)督的案件范圍絕不僅限于此前所規(guī)定的自偵案件。

3.制度機制不完備

首先，選任機制的公眾性不強。由司法行政機關而非檢察機關直接負責選任和管理人民監(jiān)督員，表面上解決了“自己人選人監(jiān)督自己”的問題。根據(jù)截至2017年6月各省提供的數(shù)據(jù)表示，在新一屆的人民監(jiān)督員中具有公務員或事業(yè)單位在編人員身份的占總人數(shù)的42.2%，符合“不超過50%”的改革要求。但剩下的接近60%的人員中脫離“國字號”，來自于社會行業(yè)中占大比例的私有制企業(yè)、個體戶、農(nóng)民工的卻不多。選任結果達到純粹的“民間性”“大眾性”，符合要求的社會主要群體都有機會成為人民監(jiān)督員，減少由工作屬性產(chǎn)生的選擇傾向，這樣才能使人民監(jiān)督員在行使職權的過程中更獨立、中立。此外，人民監(jiān)督員的每屆任期為5年，每人最多可以連任一次。而根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在新一屆的人民監(jiān)督員中，上一屆留任的比例達到23.1%。也就是表明，有超過20%的人民監(jiān)督員履職達到10年之久。連任制大大強化了人民監(jiān)督員與檢察機關之間的熟悉程度，但這種熟悉有損監(jiān)督的中立性，極易形成由外部監(jiān)督演化為“內(nèi)部”監(jiān)督。并且，這種連任機制同時減少了他人的當選機會，不利于吸納更多的公民成為人民監(jiān)督員的一員。

其次，啟動程序科學性有待提高?，F(xiàn)階段監(jiān)督程序包括審查處理、監(jiān)督評議和復議三個階段。在啟動初期，并非每一種監(jiān)督情形的啟動方式都相同。除擬撤銷與擬不起訴兩類案件直接進入監(jiān)督評議程序之外，其他的情形都要首先由檢察機關案件承辦部門進行初步審查。在進行初步審查后，相關部門將意見答復人民監(jiān)督員，若人民監(jiān)督員無異議，則監(jiān)督程序終止；若存在異議，則進行后續(xù)評議環(huán)節(jié)。這樣的啟動機制使檢察機關享有啟動上絕對的主導權，11種情形中的大部分都需經(jīng)過承辦部門初步審查，也即事先形成了一道過濾機制。由于初步審查是內(nèi)部機構的審查，因此對案件是否交由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督評議的標準也較為主觀，往往帶有利于辦案的傾向。一些真正需要接受公眾監(jiān)督與評議、可能帶來較大輿論影響的案件，往往最后無法進入人民監(jiān)督員評議的環(huán)節(jié)。此外，直接啟動評議的案件范圍較窄，只包括擬不起訴案件與擬撤銷案件，并未包括一些易引起公眾對檢察機關辦案提出質(zhì)疑的情形。因此，啟動程序的設置缺乏應有的科學性。

最后，在人民監(jiān)督員工作處劃轉至案件管理辦公室之后，人民監(jiān)督員的工作機制不應再僅限于以往“事中監(jiān)督”的模式。在未來的機制設計上，根據(jù)案件管理辦公室原先的職能內(nèi)容，人民監(jiān)督員的工作應當與其有機結合，而非僅僅完成機構劃分、人員轉移等形式上的變動。

4.監(jiān)督過程虛化

作為我國的法律監(jiān)督機關，檢察機關在訴訟活動中的監(jiān)督可以按照訴訟階段來劃分，幾乎滲透在每一環(huán)節(jié)當中。由于有國家公權力的支持，其監(jiān)督一般具有強制力且發(fā)揮了嚴格把關的作用。以立案監(jiān)督為例，當人民檢察院認為公安機關應當立案而不立案且公安機關的不立案理由不成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。由此可見，“監(jiān)督”一詞在檢察機關的職能范圍內(nèi)，帶有一定的強制性色彩。反觀人民監(jiān)督員制度，2015年最高人民檢察院下發(fā)的《關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》中“監(jiān)督”一詞出現(xiàn)次數(shù)頗多，表面上形成了以監(jiān)督檢察工作為核心的人民監(jiān)督員制度工作規(guī)定。但是，第4條中提出了“人民檢察院應當保障人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責，認真對待人民監(jiān)督員提出的意見和建議”。由此可以看出，人民監(jiān)督員行使監(jiān)督職能的形式是“意見和建議”，這與檢察機關行使監(jiān)督職權的“通知”有著輕重層面的區(qū)分。人民監(jiān)督員參與到案件辦理過程中，形成了“裝點門面”的作用，在無法形成實際影響的前提下幫助檢察機關樹立了吸納公民參與的透明化、公開化形象。柔性的監(jiān)督建議不僅無法對檢察權起到監(jiān)督的作用，甚至有可能淪為檢察機關執(zhí)法合法化的符號?！?〕參見卞建林：《人民監(jiān)督員制度的運行與完善》，《國家檢察官學院學報》2014年第1期。即使在人民監(jiān)督員制度中確立了帶有救濟性質(zhì)的復議程序，但由于復議程序的架構十分空洞，以原本人馬再次審查為主導模式，我們很難期待復議程序能夠達到良好的后續(xù)補救效果。

