劉 嫻 廖 欣

（1.南寧市社會(huì)科學(xué)院 廣西 南寧 530022；2.廣西社會(huì)科學(xué)院 廣西 南寧 530022）

民族地區(qū)以其獨(dú)特的生態(tài)多樣性、生物多樣性和民族多樣性等資源優(yōu)勢，為我國發(fā)展旅游業(yè)創(chuàng)造了得天獨(dú)厚的客觀條件。近年來，我國加快民族旅游資源開發(fā)，旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益呈快速增長態(tài)勢。在我國5 個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)中，廣西旅游業(yè)發(fā)展較快。2017 年，廣西接待國內(nèi)外游客5.23億人次，同比增長27.9%，實(shí)現(xiàn)旅游收入5580.36億元，同比增長33.1%，[1]旅游業(yè)正成為廣西經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。民族旅游在極大地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生環(huán)境污染和資源破壞等一系列問題。針對(duì)這些問題，最有效和最根本的解決方式就是加強(qiáng)民族旅游資源保護(hù)的法制建設(shè)，從法律制度層面來保護(hù)旅游資源，保護(hù)民族地區(qū)青山綠水，保護(hù)旅游生態(tài)環(huán)境，保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)共享。

一、廣西民族旅游資源主要概況

廣西是我國多民族聚集的少數(shù)民族自治區(qū)，境內(nèi)除漢族外，還有壯、瑤、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬族等11 個(gè)世居少數(shù)民族。2015 年，廣西常住人口為4796 萬人，各少數(shù)民族人口為1781.23 萬人，占37.14%，其中壯族人口1508.82萬人，占31.46%。[2]這些少數(shù)民族主要聚居于山區(qū)，其居住地區(qū)占了廣西面積的60%以上，呈現(xiàn)“大分散，小集聚”的分布。[3]少數(shù)民族地區(qū)山清水秀，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)旅游資源十分豐富。壯族主要分布于桂西、桂西北、桂南和桂東北地區(qū)，一部分占據(jù)當(dāng)?shù)氐乩項(xiàng)l件較好的盆地和寬谷，其余部分聚居在喀斯特峰叢峰林區(qū)?，幾逯饕劬釉诠С恰⒔鹦?、巴馬、富川、都安、大化等6 個(gè)瑤族自治縣，散居于各大山區(qū)，素有“無山不瑤”之說。苗族主要分布在融水、隆林、三江、資源、龍勝等縣（自治縣）。侗族主要分布在三江侗族自治縣境內(nèi)，其余分布在融水、龍勝等縣（自治縣）。仫佬族主要分布在河池羅城仫佬族自治縣。毛南族主要分布在河池環(huán)江毛南族自治縣，其余分散在附近各縣、市。回族主要分布在桂林、南寧、柳州三個(gè)市。彝族主要分布在百色隆林各族自治縣，其余居住在那坡、西林、田林等縣內(nèi)。京族主要分布在東興市江平鎮(zhèn)京族三島。水族主要分布在南丹、環(huán)江、融水、宜州等地。仡佬族主要居住在隆林各族自治縣內(nèi)，其中以德峨鄉(xiāng)最為集中。這些民族地區(qū)所擁有著豐富的自然資源和多彩的人文資源，共同構(gòu)成了廣西民族旅游產(chǎn)業(yè)的資源基礎(chǔ)，不斷地吸引著各地人們觀光游覽。

