任麗 陳思遠

[摘 要]針對目前高校治理現(xiàn)狀，高校應(yīng)從大學(xué)“管理”到大學(xué)“治理”的轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，提出高校辦公室在大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的重要作用，并對目前高校辦公室引領(lǐng)制度建設(shè)、做好督查督辦、推進政務(wù)公開的現(xiàn)狀進行分析，提出加強和改進的路徑與解決辦法。

[關(guān)鍵詞]治理;制度建設(shè);督查督辦;政務(wù)公開

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）03-0196-03

黨的十九大為我們繪就了新時代高等教育的宏偉藍圖，高等教育工作全面進入十九大的時間頻道、思想頻道和行動頻道。建設(shè)高等教育強國，沖刺世界教育中心，推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為國家的重要戰(zhàn)略目標和任務(wù)。高校辦公室作為一個綜合協(xié)調(diào)部門，是學(xué)校對內(nèi)對外的窗口，在學(xué)校治理體系中處于承上啟下、協(xié)調(diào)左右、聯(lián)系內(nèi)外的中樞位置，對于推進大學(xué)治理現(xiàn)代化起到至關(guān)重要的作用。

一、由“管理”到“治理”，對高校辦公室中樞職能提出新要求

大學(xué)“管理”與大學(xué)“治理”的根本區(qū)別在于政府作用于大學(xué)的角色和方式不同：在管理行為中，政府是大學(xué)的權(quán)威性和唯一管理者，行為以發(fā)布命令等強制方式為主;在治理行為中，政府只是眾多管理主體之一，行為以咨詢、引導(dǎo)等服務(wù)方式為主[1]。政府逐步簡政放權(quán)，以增強大學(xué)自主辦學(xué)活力，要求大學(xué)必須從自身構(gòu)建外部和內(nèi)部治理體系，尤其要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化。筆者在不斷的實踐和探索中切身感受到，高校辦公室作為學(xué)校的中樞職能部門，一般都承擔著秘書工作、綜合管理、對外接待、信訪事項、政策法律事務(wù)、督察督辦、政務(wù)公開等職能，隨著新形勢下一流大學(xué)建設(shè)工作的推進，社會對學(xué)校依法治校、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提升治理能力等要求不斷提高，對辦公室工作也提出了更高的標準，除了傳統(tǒng)職能之外，尤其對制度建設(shè)、督察督辦和政務(wù)公開提出了新要求。

（一）依法治校，要求辦公室引領(lǐng)制度建設(shè)

“政貴有恒”，法治是現(xiàn)代教育治理的基本特征，根據(jù)《全面推進依法治校實施綱要》，學(xué)校要依法制定具有自身特色的學(xué)校章程，并以章程為統(tǒng)領(lǐng)提高制度建設(shè)質(zhì)量。高校管理到治理的轉(zhuǎn)型，就是建構(gòu)相應(yīng)的制度并利用這些制度安排，將以往從上到下的單向度命令鏈條，改變?yōu)榭v橫交錯的多元參與的互動過程[2]。強化制度建設(shè)，將原有分散于教學(xué)科研等各行政鏈條的制度加以梳理整合、查缺補漏、分級分類，構(gòu)建科學(xué)的制度體系，這一過程正需要高校辦公室來引領(lǐng)和統(tǒng)籌，以制度規(guī)范程序、界定權(quán)責，運用法治思維加強制度建設(shè)，即是依法治校的必然要求，也是提升辦公室自身中樞職能的重要途徑。

（二）深化綜改，要求辦公室加強督查督辦

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》《中共教育部黨組關(guān)于加強落實工作的意見》精神，要改進工作作風(fēng)、狠抓工作落實、提高執(zhí)行效能，確保學(xué)校改革發(fā)展的重大決策、重要工作部署及時、全面、準確地貫徹落實，保障其和諧快速發(fā)展，因此，高校辦公室在充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用的同時，更要加大督查督辦力度。隨著各高校全面深化綜合改革的推進，改革進入深水區(qū)，招生制度、人事制度、財務(wù)制度、人才培養(yǎng)、科研體制、資源配置等方面都在努力解決核心關(guān)鍵問題，校內(nèi)多個部門齊頭并進，尤其是教育部近兩年來大力推進的“放管服”改革工作，校內(nèi)新舉措、新辦法同步實施，很多綜合性事項需要通過督查督辦的渠道保證落實到位，學(xué)校辦公室要輔佐校領(lǐng)導(dǎo)總覽全局、溝通上下、聯(lián)系各方，推動各職能部門和各單位協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，保障改革速度與質(zhì)量。督查督辦事項要全方位、全過程跟進并反饋，做到件件抓落實、事事有回音，健全督查機制，創(chuàng)新督辦方法。

