楊婧

一、PPP的變遷軌跡

近年來(lái)，PPP作為再一次備受矚目的熱點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)與之前的PPP有了很大的區(qū)別。根據(jù)目前對(duì)其的劃分，PPP經(jīng)歷了大致五個(gè)階段。

第一階段：從1984年到1993年，PPP還處于探索階段。隨著改革開(kāi)放大量外企進(jìn)入我國(guó)，這些外國(guó)企業(yè)具有雄厚的資金基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，由于良好的政策環(huán)境，一些地方政府在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，與一些外國(guó)企業(yè)簽訂合作協(xié)議，因此當(dāng)時(shí)的社會(huì)資本以外國(guó)資本為主，主要集中在交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這其中深圳沙角B電廠被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目，具有里程碑式的紀(jì)念意義。就現(xiàn)在看來(lái)，該項(xiàng)目其實(shí)是廣義PPP模式中的BOT項(xiàng)目。這一時(shí)期的PPP項(xiàng)目尚未引起國(guó)家的重視，未在國(guó)家政策層面廣泛推廣，只是屬于一部分地區(qū)的探索試行。

第二階段：從1993年到2002年，屬于試點(diǎn)階段。在實(shí)行分稅制改革之后，中國(guó)政府開(kāi)始在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。原國(guó)家計(jì)委選擇了五個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，引發(fā)了第一輪的PPP熱潮。但是受到1997年亞洲金融危機(jī)的影響，PPP的發(fā)展經(jīng)歷了向下調(diào)整，直到2000年，我國(guó)的PPP模式重新起步。本輪PPP投資的社會(huì)資本仍然以國(guó)外資本為主，但是國(guó)內(nèi)的民間資本也嘗試進(jìn)入。這一階段的PPP項(xiàng)目仍是BOT項(xiàng)目，如來(lái)賓B電廠項(xiàng)目。

第三階段：從2003年到2008年，屬于推廣試點(diǎn)階段。該階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，在公共設(shè)施方面出現(xiàn)缺口。與此同時(shí)，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出允許民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，由此PPP模式開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家大力推廣階段。2004年由中國(guó)建設(shè)部出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，被視作為PPP項(xiàng)目的開(kāi)展確立法律法規(guī)依據(jù)。該階段的PPP出現(xiàn)了許多特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目。

第四階段：從2009年到2012年，是PPP模式的低潮期。由于受到2008年金融危機(jī)的影響，中國(guó)政府推出“4萬(wàn)億”刺激經(jīng)濟(jì)政策，這使得地方政府財(cái)政資金充足，地方融資平臺(tái)活躍，民營(yíng)資本生存空間受到嚴(yán)重?cái)D壓，許多以民營(yíng)資本為主體的PPP項(xiàng)目被迫停止，PPP模式受到重創(chuàng)，再一次經(jīng)歷了向下調(diào)整階段，進(jìn)入低潮期。但是這一階段也暴露出了PPP模式中存在的問(wèn)題，為下一階段的發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第五階段：從2013年至今，中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，公共設(shè)施需求增加，同時(shí)地方債務(wù)嚴(yán)重，土地財(cái)政難以為繼，PPP模式作為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的良好方式，再一次掀起熱潮。以2015年為PPP模式發(fā)展的元年，這一階段，國(guó)家政府發(fā)布了許多規(guī)范發(fā)展PPP的文件。其中，最為重要的是2015年5月19日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這將PPP模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。PPP項(xiàng)目無(wú)論從數(shù)量還是質(zhì)量上都有了一個(gè)飛躍，廣泛涵蓋了公共領(lǐng)域的各個(gè)方面，如能源、水利、交通、環(huán)境、醫(yī)療等。

二、 PPP的口徑范圍

目前在我國(guó)，主要存在有以下三種范圍：傳統(tǒng)的公共部門提供公共服務(wù)模式，本應(yīng)推向市場(chǎng)但仍然以PPP名義進(jìn)行各種獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，真正的公私合作。

第一種類型由公共部門提供公共服務(wù)，這是公共服務(wù)提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在西方一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的國(guó)家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。通過(guò)公共部門治理體系的優(yōu)化建設(shè)，公共部門提供公共服務(wù)可以做到高效率，低成本、公開(kāi)透明，提高財(cái)政資金的使用效率。公共部門提供公共服務(wù)，也會(huì)存在各種問(wèn)題，使得效率目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈的問(wèn)題。

第二種是本可以完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目，像一些營(yíng)利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施（高速公路等），自身可以實(shí)現(xiàn)盈利，但是未推向市場(chǎng)仍然以PPP項(xiàng)目形式進(jìn)行。對(duì)于存在政府失靈，公共部門難以有效提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，可以通過(guò)將其完全推向市場(chǎng)的方式進(jìn)行私有化改革，完全由私營(yíng)部門提供公共服務(wù)，政府主要通過(guò)制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入引導(dǎo)、完善實(shí)施監(jiān)管等措施來(lái)維護(hù)公共利益，這類模式原則上不需要投入財(cái)政資金。