（一）自然資源概況

廣西素有“八山一水一分田，還有一片?！敝Q，地形以山地為主。由于有山地重重阻隔，各山地之間的洼地、谷地、盤地的自然環(huán)境復(fù)雜多樣，形成各自獨(dú)特的生態(tài)旅游資源。在山體資源方面：大瑤山、貓兒山等山地景觀，山體雄偉，氣勢磅礴；七星巖、白蓮洞等峰林洞穴，造型獨(dú)特，美不勝收；獨(dú)特的地貌形成了一批景觀各異的地質(zhì)公園，截至2018 年6 月，廣西世界級(jí)地質(zhì)公園1 個(gè)，國家級(jí)地質(zhì)公園（資格）11 個(gè)。在水體資源方面：廣西河流眾多，桂林的漓江舉世聞名，融水的貝江、宜州的下枧河、大新的黑水河、寧明的明江等景色優(yōu)美。中越邊境的德天瀑布聞名遐邇，隆林的冷水瀑布、靖西的三送嶺瀑布、上思的應(yīng)天府瀑布等各具特色。同時(shí)，廣西濱海景觀引人入勝，北海潿洲島、欽州七十二徑、東興萬尾島的金灘等濱海風(fēng)光美不勝收。在生物景觀方面：廣西地處亞熱帶，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，蘊(yùn)藏著種類繁多、組成復(fù)雜的野生動(dòng)植物資源。目前，廣西共有23 個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其中以南寧大明山風(fēng)景旅游區(qū)、桂林市貓兒山景區(qū)、廣西十萬大山國家森林公園、廣西大瑤山國家森林公園、廣西元寶山國家森林公園等較為著名。

（二）人文資源概況

廣西歷史悠久，古人類的早期活動(dòng)留下了豐富的歷史遺跡。同時(shí)，各少數(shù)民族在漫長的社會(huì)發(fā)展過程中, 各自的生活習(xí)慣、風(fēng)土人情、民間藝術(shù)、工藝特產(chǎn)等共同構(gòu)成了豐富多彩的民族文化。廣西獨(dú)特的民族風(fēng)俗與古人類遺跡共同組成了廣西豐富多彩的人文資源。在古跡與建筑方面：廣西古人類遺址、古建筑、古文化遺址、石刻、墓葬等古文物及革命斗爭紀(jì)念遺址眾多，較著名的有南寧豹子頭丘貝遺址、柳州白蓮洞遺址、桂林甑皮巖遺址等古人類遺址，還有容縣真武閣、柳州柳侯祠、興安嚴(yán)關(guān)、恭城文廟、合浦大士閣等古建筑。同時(shí)，悠久的歷史創(chuàng)造了廣西獨(dú)特的民族文化，由此誕生了許多特色村寨，例如南寧的揚(yáng)美古鎮(zhèn)、三江程陽風(fēng)雨橋、三江馬胖鼓樓、凌云巖流瑤寨等各具民族特色的建筑。

在民俗文化方面：長期以來，廣西各少數(shù)民族生息繁衍在這塊美麗富饒的土地上，共同創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)文化和精神文化，形成了各民族獨(dú)具特色、風(fēng)格迥異的民俗文化。一是民歌文化，廣西素有“歌海”之稱，特別是壯族等少數(shù)民族有唱民歌傳統(tǒng)。上山唱山歌，下河唱漁歌，還有請(qǐng)客歌、送客歌、哭嫁歌、嘹歌、排歌等。農(nóng)村群眾有歌圩習(xí)俗，以壯族“三月三”歌圩最著名。二是民俗服飾文化。廣西多姿多彩的民族服裝構(gòu)成了五彩斑斕的民族服飾文化。壯族的繡球和壯錦、瑤族的頭飾、苗族的銀飾、京族的長袖都是典型代表。同時(shí)，每個(gè)少數(shù)民族都有自己獨(dú)特的民族節(jié)日。例如侗族的“花炮節(jié)”、苗族的“蘆笙會(huì)”，仫佬族的“坡節(jié)”、瑤族的“盤王節(jié)”、壯族的“螞節(jié)”、仡佬族的“拜樹節(jié)”、京族的“哈節(jié)”等各民族節(jié)日，場面盛大，氣氛熱烈，民族風(fēng)情濃厚。三是民族飲食文化。廣西物產(chǎn)豐富，各民族茶酒飯菜風(fēng)味獨(dú)特。侗族和毛南族無酸不歡，侗族的酸魚、酸鴨、酸肉，毛南族的三酸羅番，都是酸味佳肴。壯族的五色糯粑和沙糕，侗族的手抓糯米飯，瑤族的“三肴”（豆腐、豬紅香腸、長壽湯）都各具特色。同時(shí)，苗、侗、壯、瑤族都喜愛打油茶。這些具有濃厚民族特色的餐飲，為民族旅游增添樂趣。四是民族工藝文化。廣西各族人民心靈手巧，擅長手工制作。壯錦和侗錦色彩鮮艷，圖案別致，在國內(nèi)外享有聲譽(yù)。苗族刺繡和瑤族挑繡，做工精巧，配色瑰麗。毛南族的編織和雕刻，具有獨(dú)特的民族風(fēng)格。這些手工藝精品開發(fā)成旅游商品，既能促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能豐富旅游商品市場。