（三）加強治理，要求辦公室推進政務(wù)公開

2017年，教育部下發(fā)了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的實施意見》，要求高?！耙怨_為常態(tài)，不公開為例外”，將政務(wù)公開作為推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種重要手段，讓權(quán)力在陽光下運行，全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果全過程公開。這就要求高校辦公室在原有信息公開的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)規(guī)劃和組織落實政務(wù)公開，要在信息統(tǒng)計職能的基礎(chǔ)上，作為學(xué)校的窗口，積極探索政務(wù)公開的新思路、新舉措、新途徑、新方法?，F(xiàn)代大學(xué)治理主張多元協(xié)商共治，強調(diào)參與合作，要完善大學(xué)治理體系，增強大學(xué)自主辦學(xué)活力，需要充分調(diào)動師生及社會參與積極性，落實民主參與機制，以及社會聯(lián)系合作機制，而這些事務(wù)開展的前提必然是政務(wù)公開，它是保障師生和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有力措施，做好政務(wù)公開，能夠推動學(xué)校民主政治建設(shè)，凝聚人心，匯聚力量，保障學(xué)校各項事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

二、新時期高校辦公室推進大學(xué)治理現(xiàn)代化現(xiàn)狀分析

制度建設(shè)、督查督辦和政務(wù)公開是高校辦公室中樞職能的重要組成部分。在長期的工作實踐中，各高校都普遍有自身的運行機制和規(guī)則規(guī)范，但是面對新形勢和新要求，需要快速轉(zhuǎn)變工作理念和工作思路，在深入透徹理解“加快推進大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上進一步改進和完善。目前其普遍存在以下問題。

（一）制度建設(shè)，止于清理，淺于體系構(gòu)建

截至2015年6月末，全國985、211院校共計112所均完成了大學(xué)章程制定與核準工作，華中師范大學(xué)對其中75所高校進行了調(diào)研，有96%的高校完成了規(guī)章制度的清理工作，增強了章程和制度的整合度，但對于制度體系的構(gòu)建遠不止于此。從制度建設(shè)的理念上，有些高校將制度視為一種規(guī)訓(xùn)，認為高校規(guī)章制度是為了約束和限制組織成員的行為，只有通過規(guī)章制度的約束和限制，才能有效預(yù)防和控制師生的越軌行為，這種情況下師生缺乏對制度的認同和內(nèi)心接納[3]。同時要構(gòu)建制度體系，縱向要有層次，橫向要有類別;部分高校還停留在傳統(tǒng)的“清理”上，沒有對制度體系繼續(xù)建設(shè)，既缺少對現(xiàn)有制度的查缺補漏，也沒有對制度體系建設(shè)的合理規(guī)劃;缺少對現(xiàn)有制度的合法合規(guī)性審查，對于上位法已經(jīng)修訂的情況，校內(nèi)制度未及時調(diào)整;交叉重疊、相互矛盾的制度降低了制度體系的可操作性，容易導(dǎo)致部門間互相扯皮推諉。因此制度體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，而非簡單的制度清單羅列。

（二）督查督辦，機制不順，缺少方法創(chuàng)新

普遍來看，高校辦公室的督辦督查工作較文秘、接待、信訪、信息等工作來說相對薄弱，一般能做到確立任務(wù)、聯(lián)系承辦單位、過程跟進和結(jié)果反饋。但是一些高校沒有專門的督查督辦人員，沒有明確的督查督辦工作制度和順暢的工作運行機制，在深化綜改的關(guān)鍵期，隨著督查督辦事項的增多，熱點、難點問題復(fù)雜程度的增大，導(dǎo)致了政策不能到位、決策不能落實、綜改效率低下;督辦模式與方法缺乏創(chuàng)新，督辦過程簡單封閉，由承辦單位進行結(jié)果反饋，缺乏實際調(diào)研與公開審查等;督辦完結(jié)后又缺少考核評價，督辦結(jié)果只看任務(wù)是否完成，而往往忽略了其中所用的人力物力，缺乏相應(yīng)的通報制度和獎懲制度，以致干好干壞、干快干慢一個樣，創(chuàng)新后勁不足，執(zhí)行力度不強。

