許標文，王海平,2，林國華*

(1.福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技信息研究所，福建 福州 350003；2.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州350002)

如何滿足未來全球人口的食品需求，并維護農(nóng)業(yè)可持續(xù)性和生物多樣性，已成為當前人類重要的現(xiàn)實問題。綠色發(fā)展作為一種可持續(xù)發(fā)展模式，在確保自然資產(chǎn)能夠持續(xù)為人類幸福提供各種資源和環(huán)境服務(wù)的同時，還能促進經(jīng)濟增長及發(fā)展[1]，降低環(huán)境風險，緩解生態(tài)稀缺危機[2]，同時兼顧自然資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展效益[3]。綠色發(fā)展的內(nèi)涵有兩層：(1)在不損害未來資源的前提下，提高現(xiàn)有資源的經(jīng)濟效率；(2)積極改善現(xiàn)有的環(huán)境效率。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方式是一種涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式調(diào)整的可持續(xù)發(fā)展模式，不僅可以“養(yǎng)活世界”[4]，還可保護生物與資源的多樣性[5]。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢[6]，但目前我國涉及農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護、補貼制度等方面的政策工具與綠色發(fā)展目標還存在一定偏差。為進一步達成增產(chǎn)、增收、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標[7]，本文從提高經(jīng)濟效率、改善環(huán)境效率兩方面的政策工具入手，分析美國、歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的應(yīng)用，進而提出加快構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具體系的政策建議。

一、文獻綜述

政策工具研究在20世紀80年代興起于西方國家，目前已廣泛應(yīng)用于資源管理、環(huán)境保護、金融管理、農(nóng)業(yè)政策等公共管理領(lǐng)域。國外對農(nóng)業(yè)政策工具的研究主要包括農(nóng)場政策、土地管理、技術(shù)研發(fā)、氣候治理及產(chǎn)品貿(mào)易等方面[8-14]。政策工具的選擇需考量經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)品貿(mào)易等因素[15]，隨著國家進步、社會發(fā)展及貿(mào)易環(huán)境的變化，政策工具作用機制變得更加復(fù)雜。在過去幾十年中，發(fā)展中國家偏向于采用價格政策、投入補貼等干預(yù)性政策工具[16]，而發(fā)達國家則偏向于采用市場化的直接支付[17]。如美國加大了農(nóng)戶補貼、風險管理等政策工具以減少市場扭曲[18]，歐盟正重新規(guī)劃或制定更有效的政策工具以推進歐盟多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展[19]，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織基于芬蘭的經(jīng)驗數(shù)據(jù)分析了政策工具對政策目標的影響，結(jié)果表明所有政策工具都會在政策目標之間產(chǎn)生一些“此消彼長”現(xiàn)象[20]。

為了應(yīng)對農(nóng)業(yè)資源趨緊、農(nóng)業(yè)面源污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降等問題，對農(nóng)業(yè)政策工具的研究在我國逐漸興起。學(xué)者們通過分析我國有關(guān)推進農(nóng)業(yè)市場化和組織化、匡正市場失靈、消除農(nóng)民市場化障礙及推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面的政策工具，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼政策工具資金效率不高、農(nóng)業(yè)科技環(huán)境型政策工具供給不足、耕地保護政策工具結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)污染治理政策工具效率較低、食品安全政策工具供給不足、農(nóng)業(yè)法律政策工具備選不足等問題[21-27]?？梢?，我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策工具與綠色發(fā)展目標存在一定偏差，具體表現(xiàn)為以下2個方面：(1)忽視提升效率的政策工具。我國農(nóng)業(yè)長期以高投入、高消耗、粗放管理的生產(chǎn)方式為主，只注重產(chǎn)量的提高，缺乏對食品安全及品牌建設(shè)的關(guān)注，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率及資源轉(zhuǎn)化率均較低。(2)缺乏改善環(huán)境的政策工具。一方面，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度未得到足夠重視，與農(nóng)業(yè)環(huán)境基本法相配套的法律法規(guī)較欠缺，應(yīng)對措施大多滯后于環(huán)境問題的實際需求，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源遭浪費、生態(tài)環(huán)境被破壞等；另一方面，我國農(nóng)業(yè)補貼存在結(jié)構(gòu)失衡、資金效率不高等問題，無法有效激勵農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，導(dǎo)致糧食價格倒掛、財政不堪重負。