二、旅游資源開發(fā)對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的影響

（一）積極影響

1.推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。民族旅游能夠體現(xiàn)現(xiàn)代旅游的文化性，滿足人們對(duì)民族地區(qū)旅游產(chǎn)品文化價(jià)值需求，是極具生命力和競爭力的特色旅游。對(duì)一個(gè)國家和地區(qū)而言，能夠激起游客旅游熱情和興趣的，除異域自然風(fēng)光外，還有濃郁的民族風(fēng)情和多元的民族文化。民族旅游能夠?qū)⒆匀痪坝^與人文景觀交融，傳統(tǒng)文化同現(xiàn)代文明結(jié)合，不僅增加了旅游資源的種類和數(shù)量，而且提升了旅游資源的內(nèi)涵和品味，是我國旅游產(chǎn)業(yè)不可或缺的重要組成部分。但民族旅游發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)的利益的同時(shí)，也產(chǎn)生了不少環(huán)境保護(hù)問題。因此，加強(qiáng)民族旅游環(huán)境的法律保護(hù)，促進(jìn)旅游開發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，有利于推動(dòng)區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和增強(qiáng)區(qū)域旅游競爭力。

2.推動(dòng)民族傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)和保護(hù)。旅游產(chǎn)業(yè)借助民族文化發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)了民族文化的傳播。旅游開發(fā)加快了民族地區(qū)的開放程度，成為展示民族文化的對(duì)外窗口。通過這個(gè)窗口，旅游者可以綜觀少數(shù)民族的文化機(jī)體，親身體驗(yàn)民族地區(qū)的文化差異。同時(shí)，旅游的介入不僅開拓了民族文化的市場空間，而且還豐富了民族文化的精神內(nèi)涵，在某種意義上，旅游推動(dòng)了少數(shù)民族文化的保護(hù)與傳承。近年來，隨著旅游業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，各級(jí)政府日益重視民族文化的開發(fā)和利用。例如，隨著廣西富川鳳溪瑤寨民族旅游的開發(fā)，那些逐漸淡忘的傳統(tǒng)習(xí)俗和文化活動(dòng)得到恢復(fù)和傳承，傳統(tǒng)的音樂、舞蹈和手藝等因市場需求也重新被整理和挖掘。這些富有民族特色的人文旅游景觀的重組和再現(xiàn)，不僅提高了旅游者對(duì)少數(shù)民族文化的感知和認(rèn)識(shí)，也增強(qiáng)了少數(shù)民族自身的民族自信心和自豪感，推動(dòng)了民族傳統(tǒng)文化的復(fù)興。但是，民族旅游開發(fā)是一個(gè)長期的、持續(xù)的過程，有效的法律規(guī)范會(huì)對(duì)整個(gè)旅游發(fā)展起到重要指導(dǎo)作用，對(duì)于民族文化資源的保護(hù)是非常必要的，在旅游開發(fā)整體過程中需要加強(qiáng)法律調(diào)節(jié)民族旅游發(fā)展環(huán)境。

3.促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)決勝期。旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)，對(duì)貧困地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了強(qiáng)有力的帶動(dòng)作用，成為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。我國少數(shù)民族人口約占總?cè)丝诘?.5%，大多數(shù)居住在中西部地區(qū)及邊境地區(qū)。[4]由于受自然生態(tài)、歷史、文化等因素的影響，民族地區(qū)大多是我國的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民族地區(qū)的貧困人口約占全國農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?/3，成為我國扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。近年來，隨著旅游精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展，越來越多的民族地區(qū)迅速脫貧致富。河池、百色、崇左和柳州是廣西民族最聚集的民族貧困地區(qū)，依托豐富的民族文化資源，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2012 年—2017 年，廣西累計(jì)減少貧困人口709 萬人，年均減貧118 萬人。[5]發(fā)展旅游業(yè)正成為民族貧困地區(qū)脫貧致富的有效路徑。

