徐雪高/江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所

“要想富，先修路”。村內(nèi)道路建設(shè)是村鎮(zhèn)公路的延伸，是直接服務(wù)于農(nóng)村、造福于農(nóng)民的基礎(chǔ)設(shè)施，是一項(xiàng)民心工程、民生工程。2019 年中央一號(hào)文件指出，“實(shí)施村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，加強(qiáng)村內(nèi)道路建設(shè)，健全村莊基礎(chǔ)設(shè)施建管長效機(jī)制?！蹦壳叭珖?9.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.47%的建制村通了硬化路，但村內(nèi)道路建設(shè)滯后，道路缺乏有效管護(hù)。加快構(gòu)建“多方參與、布局合理、供需銜接、管護(hù)高效”的村內(nèi)道路建管機(jī)制具有重要意義。

村內(nèi)道路建管的制度變遷

村內(nèi)道路是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，用于自然村間、田間道路交通運(yùn)輸，并在國家公路網(wǎng)絡(luò)體系之外，以服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要用途的道路（含機(jī)耕道）。根據(jù)2017年國土資源部組織修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》，南方村內(nèi)道路寬度≥1 米、≤8 米，北方寬度≥2 米、≤8 米。各地結(jié)合實(shí)際，根據(jù)地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立了不同的村內(nèi)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。如江蘇省徐州市規(guī)定，村內(nèi)主干道的路面寬度一般不低于4米，水泥混凝土路面面層厚度不低于18 厘米，瀝青混凝土路面面層厚度不低于4 厘米。

新中國成立以來，我國村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)大致經(jīng)過了四個(gè)階段。

村集體自我供給階段（1949年到1957 年）。這一時(shí)期，村內(nèi)道路停留在局部、小范圍、自發(fā)式建設(shè)階段，主要是靠農(nóng)民自我供給，通過將農(nóng)民在較大范圍內(nèi)動(dòng)員和組織起來，走用勞動(dòng)力最大限度替代資金的道路。

公社統(tǒng)一供給階段（1958年到1978年）。該時(shí)期村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)沒有進(jìn)入國家公共財(cái)政支出系統(tǒng)，仍以人民公社為主體。人民公社具有統(tǒng)一管理勞動(dòng)力、大規(guī)模調(diào)動(dòng)勞動(dòng)力的權(quán)力，因而可以組織大量勞動(dòng)力參與村內(nèi)道路建設(shè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)實(shí)行的是自上而下的供給決策機(jī)制。

村集體自我供給階段（1979年到2005 年）。這一階段，村內(nèi)道路建設(shè)由鎮(zhèn)村組織實(shí)施，建設(shè)資金來自農(nóng)民。村內(nèi)道路建設(shè)仍然承襲了以往時(shí)代的自上而下的決策機(jī)制，但一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村集體，村干部在村內(nèi)道路建設(shè)中有了一定的決策權(quán)。同時(shí)，農(nóng)民變成獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營主體后，逐漸有了自己對村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)的需求意識(shí)。

政府資助、多元供給階段（2006 年至今）。2008 年，我國推行村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。由于村民“一事一議”自籌的資金常常不足以應(yīng)付，村內(nèi)道路建設(shè)往往需要政府項(xiàng)目資金的輔助或者通過其他途徑支撐（如鄉(xiāng)賢捐款、企業(yè)主捐款等），投資主體實(shí)現(xiàn)多元化。通過“一事一議”的方式，村民表達(dá)需求偏好的渠道更加暢通、機(jī)制更加規(guī)范，一定程度上實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)道路建設(shè)決策的自主性。

村內(nèi)道路建管的現(xiàn)狀分析

各地結(jié)合自身實(shí)際，積極探索村內(nèi)道路建管模式，主要有以下幾種類型。

專項(xiàng)資金為主建設(shè)模式。該模式在貧困村較為典型。村內(nèi)道路建設(shè)的資金主要來自政府財(cái)政專項(xiàng)資金，其他渠道資金為輔。如江蘇徐州A 村是省級貧困村，2018年村集體經(jīng)濟(jì)收入約20 萬。2018 年該村籌資60 萬元，其中50 萬是“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)省考核獎(jiǎng)勵(lì)資金，10 萬元為省級對口支援單位支持、“一事一議”籌資籌勞和村民捐款。村內(nèi)道路建設(shè)都是由鎮(zhèn)政府相關(guān)部門到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場平臺(tái)上進(jìn)行立項(xiàng)、招標(biāo)、雙方簽合同（村集體與施工方），縣部門審計(jì)后正式完成。2018年共修村內(nèi)水泥路800 米，路寬3.5 米。