因此，有必要對現(xiàn)有政策工具進行整合與改進，提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平。本文從提高經(jīng)濟效率、改善環(huán)境效率兩方面的政策工具入手，分析歐美國家農(nóng)業(yè)政策工具的應(yīng)用，在此基礎(chǔ)上提出完善我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的建議。

二、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具分析

(一)以提高經(jīng)濟效率為導(dǎo)向的政策工具

1.促進技術(shù)研發(fā)的政策工具。技術(shù)研發(fā)是提高生產(chǎn)率的第一動力。各國政府越來越重視農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)研發(fā)，并積極鼓勵發(fā)展涉及土壤與水肥管理、動植物育種戰(zhàn)略和計劃、生物多樣性保護和管理、氣候適應(yīng)性管理等方面的農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)。由于私營部門農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金不足，政府部門一般會采取政府出資、稅收減免等財政措施鼓勵私營部門投資技術(shù)研發(fā)。當政府與農(nóng)業(yè)利益相關(guān)者的利益關(guān)系界定后，政府則普遍采用項目示范、制定行業(yè)標準、保護知識產(chǎn)權(quán)等非財政措施促進農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣[28]。同時，國際農(nóng)業(yè)科技合作逐漸成為國家或地區(qū)間農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)的重要方式，但項目實施方或合作參與方的農(nóng)民能否采納及應(yīng)用綠色技術(shù)行為與農(nóng)民的教育水平及農(nóng)業(yè)信貸水平等因素有關(guān)[29]。

2.加強節(jié)約資源的政策工具。節(jié)約農(nóng)業(yè)資源主要通過農(nóng)業(yè)資源綜合利用、農(nóng)業(yè)生物能源開發(fā)等方式進行。一方面，建立權(quán)責清晰、約束有力的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用制度，發(fā)展與推廣廢棄物資源化利用技術(shù)；另一方面，發(fā)展生物質(zhì)能源，降低礦物能源與化工能源的使用，但應(yīng)注意及時采取措施(如優(yōu)化投入管理、生態(tài)改良等)來降低農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能源種植面積增加所產(chǎn)生的不利環(huán)境影響。

(二)以改善環(huán)境效率為導(dǎo)向的政策工具

1.基于市場的政策工具。主要包括生產(chǎn)支持、稅收以及交易權(quán)制度等(農(nóng)業(yè)具有分散性特點，這導(dǎo)致其污染源確定比較困難，因此，生產(chǎn)支持比后兩項政策工具更容易鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實施綠色發(fā)展措施)。在生產(chǎn)支持方面，各項措施各有利弊。具體而言，基于非商品標準支付的脫鉤補貼比基于當期種植面積、畜禽數(shù)量、投入品使用而確定的掛鉤補貼應(yīng)用范圍更廣。原因在于前者有助于減輕環(huán)境壓力，而后者可能會導(dǎo)致更高水平的化肥農(nóng)藥使用，從而對資源環(huán)境產(chǎn)生不利影響。相對于前兩者，交叉遵守機制將直接支付與環(huán)境保護目標相聯(lián)系，并詳細規(guī)定了未遵守規(guī)定的法律責任，有利于實現(xiàn)更廣泛的環(huán)境目標。但交叉遵守機制的直接支付很難把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境成本與收益分配相對應(yīng)，因此，對于特定的環(huán)境目標，其他政策工具可能比交叉遵守機制更有效率。

在稅收方面，環(huán)境稅在農(nóng)業(yè)方面適用性不廣，原因在于農(nóng)業(yè)面源污染很難確定污染源，尤其在無法核定污染源貢獻度時，環(huán)境稅便無法適用。而農(nóng)業(yè)碳稅、溫室氣體排放稅則因難以識別或與其他政策目標相沖突而很少被采用。交易權(quán)制度在農(nóng)業(yè)方面同樣適用性不廣，當水資源交易權(quán)或排污權(quán)等標的物納入主體生產(chǎn)成本時，方可適用。