一方面，檢察機關創(chuàng)設人民監(jiān)督員制度主動接受外部監(jiān)督，廣泛吸納公眾參與到檢察工作中，從制度設計上解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問。但另一方面，由于并未賦予人民監(jiān)督員進行監(jiān)督的剛性效力，所謂監(jiān)督只是在邊緣的花拳繡腿，無法真正落地。檢察機關手握唯一的決定權，可以聽取人民監(jiān)督員的建議但無法真正分享這一權力，可以尊重人民監(jiān)督員表達意見的權利卻無法從實質(zhì)上保障這一權利。體制力量的強勢存在主導民眾參與的走向與結果，民眾參與的形式意義大于實質(zhì)意義，那么這種被動式的非決策型參與將會嚴重制約民眾參與的廣度和深度?！?0〕參見陳洪杰：《從“群眾參與”到“公民參與”：司法公共性的未來》，《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。因此，問題從“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”演變成了“如何有效監(jiān)督監(jiān)督者”。人民監(jiān)督員處于“可以提出問題”但“無法解決問題”的兩難境地，不僅大大挫傷了其工作積極性，同時也造成了檢察機關內(nèi)部對人民監(jiān)督員制度監(jiān)督屬性的分歧。最高人民檢察院在研究部署統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)時，明確人民監(jiān)督員監(jiān)督工作為14個檢察業(yè)務條線之一。但在后續(xù)改革中，大多數(shù)省級院將人民監(jiān)督員工作定位為司法行政工作，與業(yè)務部門是有所區(qū)別的。長此以往，由上至下便會形成加重對監(jiān)督辦這一部門的邊緣化傾向，即使根據(jù)最高人民檢察院所傳達的精神將其納入檢察業(yè)務的范圍，但由于在實踐中人民監(jiān)督員制度難以發(fā)揮實質(zhì)作用，容易造成監(jiān)督辦的工作在檢察業(yè)務類別中成為易被忽視的問題，工作開展易受到阻礙，形成惡性循環(huán)。與此問題相悖的是，若賦予人民監(jiān)督員的評議結果以強制力，檢察機關的相關事項決定權就面臨著被分割甚至被取代的風險，這與我國現(xiàn)有的權力分配是不相符的。若執(zhí)意“畢其功于一役”，將人民檢察院對案件的起訴決定權等權力分攤于人民監(jiān)督員，在缺乏相關制度保障的前提下容易造成辦案專業(yè)性的下降與權力的分散。穩(wěn)步推進監(jiān)督實質(zhì)化才是我們所追求的改革效果，因此，應立足于我國長久以來的司法實踐來解決監(jiān)督過程虛設的問題。

（二）改革方向

1.“單一型”與“復合型”兩種徑路

經(jīng)過多年的探索與完善，人民監(jiān)督員制度已初步完成體系化建設，設立了相應的工作機構，配備了專門的工作人員，形成了貫徹四級檢察機關的工作條線，并在檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中運行?？梢哉f，該制度已取得良好的工作基礎，具備了新形勢下予以調(diào)整并繼續(xù)發(fā)展的基本條件。在改革路徑上，我們面臨兩種選擇：第一種是以審查評議不起訴案件為主的“實時監(jiān)督”，保留“單一型”監(jiān)督的發(fā)展模式；第二種則包含了除前者之外對結案后案件質(zhì)量的評議，可稱為“復合型”監(jiān)督模式?！皬秃闲汀北O(jiān)督拓寬了人民監(jiān)督員的監(jiān)督渠道，不僅是旁觀視角的外部監(jiān)督與“零距離”的內(nèi)部監(jiān)督相結合，也是人民監(jiān)督員參與辦案中的程序性監(jiān)督和辦結后的案件質(zhì)量評查實體性監(jiān)督相結合。