財(cái)政全兜底模式。該模式在拆遷改造村較為典型。2018 年開始，江蘇省委省政府大力推進(jìn)“蘇北農(nóng)村集中居住”工程，每年投入約100 億財(cái)政資金建設(shè)新型村社區(qū)，村內(nèi)道路建設(shè)自然涵蓋其中。蘇南地區(qū)市委市政府自掏腰包，自主推進(jìn)“農(nóng)村住房條件改善”工程。無錫市錫山區(qū)將在2020 年前完成對全區(qū)1000 個(gè)左右自然村的改造，每個(gè)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為20 萬元/戶。

社會(huì)資本介入模式。該模式在旅游村等資源型村莊較為典型。主要表現(xiàn)為，村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)由村集體一手操辦，但建設(shè)成本通過提高房租等形式向社會(huì)資本分?jǐn)偂Ｈ鐭o錫市錫山區(qū)東港鎮(zhèn)山聯(lián)村，是首批全國鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村，通過發(fā)展旅游特色產(chǎn)業(yè)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入村內(nèi)投資。

目前村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)存在以下幾個(gè)方面的問題。

缺乏科學(xué)規(guī)劃，無法較好形成路網(wǎng)協(xié)同效應(yīng)。如一些地區(qū)村內(nèi)道路建設(shè)與鄉(xiāng)村公路建設(shè)不匹配，無法相互銜接形成健全的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。一些地區(qū)村內(nèi)公路建設(shè)與配套設(shè)施在資金分配、施工工期安排等方面存在不合理現(xiàn)象，如在資金不夠豐裕的情況下，排水溝等配套設(shè)施沒有與村內(nèi)道路建設(shè)同步完成，阻礙了村內(nèi)道路服務(wù)功能的充分發(fā)揮。此外，自然村之間的村內(nèi)道路建設(shè)條塊分割，無法形成系統(tǒng)化、規(guī)?；?，難以實(shí)現(xiàn)資源配置的規(guī)模效應(yīng)。

建設(shè)資金缺口大，村內(nèi)道路建設(shè)難落實(shí)。2018 年，江蘇省“一事一議”省級財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)額度為13 億元，平均每縣獎(jiǎng)補(bǔ)資金近2000萬元，實(shí)施項(xiàng)目近80%是村內(nèi)道路?？h（市）按“一次規(guī)劃、分年實(shí)施”的要求建立項(xiàng)目庫，每年覆蓋1/3 行政村。雖然政府財(cái)政投入力度非常大，但是對老百姓的道路需求而言，資金缺口仍然非常大。雖然村內(nèi)道路建設(shè)的決策村民一致認(rèn)同，也非常愿意參與“一事一議”籌資籌勞，但是在具體落實(shí)先修哪條路時(shí)，村民間存在分歧。

重建輕管現(xiàn)象普遍，村內(nèi)道路建設(shè)的長期績效弱化。目前農(nóng)村對村內(nèi)道路建設(shè)普遍存在重建輕管的現(xiàn)象，基本沒有專人或?qū)ｉT的資金用于管護(hù)。村領(lǐng)導(dǎo)對村內(nèi)道路管護(hù)的意識(shí)也不強(qiáng)。提到村內(nèi)道路的管護(hù)，村書記大多只能想到道路保潔。此外，缺乏可持續(xù)的道路管護(hù)資金投入是造成道路無人管護(hù)最重要的障礙。

農(nóng)民參與度不夠，主人翁意識(shí)沒有充分發(fā)揮。近年來村民參政議政的話語權(quán)和積極性得到了明顯提高。但由于優(yōu)秀人才和青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力的外流，以及自身文化程度和綜合素質(zhì)的限制，多數(shù)農(nóng)民在參與決策時(shí)，都是從短期收益和自身利益出發(fā)。此外，村民的重心更多在自身的家庭和事業(yè)發(fā)展，主動(dòng)關(guān)心村莊發(fā)展、參與建設(shè)決策的積極性還不夠高。