2.基于非市場的政策工具。主要包括農(nóng)業(yè)資源法律法規(guī)、自愿協(xié)議、農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢等。農(nóng)業(yè)資源法律法規(guī)主要包括農(nóng)場管理實踐、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)定及投入品使用規(guī)范、野生動植物及棲息地保護等方面。許多國家把農(nóng)業(yè)資源環(huán)境法律法規(guī)作為環(huán)境立法的重要組成部分，并要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將環(huán)境成本內(nèi)部化。自愿協(xié)議主要適用于因商業(yè)利益而自愿改變其行為的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。生態(tài)標簽是自愿協(xié)議中比較常見的做法，它提高了消費者對產(chǎn)品及其生產(chǎn)環(huán)境的認識，是實現(xiàn)消費者與生產(chǎn)者對話的重要工具。農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢長期以來被認為是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，其以技術(shù)協(xié)助、推廣的形式傳播了有關(guān)環(huán)境問題的信息，對促進生產(chǎn)者、消費者支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展具有重要的作用[30]。

三、歐美國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的應(yīng)用分析

歐美發(fā)達國家注重對農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)的投入，形成了高生物化、高機械化的趨勢[31]，有效推動了歐美國家農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展。政策工具的選擇依賴于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標和其他社會目標之間的權(quán)衡利弊，在既有的技術(shù)條件下，本文聚焦于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具在環(huán)境保護、綠色補貼、資源節(jié)約等方面的應(yīng)用。

(一)美國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具分析

1.農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護政策工具。美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策體系已經(jīng)相當完備，其以規(guī)制性政策工具針對所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)置了合理的生態(tài)標準，包括了土壤、水體、農(nóng)業(yè)投入品等17部法律文件。20世紀30～60年代，美國頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》《土壤侵蝕法》《土壤保護和國內(nèi)配額》等法律，對土壤保持工作的職能部門、權(quán)利職責、農(nóng)業(yè)點源及面源污染的解決方案都有明確規(guī)定。1985年，美國《食品安全法》首次將環(huán)境保護納入農(nóng)業(yè)法體系中，并將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護確立為重要的政策目標之一。隨后，美國頒布了《美國環(huán)境教育法》《食品安全法》《聯(lián)邦土地和管理法》等法律文件，農(nóng)業(yè)政策工具從污染治理向生態(tài)環(huán)境保護轉(zhuǎn)變。針對水質(zhì)污染，美國在《清潔水法》的基本框架下，制定了150多種污染物排放標準，并提出了“最大日負荷量計劃”水污染控制模式，并于1999年開始實施綜合養(yǎng)分管理計劃。針對農(nóng)藥、化肥等投入品管理，美國頒布了《聯(lián)邦殺蟲劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》《農(nóng)藥登記改進法案》等法規(guī)法案，對食品的農(nóng)藥殘留、農(nóng)藥生產(chǎn)銷售、農(nóng)藥銷售管理及農(nóng)藥使用等作了詳細規(guī)定。歷次農(nóng)業(yè)法案通過建立補貼政策工具以引導(dǎo)農(nóng)民在遵守強制性法規(guī)的基礎(chǔ)上主動提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)標準。

2.農(nóng)業(yè)綠色補貼政策工具。美國農(nóng)業(yè)補貼政策工具逐漸由“價格與收入支持”向“價格和產(chǎn)量雙重保險”轉(zhuǎn)變，注重環(huán)境保護與風險管理，旨在提高農(nóng)業(yè)的長期競爭力，促進公平，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[32]。20世紀30～90年代，美國農(nóng)業(yè)補貼政策主要以價格支持和產(chǎn)量限制為主。1985年，美國推出休耕、在耕地保護、養(yǎng)護技術(shù)援助、農(nóng)田和放牧地保護等項目，將補貼與減少污染、保護環(huán)境相結(jié)合，并在后期的《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護與貿(mào)易法》《食品、資源保護與能源法》等農(nóng)業(yè)法案中繼續(xù)使用。20世紀90年代以來，美國加速市場化進程，取消了價格支持和產(chǎn)量限制政策，推出了直接支付、反周期支付和平均作物收入選擇補貼等政策工具，并配合市場營銷貸款項目、貸款差額項目和風險管理等政策工具的使用。2014年，美國更加注重農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃的監(jiān)測和評估，推出農(nóng)業(yè)設(shè)施保護項目、區(qū)域合作保護項目、環(huán)境質(zhì)量改善激勵機制、環(huán)境保護遵從條款，以及草場條款等，實施價格損失保障及農(nóng)業(yè)風險保障，注重風險管理，并將農(nóng)業(yè)保險補貼與環(huán)境保護遵從條款相結(jié)合，引導(dǎo)生產(chǎn)者按照有利于保護水土環(huán)境的綠色發(fā)展方式發(fā)展農(nóng)業(yè)。美國農(nóng)業(yè)補貼工具已形成以農(nóng)業(yè)為載體、以環(huán)境收益最大化為導(dǎo)向的綠色補貼政策工具，積極為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)業(yè)用地和資源保育活動提供援助，從而提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展能力。