從制度設計層面而言，在訴訟程序中邀請人民監(jiān)督員參與對檢察機關辦理案件的監(jiān)督評議，但人民監(jiān)督員沒有對案件辦理的決定權，只有提出意見和建議的權利，是否采納由檢察機關自行決定，實際是訴訟程序性參與，體現(xiàn)了“參與中監(jiān)督”。而案件質(zhì)量評查工作是對辦結后的案件進行監(jiān)督，利用參與的形式對案件實體進行監(jiān)督，體現(xiàn)了“監(jiān)督中參與”，進一步向人民監(jiān)督員制度“監(jiān)督和參與”的雙定位靠攏。從實踐層面而言，近兩年已有不少地區(qū)的檢察機關邀請人民監(jiān)督員全程參與案件評查活動，對已結案件的事實認定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、風險評估、文書使用和制作、涉案財物處理、辦案紀律等方面進行全面評查。結案后的評查普遍反饋良好，但也存在發(fā)現(xiàn)具體問題與瑕疵的情況，這恰恰達到了從內(nèi)部監(jiān)督的角度督促辦案人員依法履職的作用。此外，人民監(jiān)督員工作處機構、職責劃轉案件管理辦公室無疑為“復合型”監(jiān)督模式的完善提供了平臺，應由其負責每年選取一定數(shù)量的案件，邀請人民監(jiān)督員參與質(zhì)量評查，做好相關的與司法行政部門的溝通協(xié)商工作。應當注意的是，為保證客觀與中立性，參與結案后案件評查的人民監(jiān)督員不應曾參與案件辦理評議，這就要求司法行政部門做好相關工作，從人民監(jiān)督員信息庫中抽選出符合條件的人民監(jiān)督員參加案件質(zhì)量評查。

2.“大眾化”與“精英化”兩種傾向

所謂“大眾化”或者“精英化”，指的是人民監(jiān)督員的組成人員是普通民眾還是限定于一定職業(yè)特征、對公權力運行更為熟悉的官員、專家等人。這一爭論自人民監(jiān)督員制度試點之初就已經(jīng)產(chǎn)生，也是貫穿于制度發(fā)展始終未被解決的問題。從規(guī)定上來看，人民監(jiān)督員的選任、培訓和考核工作由司法行政機關負責，檢察機關配合協(xié)助。只要是“具有高中以上文化學歷，擁護中華人民共和國憲法，品行良好、公道正派、身體健康，年滿23周歲的中國公民”都可以成為人民監(jiān)督員的候選人。且特別規(guī)定了，“人民代表大會常務委員會組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的在職工作人員和人民陪審員不參加人民監(jiān)督員選任。”表面上，從制度規(guī)定中已經(jīng)避免了由公權力代表監(jiān)督監(jiān)督者，但是在實踐中民意代表不足這一問題一直制約著人民監(jiān)督員“人民性”的發(fā)揮。在地方上，人民監(jiān)督員主要由各級人大代表與政協(xié)委員組成，除此之外，人民監(jiān)督員辦公室往往會與一些與檢察機關聯(lián)系密切的機關、團體與企事業(yè)單位聯(lián)系，商請這些單位推薦人民監(jiān)督員的候選人。首先，在對機關、團體與企事業(yè)單位的限定上，由于已經(jīng)存在“與檢察機關保持良好關系”的潛在偏向，也決定了從這些單位選拔出來的候選人對檢察機關的辦案工作的支持程度高于中立的水平線。其次，在對候選人的要求上，必須是“政治素質(zhì)高，群眾基礎好，原則性強，顧全大局，能夠代表本單位的同志”。這也就表明從一開始人民監(jiān)督員便脫離了其監(jiān)督職能本身，而是肩負著維持并提升原單位形象的責任。那么在對一些決定提出建議乃至異議的時候，監(jiān)督員們難免有所保留。如此一來，人民監(jiān)督員的選任更像是一場社會精英的選拔。如果依舊保持如此“精英化”的選任模式，人民監(jiān)督員將會從一開始就存在代表性不足的問題，這也將會嚴重影響監(jiān)督實效的發(fā)揮。在接下來的調(diào)整方向上，應當給予更多私有制企業(yè)員工、個體經(jīng)營者、農(nóng)工群眾這些在日常生活中占據(jù)主導力量的職業(yè)者更多參與的機會。在對候選人的審查上，也應做到客觀、中立，避免偏向于“國字號”“吃皇糧”的精英們，也避免大規(guī)模選任工作經(jīng)歷、價值觀、知識背景等因素非常接近國家機關的公務人員?！?1〕同前注〔3〕，汪海燕文。

需要重申的是，以普通民眾的視角對待檢察工作，以大眾化的生活經(jīng)驗與觀念對檢察業(yè)務進行評判才能使人民監(jiān)督員制度提升司法民主、維護司法公正的目標得以達成。帶有專業(yè)化色彩的精英人士恰恰易由于職業(yè)或管理的束縛，產(chǎn)生過于“理性”的判斷，反而削弱制度本身的正當性。