（二）消極影響

1.急劇增加的游客人數(shù)超過部分景區(qū)承載力。廣西喀斯特地形區(qū)面積廣大，約占廣西總面積的40%左右，其旅游資源很豐富，但其生態(tài)系統(tǒng)也極其脆弱。[6]由于少數(shù)民族地區(qū)大部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，景區(qū)開發(fā)建設(shè)投入有限，旅游基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后。近年來，隨著廣西旅游的快速發(fā)展，部分旅游活動(dòng)的范圍和強(qiáng)度逐漸超過當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的承載力，嚴(yán)重?fù)p害了旅游業(yè)賴以生存的自然環(huán)境，威脅了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。譬如，作為世界知名長壽之鄉(xiāng)的巴馬瑤族自治縣，以其良好的生態(tài)環(huán)境吸引著眾多的旅游者慕名以來，旅游人數(shù)逐年遞增，全縣接待游客數(shù)量從2007 年的26.2 萬人次，增長到2016 年的434.67 萬人次，增長了16.6 倍。[7]由于配套處理設(shè)施不完善，大量生活污水直接排放到盤陽河里，造成作為當(dāng)?shù)鼐用袼吹氐谋P陽河已不再適合飲用。

2. 民族地區(qū)環(huán)境風(fēng)貌的破壞造成難以估算的損失。民族地區(qū)自然資源豐富多樣，但由于旅游開發(fā)過程中管理不當(dāng)，保護(hù)措施不到位，旅游過程中一些游客不文明現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致生態(tài)資源環(huán)境受到不同程度的破壞。例如，隆安縣龍虎山風(fēng)景區(qū)靈芝洞的鎮(zhèn)洞之寶石靈芝（靈芝狀石筍）遭盜竊；潿洲島國家級(jí)火山地質(zhì)公園內(nèi)的火山彈、震積標(biāo)志、風(fēng)瀑地質(zhì)遺址均有部分遭破壞或者挖走；鹿寨香橋巖溶生態(tài)國家地質(zhì)公園內(nèi)養(yǎng)山羊致使景區(qū)遭受損壞。這些行為構(gòu)成了對(duì)自然、人文景觀不可逆的破壞，對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源是無可挽回的損失，不利于民族地區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3. 現(xiàn)代化的生活方式導(dǎo)致民族傳統(tǒng)文化悄然變異。少數(shù)民族的衣食住行、婚喪嫁娶、宗教信仰、工藝藝術(shù)等與其他地區(qū)強(qiáng)烈的差異性吸引著眾多旅游者前往。但是隨著民族旅游迅速發(fā)展，旅游者大量涌入，帶來了各種文化介質(zhì)慢慢影響著原有的民族文化特質(zhì)，使得當(dāng)?shù)乇就撩褡逦幕町愋灾饾u模糊起來。[8]吊腳樓是苗族、壯族、侗族等少數(shù)民族傳統(tǒng)民居，在廣西桂北地區(qū)以龍勝、三江、融水等縣最具代表。但是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多村寨的吊腳樓被鋼筋混凝土樓房所取代。隨著旅游市場的不斷擴(kuò)張，各地傳統(tǒng)民族文化在發(fā)展中不停流失或者消逝，一部分地區(qū)甚至沒有了自己民族原有的特色風(fēng)貌，差異性的減弱直接影響著民族文化旅游的發(fā)展方向和速度。部分旅游開發(fā)者為迎合消費(fèi)需求，民俗文化出現(xiàn)舞臺(tái)化、商品化乃至庸俗化的傾向，漸漸失去其原有的特色和價(jià)值。

三、民族旅游資源保護(hù)問題的法律視角分析

（一）民族旅游資源保護(hù)的立法缺失

2013 年，《旅游法》正式頒布實(shí)施，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了重要的法律基礎(chǔ)和行為規(guī)范。但該法主要調(diào)整的是旅游法律關(guān)系，對(duì)于旅游環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容鮮有涉及，難以有效解決現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的情況復(fù)雜的旅游環(huán)境問題。除此之外，我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)民族旅游環(huán)境保護(hù)方面提供了法律依據(jù)和指導(dǎo)性意見，但一定程度上缺少地域性的可操作性。同時(shí)，現(xiàn)有法律對(duì)自然旅游資源和人文旅游資源立法保護(hù)不平衡，有關(guān)自然旅游資源保護(hù)的規(guī)定較為豐富，涉及森林、湖泊、野生動(dòng)植物、礦產(chǎn)資源等多方面；而對(duì)于特色鮮明的民族文化旅游資源來說，立法保護(hù)工作則顯得較為單薄，忽視民族特色的保護(hù)與傳承,容易造成民族特性的“商業(yè)化”和“去民族化”,不利于民族文化資源的保護(hù)和開發(fā)。