（三）政務(wù)公開，載體單一，內(nèi)容局限《清單》事項

政務(wù)公開包括信息公開和行為公開，信息公開是政務(wù)公開的一項重要具體內(nèi)容，2014年7月教育部發(fā)布了《高等學(xué)校信息公開事項清單》（簡稱《清單》），同年10月要求各部屬高校在學(xué)校門戶網(wǎng)站開設(shè)信息公開專欄，統(tǒng)一公布清單各項內(nèi)容。按照教育部新聞發(fā)言人的說法，“清單所列50條只是一個底線要求”，可見信息公開的內(nèi)容應(yīng)不僅局限于《清單》，但部分高校沒有意識到信息公開的重要性，也未在更廣闊的渠道公開更多的信息。根據(jù)《2015年度高校信息公開情況評價報告》，仍存在著對信息公開重視度不夠、公開形式不方便查看、信息分類混亂等問題，這些問題反映出高校的公共服務(wù)意識不強。同時行為公開的部分又包括，決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開等，信息公開有教育部的硬性要求，各高校都有一定的工作基礎(chǔ)，而行為公開基本都處于起步階段，很多學(xué)校沒有完善的制度，沒有相應(yīng)的信息化水平，工作透明度不高。

三、高校辦公室有效推進大學(xué)治理現(xiàn)代化實施路徑

（一）構(gòu)建制度體系，優(yōu)化制度建設(shè)規(guī)程

重塑高校規(guī)章制度建設(shè)理念，從“管理”走向“治理”，制度不再是簡單的約束性文件，制度本身反映了一所高校最基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及主流價值理念，能在一定程度上協(xié)調(diào)和平衡人們之間的各種利益關(guān)系。制度體系建設(shè)應(yīng)本著合法性、統(tǒng)一性、科學(xué)性、規(guī)范性和時效性的原則，由點到線到面，再構(gòu)建立體化制度體系。點即單個的規(guī)章制度，要明確其規(guī)范的內(nèi)容關(guān)鍵點、規(guī)避的風(fēng)險、治理的手段等;線即相關(guān)工作的全流程、全過程管理，各工作結(jié)點環(huán)環(huán)相扣;面即一個領(lǐng)域內(nèi)，一個業(yè)務(wù)層面上的全部規(guī)章制度要有效銜接，互為補充，使高校在某個領(lǐng)域的治理全面且有效。在此基礎(chǔ)上，各領(lǐng)域規(guī)章制度的整合，交叉業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)對接才構(gòu)成完整的學(xué)校規(guī)章制度體系。

構(gòu)建制度體系的分層分類，第一層次以《章程》和《黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制實施細則》為基石，第二層次是主干管理制度及類別，涉及學(xué)校層面的主要制度，分類包括教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財務(wù)、后勤、對外合作等方面的制度;第三層次是管理制度子類別，及各項管理實施細則以及各單位、部門內(nèi)部管理規(guī)范、工作流程等[4]。大學(xué)章程的主要功用是規(guī)制大學(xué)權(quán)力運行，以章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系在第二層次應(yīng)注意按照決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)來構(gòu)建，便于及時查找治理空白區(qū)域，及時進行補充。

根據(jù)部分高校的制度體系建設(shè)實踐，也有學(xué)校將《規(guī)章制度管理辦法》列為根本制度，它屬于校內(nèi)其他規(guī)章制度的“立法法”，規(guī)范制度的立項、起草、審核、評議聽證、簽發(fā)等程序。規(guī)章制度的存廢改立要有計劃、有步驟、有周期性的推進，使制度體系不斷完善，切實有效的保障和推進大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）完善督查機制，創(chuàng)新督辦工作模式

健全督查責任體系，學(xué)校層面高校辦公室領(lǐng)導(dǎo)親自督促落實，以保證與校領(lǐng)導(dǎo)的充分溝通，明確辦公室督查專職人員，各業(yè)務(wù)部門及二級學(xué)院負責人一般為督察督辦第一責任人，并設(shè)立部門督查專員，及時向?qū)W校辦公室反饋督辦事項的進展情況;建立督查督辦工作制度，明確工作程序，避免現(xiàn)用現(xiàn)抓、臨時安排，保證督辦工作的連貫性和權(quán)威性;實行臺賬制，督查督辦人員要對所有督辦事項進行規(guī)范管理，通過立項登記、擬辦批示、轉(zhuǎn)辦、催辦、結(jié)案、反饋、歸檔等具體流程來規(guī)范督查督辦工作[5];立項啟動時要有督辦單明確督辦事項、承辦部門、責任人、督辦時間節(jié)點、辦結(jié)期限等，并對綜合性或相對模糊的工作指標進行任務(wù)分解。