三、發(fā)展借鑒：域外“類人民監(jiān)督員”制度的實踐與效果

在比較法的視野下，以日本與美國為代表的“類人民監(jiān)督員”制度可以作為公眾參與司法的代表性途徑，其長處值得我們借鑒。

（一）日本：檢察審查會

日本檢察審查會的建立主要源于對檢察權制約的需要。由于日本的刑事訴訟帶有較強的國家追訴主義色彩，檢察官被賦予了起訴壟斷的地位。日本《刑事訴訟法》第248條規(guī)定：“依照犯人的性格、年齡和境遇、犯罪的輕重和情節(jié)及罪后的情況，沒有必要追訴時，可以不提起公訴?！毕啾容^于我國《刑事訴訟法》第176條第2款所規(guī)定的酌定不起訴條件——犯罪情節(jié)輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰，日本刑訴法所規(guī)定的不起訴所包含的內(nèi)容更復雜，不僅以情節(jié)輕重為衡量依據(jù)，犯人的性格、境遇等生活表現(xiàn)也對不起訴決定有所影響，因此檢察官手中的裁量權自由度極大。為防止因檢察官的裁量權過大而造成濫權導致司法不公，日本政府設計了一系列救濟與審查制度，檢察審查會便是其中之一。

就檢察審查會的職能而言，它并非是獨立的、能夠分享公訴權的機構，公訴權依舊由檢察官壟斷。檢察審查會的決議只是檢察官是否起訴的再考量的參考；檢察審查會出具的決議是否被采納也由檢察官自行判斷?！?2〕參見肖萍：《日本檢察審查會制度改革及其啟示》，《上海大學學報》（社會科學版）2013年第5期。檢察審查會在對檢察官的不起訴決定進行審查后通過投票表決。決議分為三種情況：若認為不起訴決定是正確的，作出“不起訴適當”的決議；若認為檢察官需要更進一步偵查再作出決定的，作出“不起訴不當”的決議；若認為應當起訴，則作出“起訴適當”決議?！?3〕同前注〔8〕，崔瑋文。對于后兩種決議，檢察官應進行再次偵查，但決定權依舊掌握在自己手中。可見彼時檢察審查會與我國的人民監(jiān)督員制度同樣面臨著不具有強制力、意見效果不佳的問題。2004年，日本政府決定修改刑訴法，同時對《檢察審查會法》作了修改。其中，對于“起訴適當”作出后檢察官仍堅持不起訴的，檢察審查會進行第二輪審查，若在第二輪審查中仍作出“起訴適當”決議的，檢察官必須提起公訴。此外，由于檢查審查會的組成人員較為大眾化，對于法律專業(yè)問題的判斷可能缺乏技術層面的合理性。因此，在第二輪審查中建立了審查輔助員制度。旨在第二輪審查中彌補法律專業(yè)知識不足的缺陷，幫助檢察審查會作出更審慎的決定，也使檢察審查會的決議更為理性、正當。

我國的人民監(jiān)督員制度與日本檢察審查會制度具有諸多相似之處，在起訴便宜主義的作用下，檢察官職責行使呈現(xiàn)出積極、自主的特點。尤其在我國刑訴法修改前檢察機關掌握享有部分自偵權的情況下，壟斷性的偵查、審查批捕與審查起訴權使得其裁量權必須受到有效的制約。改革前的檢察審查會面臨著與現(xiàn)階段人民監(jiān)督員制度相同的問題——不具有強制約束力。通過改革，檢察審查會從一個公眾參與司法的形式成為一項真正可以對案件的起訴方式乃至刑事司法的運行產(chǎn)生重大影響的制度，〔14〕參見丁相順：《日本檢察審查會制度的理念、實施與改革》，《國家檢察官學院學報》2005年第3期。這應對人民監(jiān)督員制度的改革形成一定的啟迪作用。

（二）美國：大陪審團制

區(qū)別于“小陪審團”主要針對保障公民在審判中的參與，大陪審團設立的目的主要在于限制起訴權，防范檢察官濫權。小陪審團是在法官主持下，通過聆聽法庭上雙方交叉詢問與辯論從而確定被追訴人是否有罪，小陪審團有著對案件實體問題的決定權。而大陪審團則出現(xiàn)在審前程序，主要針對檢察官起訴合理與否進行判定。旨在防止政府濫用權力的聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定：“除發(fā)生在陸、海軍中或發(fā)生在戰(zhàn)時或出現(xiàn)公共危險時服役的民兵案件中外，任何人不能被判處死罪（capitial）或重罪（infamous crime），除非基于大陪審團的報告或者起訴書?！币簿褪钦f，只要是可能被判處重罪及以上刑罰的案件，應有大陪審團決定是否起訴。而所謂“重罪”是指可能被判處1年以上刑期的案件。大陪審團職能之一便是審查起訴職能，這與檢察審查會制度、人民監(jiān)督員制度存在一定的相似性。大陪審團審查由檢察官提交的證據(jù)，決定是否要繼續(xù)調(diào)查，是否批準由檢察官提出的刑事起訴書。這一職能帶有司法性質(zhì)，陪審官們不偏不倚地審查是否有足夠的證據(jù)支持檢察官的控告，是否有理由認為被追訴人確實犯了所控罪行。在此項職能之下，防范檢察官們不當行為的功能得以發(fā)揮?！?5〕參見甄貞、王麗：《美國大陪審團與人民監(jiān)督員制度比較》，《人民檢察》2007年第9期。當然，被追訴人也可通過辯訴交易放棄受到大陪審團的調(diào)查，這是他的權力。此外，在選任方式上，大陪審團的組成人員往往就是普通的市民，由隨機抽取而產(chǎn)生，只要符合年齡、心智與無犯罪記錄要求即可，在實踐中也不存在職業(yè)傾向的問題。在效力方面，大陪審團的決議具有強制約束力，檢察官必須遵照執(zhí)行。