（二）民族旅游資源保護(hù)的執(zhí)法疲軟

目前，我國旅游行業(yè)管理體制條塊分割，旅游產(chǎn)業(yè)要素管理分散等現(xiàn)象依然存在。民族旅游資源涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境等諸多部門管理，條塊分割的管理體制，使各部門難以形成綜合開發(fā)、合理利用、共同發(fā)展的整體性思維，不利于旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。同時(shí)，部分少數(shù)民族地區(qū)，旅游行政執(zhí)法隊(duì)伍中人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，人員學(xué)歷偏低，基層執(zhí)法人員數(shù)量較少而且素質(zhì)不高等問題，制約了執(zhí)法工作的有效開展。

（三）民族旅游資源環(huán)境監(jiān)管乏力

目前，旅游監(jiān)管存在著法定授權(quán)不足和統(tǒng)一市場規(guī)則缺位，導(dǎo)致旅游部門遭遇“大市場職責(zé)”與“小市場權(quán)限”的尷尬。近年來，國家不斷完善旅游法律法規(guī)，持續(xù)深化旅游體制改革，但針對(duì)旅游發(fā)展各要素市場的監(jiān)管，僅憑文化旅游部門監(jiān)管能力有限，手段單一。同時(shí)，隨著民族地區(qū)旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，民族旅游資源監(jiān)管隊(duì)伍，無論在規(guī)模、數(shù)量上，還是能力、方式上，都不能滿足旅游業(yè)快速增長的需求和旅游者日益提高的服務(wù)要求，旅游行業(yè)監(jiān)管有效性有待提高。

（四）民族旅游資源保護(hù)守法意識(shí)不足

民族旅游資源的開發(fā)能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展起著較大的推動(dòng)作用，一些職能部門對(duì)旅游業(yè)的管理存在“重開發(fā)建設(shè)，輕保護(hù)管理；重外延式規(guī)模擴(kuò)張，輕內(nèi)涵式質(zhì)量提升”的傾向，對(duì)旅游資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不足，對(duì)環(huán)境污染的治理手段欠缺。一些旅游開發(fā)商從自身利益出發(fā)，注重企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤，忽略旅游資源的稀缺性和易破壞性，忽視生態(tài)發(fā)展的規(guī)律，進(jìn)行掠奪性開發(fā)和浪費(fèi)使用，對(duì)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了較大的破壞。一些民眾對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的形勢認(rèn)識(shí)不夠，缺乏主動(dòng)參與和積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的思想意識(shí)，民族旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共建共治共享的社會(huì)治理格局尚未形成。