第三種PPP是真正的公私合作，是指需要政府購(gòu)買服務(wù)的PPP項(xiàng)目和采取特許經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

三、PPP的口徑界定

由于我國(guó)采取大躍進(jìn)式推進(jìn)PPP的發(fā)展，將上述三種模式都稱成為PPP模式，這造成了PPP的口徑范圍擴(kuò)大，致使PPP概念混淆不清，不利于持續(xù)推進(jìn)PPP的發(fā)展，且極大地?cái)U(kuò)大了地方政府財(cái)政支出的范圍，進(jìn)而對(duì)財(cái)政承受能力的判定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響，因此對(duì)PPP口徑的清晰界定有利于本文PPP財(cái)政承受能力體系的構(gòu)建。

首先我們需要明確的是，PPP的引入是為了提高部分公共領(lǐng)域的效率，緩解政府的債務(wù)壓力，公共部門仍然是公共產(chǎn)品的提供主體，這是政府的職責(zé)所在。對(duì)于“公公合作”的模式，理論上并不歸入真正的PPP模式，它仍然屬于廣義上的公共部門在公共領(lǐng)域進(jìn)行的合作。因此，我們對(duì)PPP的主體定位是政府和私人資本的合作。那么政府與社會(huì)資本的怎樣進(jìn)行合作，既使得社會(huì)資本積極參與，又使得政府不需要進(jìn)行補(bǔ)貼？這里我們創(chuàng)新性的提出一種看法，政府與社會(huì)資本的合作其實(shí)可以看做是政府信用的“出售”。PPP項(xiàng)目相當(dāng)于提供了一個(gè)“廣告”平臺(tái)，政府憑借自己的資源與信用，吸引社會(huì)資本參與，解決問(wèn)題，而社會(huì)資本可以借助這個(gè)平臺(tái)，在取得合理的回報(bào)的基礎(chǔ)上，能宣傳自己，擴(kuò)大自己的知名度。例如在2018年俄羅斯世界杯這樣的大型賽事上，俄羅斯政府提供場(chǎng)地周圍的廣告牌位，各企業(yè)通過(guò)贊助賽事來(lái)獲得廣告牌位，由此政府得到贊助解決了資金問(wèn)題，企業(yè)也得到了自身品牌的宣傳。

其次，對(duì)于PPP模式中社會(huì)投資主體，雖然真正的PPP要求私人資本作為社會(huì)投資主體，但是由于歷史原因，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，社會(huì)投資的主體仍然是國(guó)有企業(yè)，專業(yè)技術(shù)和人才也集中于其中，所以現(xiàn)階段我們不應(yīng)該將國(guó)有企業(yè)完全排除在外，未來(lái)我國(guó)PPP的社會(huì)投資主體慢慢會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺速Y本。同時(shí)，由于PPP中政府和私人資本雙方具有平等的伙伴關(guān)系，要求社會(huì)投資主體具有獨(dú)立性，而不應(yīng)該是政府部門主導(dǎo)的或者控制的，因此，要成為社會(huì)投資主體的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該與當(dāng)?shù)卣疀](méi)有關(guān)系，屬于獨(dú)立個(gè)體。

最后，私人資本參與PPP項(xiàng)目中，雖然公共領(lǐng)域的供給不以盈利為目的，但是必須保證私人資本要獲得合理的收益，否則對(duì)于私人資本的吸引力低，參與度不高，但是也不能超過(guò)行業(yè)平均水平，使之從中謀利。總之，過(guò)高的收益率會(huì)給財(cái)政支付帶來(lái)較大壓力，突破財(cái)政承受能力，過(guò)低則容易使后期項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)流標(biāo)，造成較大的成本損失。因此要想評(píng)估一個(gè)PPP項(xiàng)目的可行性，歸根結(jié)底是怎樣確定合理的收益率，而不是重點(diǎn)對(duì)財(cái)政承受能力進(jìn)行評(píng)估，如果對(duì)財(cái)政能力評(píng)估中的收益率的確定合理的話，那么財(cái)政承受能力論證才有意義。但是因收益率的確定并不是本文重點(diǎn)，在此不進(jìn)行論述。

因此，綜上所述本文對(duì)PPP的界定是，公共領(lǐng)域里政府和社會(huì)資本的一種平等合作，二者共同組建成一個(gè)高質(zhì)量的SPV，其中社會(huì)資本包括民營(yíng)資本，獨(dú)立的國(guó)有資本等，政府通過(guò)確定合理的收益率，使得社會(huì)資本獲得回報(bào)，政府解決公共產(chǎn)品提供問(wèn)題。