無論是檢察審查會制度還是大陪審團制度，共通之處除了約束檢察權的行使之外，還在成員選任上具有極高的非精英化程度，國家賦予強制力去有效約束檢察官們的權力行使。因此，在對我國人民監(jiān)督員制度的后續(xù)調(diào)整中，確有必要借鑒這種理念，真正做到吸收普通民眾參與司法活動，借民眾之理性與經(jīng)驗形成對檢察機關具有實質(zhì)意義的監(jiān)督。

四、改革路徑與主要內(nèi)容

在厘清人民監(jiān)督員制度發(fā)展至今所存在的問題、制度未來的發(fā)展方向與總結域外經(jīng)驗的基礎上，我們對具體的改革措施也應有更為明晰的設計。在監(jiān)察體制改革背景下，為適應檢察機關內(nèi)部批捕、起訴一體化的開展，人民監(jiān)督員制度需要從功能定位上發(fā)生根本的轉型。從解決問題的角度來看，拓寬監(jiān)督范圍、暢通工作流程、強化監(jiān)督效果也是制度發(fā)展的應有之意。

首先，明確功能定位。定位問題是人民監(jiān)督員制度改革的核心問題，也是必須首先解決的問題，它關系到后續(xù)每項改革措施的設定，代表了改革的總體思路。正如前文中所提到的，僅以“監(jiān)督”概括人民監(jiān)督員的職能遠難以建立起公民與司法之間的聯(lián)系。隨著渠道的多樣化，公民對司法的關注度愈來愈高，能動意識不斷提升，因此從“監(jiān)督”向“參與”發(fā)展，是改革的必然趨勢。陪審制度已經(jīng)開辟了我國公民參與司法的制度化先河，積累了大量經(jīng)驗之后必然推動公民對整個刑事訴訟的參與，其中應當包括公民參與檢察工作。但是，對于現(xiàn)階段人民監(jiān)督員的定位問題，我們要有一個清晰的認識，應當把握好“長遠”和“當下”兩個角度的要求，不應“固步自封”，也不能“好高騖遠”。

一方面，從長遠目標來看，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向必然是成為具備強制決定效力的公民參與司法機制，并從純粹意義上的“監(jiān)督”轉變?yōu)閷嵸|(zhì)意義上的“參與”。另一方面，改革不能“一蹴而就”，更不能“一勞永逸”。“參與”是改革的目的，但現(xiàn)階段仍應通過“監(jiān)督”的方式逐步實現(xiàn)。這里就涉及“監(jiān)督”與“參與”的基本關系問題?！肮駞⑴c司法”分為狹義和廣義兩個層面，前者是指公民實質(zhì)性地參與并行使相應的司法權力，而后者包括為了行使監(jiān)督權而進行的必要的司法參與。當前的人民監(jiān)督員制度實為廣義上的“公民參與司法”，雖然《關于進一步深化人民監(jiān)督員制度改革的研究意見》明確將人民監(jiān)督員制度的定位從單純強調(diào)“案件監(jiān)督”調(diào)整為“案件監(jiān)督”和“公民參與”并重，并試圖強化人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的業(yè)務屬性，但是這種參與既不是對嚴格意義上司法程序的參與也不涉及司法權的行使，是服務于監(jiān)督的參與，目的是在參與中進行監(jiān)督。雖然現(xiàn)階段我們尚未具備條件完成“監(jiān)督”到“參與”的跳躍，但可以拓寬監(jiān)督的方式。如上文所述，從單一型到復合型的功能轉變意味著人民監(jiān)督員“外部監(jiān)督”與“內(nèi)部監(jiān)督”雙重屬性的結合。由于監(jiān)督方式和監(jiān)督結果不對外公開，案管部門的案件評查工作實為內(nèi)部監(jiān)督，這有別于人民監(jiān)督員對訴訟過程中不起訴等事宜的“外部監(jiān)督”和“公開監(jiān)督”的基本設定。因此，在將人民監(jiān)督員工作機構整體劃轉至案管部門的情況下，有必要認真研究并把握好“內(nèi)部監(jiān)督”與“外部監(jiān)督”的界分與銜接問題，防止監(jiān)督流于形式或發(fā)生功能異化。