四、加強(qiáng)民族旅游資源保護(hù)的路徑分析

（一）完善民族旅游資源保護(hù)的科學(xué)立法

地方立法是我國旅游法制建設(shè)的重要組成部分, 尤其是對(duì)于旅游資源豐富的民族地區(qū)而言,針對(duì)地方旅游資源特點(diǎn)，完善的法律制度是民族旅游資源的重要保障。一是依法清理和修訂有關(guān)旅游資源保護(hù)的法律規(guī)范。目前，民族地區(qū)旅游業(yè)正處于快速發(fā)展階段，新形勢下新問題不斷涌現(xiàn)。面對(duì)新形勢下的新問題，地方立法機(jī)關(guān)有必要對(duì)現(xiàn)有旅游法規(guī)體系中不合時(shí)宜、存在沖突的條款及時(shí)廢除清理或修訂完善,使之符合旅游資源開發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。二是利用民族區(qū)域自治的有利條件加快旅游資源可持續(xù)發(fā)展立法。我國的《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》等法律,為民族自治地方制定符合本地區(qū)實(shí)際的旅游資源保護(hù)措施提供了有力的保障。在立法過程中，自治機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮本區(qū)域少數(shù)民族的習(xí)慣及特點(diǎn)，針對(duì)本地具體的保護(hù)對(duì)象、范圍和目標(biāo)等作出具有較強(qiáng)操作性的法律法規(guī)，有效解決在旅游資源開發(fā)中存在的不同問題。三是建立旅游資源開發(fā)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估體系。目前，我國旅游資源管理部門缺乏對(duì)民族地區(qū)旅游資源周期性的跟蹤評(píng)估，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)民族旅游資源開發(fā)過程中存在的問題，不利于有效制定相應(yīng)的資源保護(hù)措施。[9]從法律角度規(guī)定旅游資源開發(fā)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估體系，將旅游資源開發(fā)項(xiàng)目的可行性納入到評(píng)價(jià)制度之中，最大限度地分析和預(yù)測旅游開發(fā)對(duì)環(huán)境的影響，及時(shí)調(diào)整開發(fā)方案，以促進(jìn)民族地區(qū)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）理順旅游資源保護(hù)的管理體制

黨的十九大以后，我國繼續(xù)推動(dòng)旅游改革發(fā)展，加快旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級(jí)。各級(jí)政府應(yīng)以全面深化旅游業(yè)體制改革為契機(jī)，推進(jìn)建立適合全域旅游時(shí)代與格局的管理體制，以適應(yīng)新時(shí)代旅游發(fā)展的需求。一是構(gòu)建多部門協(xié)作的綜合旅游管理體制。適應(yīng)現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展趨勢，強(qiáng)化地方政府對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)有條件的民族地區(qū)成立地方政府牽頭，財(cái)政、發(fā)改、文化旅游、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門組成的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)解決旅游資源開發(fā)中突出問題。優(yōu)化旅游主管部門職能和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)旅游部門綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)統(tǒng)籌能力促進(jìn)旅游跨部門合作，推動(dòng)民族旅游資源整合和產(chǎn)業(yè)融合環(huán)境。二是推進(jìn)旅游景區(qū)“三權(quán)分離”改革。推動(dòng)旅游景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，構(gòu)建合理的景區(qū)利益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相當(dāng)。支持國有旅游資源經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣等方式實(shí)行市場化經(jīng)營，有效盤活國有旅游資源，提高景區(qū)運(yùn)營的市場化程度，激活景區(qū)發(fā)展活力。三是完善旅游資源保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度。轉(zhuǎn)變民族地區(qū)政府部門考核方式，尤其是特色旅游名縣（市、區(qū)）等旅游業(yè)條件較好的地區(qū)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展質(zhì)量及社會(huì)綜合效益等指標(biāo)的權(quán)重，建立科學(xué)合理的民族旅游發(fā)展考核體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理和差別化考核。

（三）加強(qiáng)民族旅游資源保護(hù)的嚴(yán)格執(zhí)法

嚴(yán)格執(zhí)法是旅游法律保障體系中的重要環(huán)節(jié)，決定了旅游立法能否切實(shí)發(fā)揮有效作用。建立民族旅游環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，對(duì)落實(shí)民族旅游資源法律保護(hù)至關(guān)重要。一是推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革。創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管機(jī)制，探索民族地區(qū)旅游綜合執(zhí)法模式。嘗試組建觀光警察，打造安全舒適的旅游景區(qū)。加強(qiáng)旅游執(zhí)法領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接，促進(jìn)旅游部門與有關(guān)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合。[10]二是加強(qiáng)旅游執(zhí)法能力建設(shè)。針對(duì)民族地區(qū)環(huán)境的特殊性，不斷完善執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法資格管理,規(guī)范旅游執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率及保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一。三是完善旅游行政執(zhí)法責(zé)任制。強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督,明確執(zhí)法責(zé)任與權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)法獎(jiǎng)懲措施，確保執(zhí)法質(zhì)量和效果。