3.農(nóng)業(yè)資源節(jié)約政策工具。美國是農(nóng)業(yè)“減量化”的執(zhí)行者，出臺了《資源保護和回收法》《多重利用、持續(xù)產(chǎn)出法》《森林、牧場可更新資源規(guī)劃法》《灌溉法》《水法》等一系列法律法規(guī)，同時推廣作物輪作、殘茬還田、精準農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)，促進了農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約利用。在畜禽糞污資源化利用方面，美國實施綜合養(yǎng)分管理計劃，規(guī)定畜禽企業(yè)要有足夠的土地來吸納利用糞肥，并通過水質(zhì)標準的監(jiān)控來監(jiān)督糞污處理及糞肥應(yīng)用問題。在水資源管理方面，美國推出了水質(zhì)交易、排污權(quán)交易等市場政策工具，把水資源商品化，在一定程度上促進了水資源的節(jié)約利用。

同時，美國是生物能源的重要倡導(dǎo)者。1994年，美國政府開始推廣生物燃料。2005年，美國《能源政策法》首次提出“可再生燃料標淮”，規(guī)定了每年國內(nèi)生物燃料的最低利用量，并減免了生產(chǎn)生物燃料企業(yè)的所得稅。2007年，美國提出新的“可再生燃料標準”，加大生物能源的開發(fā)與合作，同時出臺推動生物能源發(fā)展的激勵政策。2016年，美國《蓬勃的和可持續(xù)的生物經(jīng)濟戰(zhàn)略計劃》提出要提高生物能源的價值定位，促進生物能源的發(fā)展。美國的生物能源系列政策提高了農(nóng)業(yè)資源的使用效率，也為美國增加了國際氣候領(lǐng)域的話語權(quán)。

(二)歐洲聯(lián)盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具分析

1.農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護政策工具。經(jīng)過40多年的發(fā)展，歐洲聯(lián)盟(以下簡稱“歐盟”)的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律法規(guī)體系較為完善。一方面，歐盟積極加入國際條約和重要的非約束文件，如《人類環(huán)境宣言》《里約宣言》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等，為歐盟環(huán)境立法或指導(dǎo)性文件的制定提供了依據(jù)；另一方面，歐盟極其重視農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度的建立與完善，將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護納入歐盟基本立法。1972年，歐盟的前身歐洲共同體制定了一個擁有標準規(guī)則和禁令的《歐洲共同體環(huán)境法》，內(nèi)容涵蓋了空氣和水源保護、生物多樣性保護、化學(xué)藥劑使用、海洋保護等方面的200項準則及規(guī)定。歐盟相繼實施了《歐洲聯(lián)盟條約》《阿姆斯特丹條約》《歐共體環(huán)境行動計劃》等文件，同時也頒布了野鳥指令、棲息地指令、水框架指令及“Nature 2000”等文件，為歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供了法律保障。

歐盟各成員國的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度在遵守歐盟共同政策的前提下，結(jié)合各自的農(nóng)業(yè)環(huán)境情況，構(gòu)建適宜本國的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度體系。如德國結(jié)合土壤管理、水環(huán)境保護、大氣環(huán)境管理和生物多樣性等方面，頒布了《土地資源保護法》《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》《水平衡管理法》等；瑞典結(jié)合以往有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度，頒布了具有綜合性基本法意義的《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》，涵蓋了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準，自然環(huán)境保護，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥、肥料、水的使用等領(lǐng)域的規(guī)范與標準。