其次，拓寬監(jiān)督范圍。鑒于監(jiān)察體制改革之后，人民監(jiān)督員制度的設立初衷不在，原先所規(guī)定的監(jiān)督范圍與實踐需求已不相符：“擬撤銷案件”“應當立案而不立案或者不應當立案而立案”“采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法”“違法搜查、查封、扣押、凍結或者違法處理查封、扣押、凍結財物”與“應當退還取保候審保證金而不退還”等原規(guī)定中的情形是以辦理自偵案件為前提，因此應當直接取消。“擬不起訴”“犯罪嫌疑人不服逮捕”“超期羈押或者延長羈押期限決定違法”“阻礙當事人及其辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利”這幾種情形覆蓋范圍較廣，尤其是“阻礙當事人及其辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利”在實踐中難以交由不具備法律專業(yè)知識的人員把握，因此也建議重作規(guī)定。對于“應當給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)摹鼻闆r，雖然依舊有存在的可能，也應當作為被監(jiān)督的對象，但由于《國家賠償法》中已規(guī)定了上一級機關復議和法院辦理程序，即使在實踐中確實出現(xiàn)了此種情況，也同樣需要啟動上一級檢察機關的復議程序，因此兩者存在重復之處，不需單獨列為人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。而“檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的”，由于轉隸之后此種案件的調(diào)查權轉交給監(jiān)察機關，所以此情形也無保留之必要。

在刪除原先規(guī)定的基礎上，我們應對監(jiān)督范圍重作規(guī)定。第一，監(jiān)督范圍不應僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機關的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權都應納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍之中。對于這三種職權所覆蓋的范圍，應當被納入監(jiān)督的情況與不應納入監(jiān)督的情況都應以列舉的方式進行規(guī)定，使之更具操作性，便于人民監(jiān)督員按規(guī)行事。以追訴職權為例，監(jiān)督范圍應當包括：刑事案件不起訴的；審判期間撤回起訴的；被害人或訴訟代理人提出異議的認罪認罰案件。以列舉的方式保證制度的規(guī)范性、周延性，避免出現(xiàn)以“其他應當進行監(jiān)督的案件”為代表的留有余地的兜底式條款。同時，在將監(jiān)督的案件范圍擴大的基礎上，具體監(jiān)督事項范圍的設定應當重點圍繞批捕和起訴兩項職能予以考量，原因是：其一，起訴是檢察機關的核心職能，起訴適當與否是關乎公民權利的重大訴訟事項，理應受到有效的外部制約，美國大陪審團及日本檢察審查會均是為制約起訴裁量權而設置的；其二，不同于域外法治國家對于審前羈押設置了嚴格的司法審查程序，中國的審查批捕權由作為控訴方的檢察機關行使一直飽受質(zhì)疑，有必要重點監(jiān)督；其三，對于“捕訴合一”模式下逮捕與起訴工作的質(zhì)效需要引入外部評價；其四，相關統(tǒng)計表明，人民監(jiān)督員對于擬撤銷案件和擬不起訴案件的監(jiān)督占到“11種情形”的絕大部分，其他情形的適用率極低。第二，從案件類型的角度而言，將監(jiān)督范圍從原先的11種具體情形擴大至檢察機關辦理的普通刑事案件、民事案件與公益訴訟案件。將此三種類型的案件進行整合，不再區(qū)分具體案件類型，才能更全面地發(fā)揮公民監(jiān)督所形成的制約作用。從檢察審查會與大陪審團的經(jīng)驗中也可以看出，不應對公民監(jiān)督進行案件類型的限制，應當留給其更廣闊的空間。“如果人民監(jiān)督員能夠介入普通刑事案件的審查起訴環(huán)節(jié)，不僅對于檢察機關的工作是一種監(jiān)督，也間接影響了公安機關的辦案質(zhì)量，對于發(fā)現(xiàn)、遏制刑訊逼供等非法偵查行為，也不無裨益?！薄?6〕同前注〔3〕，汪海燕文。通過倒逼的作用，督促偵查機關形成更為負責的辦案態(tài)度，是我們寄希望于人民監(jiān)督員制度所能發(fā)揮的一項新的功效。第三，案件范圍的擴展必然導致監(jiān)督對象的“海量化”增長，這將是員額制改革背景下的檢察系統(tǒng)難以承載的重任，因此，有必要在啟動條件的設置上對進入監(jiān)督程序的案件數(shù)量予以合理限縮。為了對人力資源進行優(yōu)化配置，并非所有案件都應提請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督。對于案件情節(jié)應進行一定的限定，即存在較大爭議的或社會影響較大的案件。對于一些案情簡單，沒有爭議，社會影響較小的案件；涉及國家秘密或者個人隱私的案件；未成年人犯罪的案件等情況都應該排除在監(jiān)督范圍之外。