（四）建立全社會(huì)參與的民族旅游資源社會(huì)共治模式

民族地區(qū)旅游資源能否得到有效的保護(hù)和開發(fā)，主要取決于民族旅游的開發(fā)模式。加強(qiáng)旅游主管部門、旅游企業(yè)、社會(huì)公眾之間的合作, 建立政府內(nèi)部、行業(yè)組織、公眾和輿論監(jiān)督機(jī)制，營造多部門協(xié)作、全社會(huì)參與旅游資源環(huán)境監(jiān)督的良好氛圍。政府部門定期或不定期地對(duì)旅游景區(qū)投資建設(shè)及環(huán)境整治工作情況排查和日常督查，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立旅游環(huán)境突出問題投訴舉報(bào)快速反應(yīng)機(jī)制，做到渠道暢通、反應(yīng)迅速、處置及時(shí)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的作用，推動(dòng)會(huì)員企業(yè)誠信合法經(jīng)營。建立旅游開發(fā)環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)懲制度，引導(dǎo)企業(yè)在旅游開發(fā)中加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境。建立違法違規(guī)旅游企業(yè)及從業(yè)人員“黑名單”制度，探索建立旅游景區(qū)開發(fā)退出機(jī)制。同時(shí)，建立旅游資源保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)保護(hù)旅游資源的積極性。健全信息公開制度，完善公眾參與環(huán)境監(jiān)管方式，拓寬監(jiān)管途徑，提高監(jiān)管的有效性。

（五）建立旅游資源開發(fā)建設(shè)保障制度

完善旅游資源保護(hù)規(guī)劃制度?？茖W(xué)有效的規(guī)劃，是對(duì)旅游資源進(jìn)行調(diào)控的重要手段。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)科學(xué)性，突出地方特色。根據(jù)環(huán)境保護(hù)狀況與社會(huì)發(fā)展情況，因地制宜地編制各級(jí)旅游規(guī)劃。在規(guī)劃中綜合考量民族地區(qū)資源環(huán)境狀況、歷史文化傳統(tǒng)和生態(tài)發(fā)展環(huán)境，注重民族旅游資源的利用、生態(tài)環(huán)境承載力與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展平衡關(guān)系，合理設(shè)置旅游發(fā)展模式和效益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各要素協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)民族地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和開發(fā)，注重保持其環(huán)境景觀完整性及生態(tài)性發(fā)展，避免商業(yè)性過度規(guī)劃，保護(hù)其社區(qū)建筑、村落布局、園林山水的傳統(tǒng)風(fēng)貌和肌理格局，將環(huán)境生態(tài)的改造及適應(yīng)權(quán)利交給地方群眾，以“地方性知識(shí)”及“地方性審美”來指導(dǎo)完成環(huán)境的發(fā)展建設(shè)，[11]實(shí)現(xiàn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的“活態(tài)”傳承與消費(fèi)市場價(jià)值雙贏的良好效益。

建立旅游資源的禁限制度。隨著民族旅游的持續(xù)升溫，部分地區(qū)產(chǎn)生旅游資源超負(fù)荷使用和旅游環(huán)境日趨惡化等問題，探索適度禁限制度對(duì)于旅游資源和旅游環(huán)境的保護(hù)十分必要。以法律的形式強(qiáng)制性地禁止或限制一定的資源利用方式，是旅游資源保護(hù)的重要內(nèi)容。借鑒韓國等國外做法，探索在旅游景區(qū)內(nèi)實(shí)行自然環(huán)境輪休制度，完善預(yù)約制度，有效將游客流量合理控制在生態(tài)環(huán)境容量范圍內(nèi)，為民族地區(qū)自然資源提供自我調(diào)節(jié)和自我修復(fù)的空間，避免對(duì)旅游資源的透支使用，有效保護(hù)旅游景區(qū)的自然資源。

健全民族旅游地生態(tài)補(bǔ)償制度。加強(qiáng)民族旅游地生態(tài)補(bǔ)償法制化建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)旅游可持續(xù)的重要保障。加強(qiáng)對(duì)旅游地生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估，確立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)變旅游生態(tài)補(bǔ)償方式，在補(bǔ)償實(shí)踐中引入市場機(jī)制，將被動(dòng)“輸血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)向“造血式”補(bǔ)償，提高補(bǔ)償利益相關(guān)者參與生態(tài)建設(shè)的能動(dòng)性。積極引入社會(huì)各方力量，合理利用社會(huì)閑置資金，探索多渠道公共支付制度，建立政府、社會(huì)組織及個(gè)人等多方參與的融資渠道，有效緩解政府財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。