2.農(nóng)業(yè)綠色補貼政策工具。從價格支持到綠色支付的改革過程中，歐盟補貼政策工具變得更加市場化，更加注重農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境保護及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。1992年前，歐盟主要通過目標價格、門檻價格等方式的價格支持來補貼農(nóng)業(yè)，但各成員國可以選擇性使用對農(nóng)民支付補償?shù)沫h(huán)境措施。1992年，《麥克薩利改革方案》降低了價格支持水平，逐步推行與生產(chǎn)部分脫鉤的直接支付，并在農(nóng)業(yè)發(fā)展框架中要求所有成員國引入農(nóng)業(yè)環(huán)境措施。2000年，歐盟《2000年議程》將農(nóng)業(yè)環(huán)境措施納入第二支柱中，并在“環(huán)境納入共同農(nóng)業(yè)政策的指標”中要求提供農(nóng)業(yè)環(huán)境信息，尤其是有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、評估環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)活動等方面的信息。2003年，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy， CAP)改革并引入交叉遵守機制，要求農(nóng)民在申請補貼時要承擔含有特定環(huán)境條件的義務(wù)。在這階段，將帶有補償性質(zhì)的直接支付改為單一支付，進一步削減對大農(nóng)場的直接支付額度。2013年，CAP改革注重“自然資源和氣候行動的可持續(xù)性管理”目標管理，強制執(zhí)行交叉遵守機制及綠色支付。盡管農(nóng)村發(fā)展措施屬于自愿選擇項目，但必須將第二支柱發(fā)展資金的30%用于應(yīng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境氣候、促進森林可持續(xù)發(fā)展、推行良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，以及推行自然條件惡劣地區(qū)補貼等項目。因此，在交叉遵守機制及綠色支付的支持下，農(nóng)村發(fā)展措施對實現(xiàn)歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

3.農(nóng)業(yè)資源節(jié)約政策工具。歐盟及其成員國均重視農(nóng)業(yè)廢棄物資源的回收利用及安全處置。2000年，在《歐盟水框架性指令》框架下，“硝酸鹽指令”鼓勵采用沼氣發(fā)酵工藝、有機肥生產(chǎn)技術(shù)來減少畜禽糞污的排放量及肥料流失量。2008年，歐盟頒發(fā)一般性框架，即《廢棄物框架指令》，促進了各成員國廢棄物資源的有效利用。2010年，《歐洲2020戰(zhàn)略》提出了“資源高效歐洲”，并制定了資源高效路徑圖，出臺了《邁向循環(huán)經(jīng)濟：歐洲零廢物計劃》等“循環(huán)經(jīng)濟一攬子”政策，推動歐盟發(fā)展資源更綠色、效率更高、競爭力更強的經(jīng)濟。

農(nóng)業(yè)生物經(jīng)濟在促進歐洲經(jīng)濟增長及帶動就業(yè)方面具有巨大的潛力。早在2003年，《生物燃料指令》就鼓勵歐盟各成員國發(fā)展生物能源，并要求各成員國采取措施保障生物能源在其境內(nèi)的使用份額，但未要求各成員國實施強制性目標。2012年，《可再生能源指令》不僅要求各成員國制定生物燃料發(fā)展的強制性目標，還提出生物燃料發(fā)展準則、稅收或價格補貼、強制生物燃料銷售等政策工具。在歐盟可再生能源政策的框架下，各成員國出臺各自的法律規(guī)范。如德國《可再生能源法》明確了沼氣發(fā)電入電網(wǎng)、能源作物種植的補貼機制，特別是對以生物質(zhì)垃圾及禽畜糞便為原料的沼氣工程給予很高的補貼；芬蘭《農(nóng)村發(fā)展計劃(2007—2013)》支持農(nóng)村微型企業(yè)和中小型企業(yè)進行生物能源產(chǎn)品改進、生物質(zhì)能源生產(chǎn)或與生物能源業(yè)務(wù)活動相關(guān)的投資；比利時對種植生物能源作物、沼氣發(fā)電入電網(wǎng)的農(nóng)戶提供多個部門的資助。

四、對中國的啟示

從歐美國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展歷程來看，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展趨勢已從注重經(jīng)濟效率向兼顧經(jīng)濟效率及環(huán)境效率轉(zhuǎn)變，其政策工具實現(xiàn)了市場化、法治化協(xié)同發(fā)展。針對我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的不足，應(yīng)在“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念基礎(chǔ)上，進一步完善涉及農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)、環(huán)境法律、補貼制度等方面的政策工具，加快我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