再次，完善制度機制。第一，改革選任機制。一方面，從立法層面進一步加大對非公務人員的選拔，繼續(xù)縮小公職人員的比例，擴大候選人員的職業(yè)覆蓋面，鼓勵公民以自薦的方式參與人民監(jiān)督員的選拔。另一方面，取消人民監(jiān)督員連任制。嚴格限定每位人民監(jiān)督員每屆的任期為5年，沒有例外情況。這樣既可以保障人民監(jiān)督員履職的相對獨立性，也提供給更多公民參與檢察工作的機會。第二，科學規(guī)定啟動程序。雖然在前文中提到人民監(jiān)督員程序的啟動上應將更多情形納入直接啟動的范圍之內(nèi)，但對于一些案情簡單、社會影響不大、沒有爭議的案件為節(jié)省司法資源之需要不應被納入監(jiān)督的范圍之中。因此，在參考以往做法的基礎上，應結合實踐情況進行調(diào)整，我們建議針對不同情形分別設置按程序啟動和審查啟動。第一種按程序啟動，即只要出現(xiàn)了規(guī)定中的情形，便直接啟動提請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督評議的程序。這種程序主要針對兩種案件：一種是當事人對逮捕決定有異議的刑事案件，另一種是捕后不訴的刑事案件。對于前者而言，探索人民監(jiān)督員制度與一些地區(qū)正在開展的審查逮捕聽證制度之間的銜接，是未來公民參與檢察工作的一項全新的路徑，同時也有利于提高檢察機關決策的權威性。而對于后者來說，雖然絕大多數(shù)捕后不訴案件具備法定或酌定事由，但仍然容易引起被害人及社會公眾對執(zhí)法辦案的質(zhì)疑。且普通的不訴案件量較大，提請人民監(jiān)督員監(jiān)督反而對辦案部門和當事人易造成訟累。捕后不訴的案件易引起被害人一方的關注與不滿情緒，形成對檢察機關的誤解，因此提請外部監(jiān)督確有必要。而第二種依審查啟動程序主要包括檢察官提議、人民監(jiān)督員要求、當事人申請三種情況，包含除依程序啟動的其他類型的案件。審查的主體應由檢察長擔任，是否正式啟動監(jiān)督程序應由檢察長批準而非辦案部門商定。對于一些存在較大爭議或社會影響較大的檢察監(jiān)督、司法審查、國家追訴案件，檢察長可以直接決定提請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督；檢察官認為辦理的案件有必要提請人民監(jiān)督員監(jiān)督的，可以提請檢察長批準；人民監(jiān)督員提出要求或當事人提出申請的，應當由案件承辦部門直接上報給檢察長進行審查。兩種啟動程序的并行，既可以保證將事關逮捕、不起訴等易引起社會爭議的案件納入監(jiān)督范圍，提高決策民主性，又可以優(yōu)化司法資源的配置，避免由案件數(shù)量過多而引起效率不佳的狀況。第三，做好人民監(jiān)督員制度與案管工作的銜接。根據(jù)案管辦公室的原職能內(nèi)容，人民監(jiān)督員除了對辦案決策的監(jiān)督之外，還應包含結案后對整個辦案流程的監(jiān)督，從受案開始，到辦案期限、強制措施的適用、訴訟文書等程序性事宜的監(jiān)督到最后參與案件質(zhì)量的評議。人民監(jiān)督員的職能與案管工作并不沖突，反而得到了延伸。轉劃之后，人民監(jiān)督員協(xié)同參與案件質(zhì)量評查工作，對辦結后的案件質(zhì)量進行評查，是以參與的形式對案件實體進行監(jiān)督，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員“在監(jiān)督中參與”的角色。

最后，強化監(jiān)督過程。柔性監(jiān)督是人民監(jiān)督員制度無法發(fā)揮監(jiān)督實效的一大根源，但造成這一欠缺的原因之一是監(jiān)督過程的形式化。在此前的工作程序中，若人民監(jiān)督員的評議表決意見與人民檢察院的決定是相悖的，人民檢察院應當向參加評議的監(jiān)督員進行說明。人民檢察院的決定經(jīng)反饋說明后，參加監(jiān)督評議的多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以有一次復議的機會，復議大多仍由原辦案人員負責，復議決定權最終掌握在人民檢察院手中。在此流程中，人民檢察院“進行說明”這一環(huán)節(jié)是在沒有新的證據(jù)材料的情況下作出的，相比較于日本檢察審查會在面對異議后須“重新偵查”的情形，我國的說明環(huán)節(jié)更類似一個游說的過程，以辦案人員向人民監(jiān)督員們重申作出決定的必要性、解釋決定原因為主要內(nèi)容，目的在于讓人民監(jiān)督員接受檢察機關作出的辦案決定。當人民監(jiān)督員再次以多數(shù)提出異議之后，人民檢察院才開啟復議程序，且復議決定為最終決定。整個流程較為復雜、拖沓，人民監(jiān)督員自第一次提出異議到最后進行復議中間無任何對人民檢察院形成有效制約的可能，這樣一個看似“有來有往”的決定過程其實依舊完全由人民檢察院主導。有學者曾建議借鑒以日本檢察審查會為代表的剛性建議模式，但是，該種具備實質(zhì)化內(nèi)涵的司法民主機制的形成并非“一日之功”，而是與司法體制的循序改革相適應的，并且需要相應的配套制度、機制的跟進才能有效運轉。以檢察審查會模式為例，為了確保職權獨立且不被監(jiān)督者控制，檢察審查會的工作機構常設于法院；為了調(diào)和民意的非理性與非專業(yè)性，保證審查結果的客觀公正，設立了審查輔助員制度；為了有效制約檢察官起訴裁量權的濫用，規(guī)定了起訴決議制度（強制起訴制度）。這些關聯(lián)性設計使得檢察審查會制度得以在實踐中有效運作并發(fā)揮出獨特的民眾參與司法的功能。很顯然，當下中國的司法環(huán)境還不具備如上述那樣的有利條件，今后如果要將人民監(jiān)督員制度打造成為狹義上的公民參與司法模式，除了需要修改相關法律外，還要探索配套制度、機制的跟進和完善,而這必然需要一個循序漸進的過程。因此，我們應選擇在保留檢察機關最終決定權的基礎上強化監(jiān)督過程，賦予監(jiān)督更為實質(zhì)化的內(nèi)容。