督查督辦包括定期督查督辦、專項督查督辦和聯(lián)合督查督辦。定期督查督辦是指針對學(xué)校重點工作，根據(jù)需要確定督辦周期并組織進行;專項督辦主要針對上級或?qū)W校常委會會議、校長辦公會議等明確要求限期完成的重要專項工作進行;聯(lián)合督察督辦主要針對影響重大、涉及面廣、持續(xù)時間長的綜合性工作任務(wù)，會同相關(guān)職能部門抽調(diào)人員組成臨時督辦小組，不定期進行。要加強督辦效果的績效考核，對落實不力的單位及責任人進行追責，對落實辦結(jié)高質(zhì)高效的單位及個人給予表揚，并將各部門承辦事項情況作為部門及干部考核評價的重要參考。

創(chuàng)新督辦工作方式方法，即將統(tǒng)籌督查與突出重點相結(jié)合，區(qū)分輕重緩急，抓大事、抓難事;以解決問題作為督查督辦的最終目標，將服務(wù)協(xié)調(diào)、工作指導(dǎo)融入督辦之中，高校辦公室應(yīng)視實際情況對承辦單位給予幫助;對熱點、難點問題深入調(diào)查研究，廣開調(diào)研渠道，借助網(wǎng)絡(luò)和新媒體等方式聽取最直接的聲音;改變簡單封閉式督查督辦，可引入第三方評議等促進承辦單位抓緊落實。

（三）拓展公開渠道，加大政務(wù)公開力度

要把政務(wù)公開作為學(xué)校應(yīng)盡的義務(wù)，它是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要手段，以公開促落實、以公開促規(guī)范、以公開促服務(wù)，讓師生看得到、聽得懂、能監(jiān)督，優(yōu)化大學(xué)治理環(huán)境。首先，要明確政務(wù)公開的范圍，準確界定公開與非公開的界限，確保學(xué)校政務(wù)公開工作的全面、完整。其次，要建立政務(wù)公開的標準程序，明確政務(wù)公開的類型、程序、參與方式、意見處理等，確保政務(wù)公開能符合相應(yīng)標準，能夠達到社會公眾對政務(wù)公開的要求[6]。再次，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，要擴大公眾參與度。學(xué)校的政務(wù)公開事項不應(yīng)只局限于基本信息，應(yīng)拉近與師生的距離，針對不同性質(zhì)的公開事項采取不同公開方式，同時設(shè)置“反饋評價平臺”，落實師生和公眾知情權(quán)，暢通師生事前提議、事中參與、時候監(jiān)督的渠道。

根據(jù)《高等學(xué)校信息公開辦法》，各高校應(yīng)結(jié)合自身情況制定《信息公開實施細則》，除了門戶網(wǎng)站對《清單》內(nèi)容的公開外，還應(yīng)廣開渠道加大信息公開。傳統(tǒng)的方式包括及時通過教代會、工會、學(xué)代會等向全校師生公布學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、年度工作報告、重大決策、招標采購、財政預(yù)算等信息，并聽取師生的意見和建議;通過報紙、廣播、宣傳欄等公開評獎評優(yōu)、績效考核、財務(wù)收支等情況，加強校內(nèi)信息的共享;隨著信息技術(shù)和自媒體的快速發(fā)展，學(xué)校也應(yīng)結(jié)合微博微信等新媒體，積極創(chuàng)新信息公開形式，及時對外發(fā)布學(xué)校的相關(guān)信息。

四、結(jié)語

在推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，高校辦公室引領(lǐng)制度建設(shè)、加強督查督辦和推進政務(wù)公開三個職能是有機聯(lián)系、相輔相成的。科學(xué)完善的制度體系是督查督辦順利執(zhí)行的前提保障，將規(guī)章制度和重大事項督查督辦情況納入政務(wù)公開范疇，也可以形成倒逼機制，對相關(guān)制度與事項的運行、執(zhí)行情況進行滿意度評價和反饋，從而促進民主參與和民主監(jiān)督，在大學(xué)治理體系內(nèi)部形成良性循環(huán)，促進大學(xué)治理能力發(fā)展現(xiàn)代化。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 甘暉.基于大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的大學(xué)治理體系構(gòu)建[J].高等教育研究，2015（7）：36-41.

[2] 趙萌，金劍苞.公共治理視角下的高校制度建設(shè)研究[J].北京教育，2015（4）：17-19.

[3] 褚麗.高校規(guī)章制度建設(shè)理念的反思與重塑[J].安慶師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（3）：137-140.

[4] 張愛艾.加強高校制度建設(shè)的體系設(shè)計和實施路徑探索[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016（2）：160-162.

[5] 徐偉欽.加強高校辦公室督查督辦工作[J].中共山西省委黨校學(xué)報，2013（2）：127-128.

[6] 楊笑楊.探求政務(wù)公開的革新舉措[J].人民論壇，2018（3）：51.

[責任編輯：劉鳳華]