(一)強化農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新

具體包括以下方面：(1)增強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)研發(fā)能力。加大政府部門農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)投入的強度，促進私人部門農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮大學(xué)、研究所和企業(yè)的主體性，因地制宜地引進歐美發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)綠色新技術(shù)，促進農(nóng)業(yè)技術(shù)向高機械化、高生物化、可持續(xù)化方向發(fā)展。(2)制定或完善農(nóng)業(yè)環(huán)境法律。完善我國農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。全方位、多元化地構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，設(shè)立綠色技術(shù)創(chuàng)新的認證平臺，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，完善農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新機制及風險機制、科技成果轉(zhuǎn)化機制及融資服務(wù)機制，形成全鏈條的綠色技術(shù)創(chuàng)新保障體系。(3)強化農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管。完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。建立全社會、多元化、多渠道的農(nóng)技推廣體系，提高農(nóng)民采納及應(yīng)用綠色發(fā)展技術(shù)的能力，打通農(nóng)技推廣服務(wù)“最后一公里”。

(二)加強農(nóng)業(yè)環(huán)境法律建設(shè)

具體包括以下方面：(1)樹立農(nóng)業(yè)環(huán)境成本的主體責任意識，強化法律在環(huán)境治理中的權(quán)威地位。歐美農(nóng)業(yè)環(huán)境政策注重通過立法來確保政策的執(zhí)行，而我國現(xiàn)有的許多農(nóng)業(yè)環(huán)境政策還未上升到法律的高度，缺乏強制性和統(tǒng)一性。(2)出臺覆蓋大氣、水土、野生動植物及棲息地等方面，集預(yù)防、控制、跟蹤、治理于一體的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理綜合性基本法，細化耕地保護、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)業(yè)用水等方面的保護規(guī)范，修訂或制定涉及農(nóng)獸藥殘留、畜禽糞污資源化利用、尾水排放等方面的國家標準和行業(yè)標準。(3)強化源頭管控、加強過程監(jiān)管、強制末端治理，建立環(huán)境污染防控監(jiān)管體系與生態(tài)補償機制，注重利益相關(guān)者參與，提高農(nóng)業(yè)環(huán)境法律的接納度和執(zhí)行度。

(三)加快農(nóng)業(yè)綠色補貼政策改革

以現(xiàn)有補貼政策的改革完善為切入點，加快市場化進程，構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼體系。(1)農(nóng)業(yè)補貼由生產(chǎn)價格補貼向直接支付轉(zhuǎn)變。擴大“綠箱”補貼的范疇，縮減政府一般服務(wù)項目的補助力度，增加與作物產(chǎn)量、生態(tài)環(huán)境保護等方面掛鉤的直接支付機制的實施力度。(2)提高環(huán)境支付服務(wù)項目的支持力度。優(yōu)化存量補貼支出結(jié)構(gòu)，借鑒交叉遵守機制的成功做法，加大環(huán)境支付服務(wù)項目的支持力度，逐步建立與節(jié)約農(nóng)業(yè)資源、保護生態(tài)環(huán)境及保障食品安全等高度關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)補貼體系。

(四)構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源節(jié)約長效機制

具體包括以下方面：(1)以農(nóng)業(yè)資源臺賬為基礎(chǔ)，推廣農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)。摸清重要農(nóng)業(yè)資源臺賬，根據(jù)資源布局及產(chǎn)業(yè)分工來推廣農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)，推進現(xiàn)代要素替代傳統(tǒng)要素，提高土地產(chǎn)出率和資源利用率。(2)加強稅收監(jiān)管，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。出臺補貼、稅收等優(yōu)惠政策，提高畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜等廢棄物的綜合利用水平；通過監(jiān)控區(qū)域水質(zhì)標準，解決好糞污處理及氮素流失等問題。(3)積極發(fā)展生物能源經(jīng)濟。搶抓生物能源在減緩氣候變化方面的國際話語權(quán)，將發(fā)展生物能源提高到國家戰(zhàn)略層面，積極發(fā)展非糧生物能源和木質(zhì)纖維素生物能源，推廣生物能源分布式商業(yè)化開發(fā)利用模式，做優(yōu)做強生物能源優(yōu)勢區(qū)。