為解決監(jiān)督流于形式的問題，我們建議通過以下幾方面的內(nèi)容進行完善：首先，在評議開展的過程中，辦案檢察官應當向人民監(jiān)督員介紹案情和當事人、辯護人意見、說明擬處理意見的理由和依據(jù)，必要時出示或播放相關案件材料或試聽資料。如有必要，在提請檢察中批準之后可以安排人民監(jiān)督員或者監(jiān)督申請人等訴訟參與人到場，在檢察機關工作人員的主持下發(fā)表意見或回答人民監(jiān)督員提出的問題。擬設立一個多方參與的類聽證的模式，以保障人民監(jiān)督員獲得信息的準確性與全面性，避免偏聽偏信一家之辭。其次，當人民監(jiān)督員的表決意見與人民檢察院的辦案決定不一致時，人民檢察院應對案件重新進行審查后及時進行再次評議，并將再次評議結果反饋給人民監(jiān)督員。此時在人民監(jiān)督員內(nèi)部進行表決，以少數(shù)服從多數(shù)的方式進行，若最終結果與辦案決定一致，便形成統(tǒng)一的辦案決定；若兩者仍不一致，參與評議的人民監(jiān)督員可提出復議。在收到復議要求后，檢察機關應當另行指定檢察官重新審查案件，在全面、客觀、及時審查案件之后，應當將意見報批檢察長或檢查委員會討論決定，此決定為最終決定。其中，復議中“另行指定檢察官”大大降低了由原辦案人員主導復議所可能產(chǎn)生的偏見，最大限度平衡了案件處理的專業(yè)性與公開性。同時，監(jiān)督過程的實質(zhì)化有所增加，解決了以往制度設計下看似繁復但實則空洞的問題。

五、結語

除人民監(jiān)督員制度本身需要為適應監(jiān)察體制改革與捕訴合一改革而作出調(diào)整之外，對監(jiān)督工作的保障機制也應同步進行完善?，F(xiàn)階段檢察機關雖然建立起了供人民監(jiān)督員查閱的案件信息臺賬，但以犯罪嫌疑人為代表的當事人與人民監(jiān)督員雙方對自己權利范圍的知悉權未得到較好的保障。對于沒有專業(yè)法律知識的犯罪嫌疑人、控告人、舉報人、申訴人等而言，人民監(jiān)督員制度不過意味著白紙上的幾個黑字，對于具體事項知之甚少，人民監(jiān)督員進行監(jiān)督所可能產(chǎn)生的效果也相對模糊，因此主動要求人民監(jiān)督員介入監(jiān)督極少發(fā)生。人民監(jiān)督員本身亦是如此。我們在呼吁人選“大眾化”之外，也要關注對其履職的保障，尤其是司法行政部門應當注重對人民監(jiān)督員的管理與培訓，使其真正了解自身的職責所在。此外，人民監(jiān)督員參加監(jiān)督評議工作所產(chǎn)生的費用應由司法行政機關充分保障，以提高其履職積極性，檢察機關同樣也應將開展人民監(jiān)督員工作經(jīng)費列入重點經(jīng)費保障范圍，提供更多的資金支持。人民監(jiān)督員制度再次行至“十字路口”，這次不僅面臨著外部改革所帶來的動搖根基的影響，而且也亟需破除十余年來制度發(fā)展的積弊。取過往之精華，遵照改革規(guī)律，以創(chuàng)新的思維調(diào)整人民監(jiān)督員制度由外及內(nèi)的設定，才能使該項制度真正成為人民群眾有序參與司法的重要渠道，保障檢察權行使的客觀、公正。