監(jiān)督管理不夠，缺少“事前”“事后”的科學(xué)評價(jià)。村內(nèi)道路建設(shè)“一事一議”項(xiàng)目雖然通過了召開村民代表會(huì)、公開公示等必要的程序，但因缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)的“事前”評價(jià)，難以保證建設(shè)規(guī)劃、施工方案等的規(guī)范化和科學(xué)性，容易造成項(xiàng)目實(shí)施的隨意性和主觀性。同時(shí)，村內(nèi)道路建設(shè)資金來源渠道多、項(xiàng)目總體規(guī)模較小，工程概算、預(yù)決算及監(jiān)理程序比較弱化，多數(shù)工程缺乏工程量的詳細(xì)核算，難以用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)，也給工程造價(jià)審核造成較大困難，項(xiàng)目工程質(zhì)量和資金投入的合理性難以客觀地“事后”評價(jià)。

村內(nèi)道路建管路徑探索

加快推進(jìn)村內(nèi)道路建設(shè)，建立符合國情農(nóng)情的管護(hù)體制機(jī)制是改善農(nóng)村人居環(huán)境、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)，為此，提出以下對策建議。

規(guī)劃先行，提高村內(nèi)道路供給效率。村內(nèi)道路規(guī)劃設(shè)計(jì)必須與當(dāng)?shù)貢r(shí)空信息完美結(jié)合。一方面，村內(nèi)道路建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃相協(xié)調(diào)，使其成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃的有機(jī)組成部分；另一方面，村內(nèi)道路建設(shè)應(yīng)注重農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)性，充分考慮村莊內(nèi)外部道路網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)性，使農(nóng)村公路建設(shè)連成片、串成串，形成規(guī)?；?、系統(tǒng)化。村內(nèi)道路建設(shè)可采取政府補(bǔ)助、合同承包等多樣化的供給服務(wù)方式，有效降低政府運(yùn)營成本。要完善村內(nèi)道路建設(shè)的民主決策機(jī)制，賦予農(nóng)戶主體地位，允許農(nóng)戶擁有決策權(quán)、知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，建立自下而上的需求傳達(dá)機(jī)制。

多元投入，積極引入社會(huì)投資建設(shè)主體。加快形成以中央和地方政府的公共財(cái)政為主、市場力量供給為輔、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民適當(dāng)參與的多元化格局，保障村內(nèi)道路建設(shè)資金的穩(wěn)定落實(shí)。繼續(xù)加大中央和地方財(cái)政投入，每年在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中固定劃出穩(wěn)定比例用于村內(nèi)道路建設(shè)，并且每年資金量要與財(cái)政收入同步增長。地方政府要強(qiáng)化整合來自上級不同部門的項(xiàng)目資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮財(cái)政資金的聚集效應(yīng)和規(guī)模效益。此外，要積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與到村內(nèi)道路建設(shè)。研究制定相關(guān)優(yōu)惠政策，創(chuàng)新融資主體，豐富融資模式，拓展融資渠道，充分利用工商資本、銀行貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等資金投入村內(nèi)道路建設(shè)。

建管并重，加快建立健全道路管護(hù)制度。在加大村內(nèi)道路建設(shè)的同時(shí)，加快建立健全“有路必管、有路必養(yǎng)”的管護(hù)制度，明確管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)范圍等。通過宣傳、培訓(xùn)等方式增強(qiáng)農(nóng)民對村內(nèi)道路管護(hù)的意識(shí)，設(shè)計(jì)合理的渠道和機(jī)制，讓村民有積極性參與管護(hù)，利用社區(qū)道德規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)戶自愿合作，愛護(hù)村內(nèi)道路。探索建立村內(nèi)道路“路長制”，在鎮(zhèn)村兩級中逐層簽訂維護(hù)與管理的目標(biāo)責(zé)任制，分解具體任務(wù)，保證任務(wù)明確、獎(jiǎng)懲分明、保障有力。加快發(fā)展多種形式的管護(hù)組織，將村內(nèi)道路的管護(hù)納入專業(yè)的管護(hù)組織之下，提高管護(hù)水平。強(qiáng)化村內(nèi)道路管護(hù)資金的落實(shí)，以縣鄉(xiāng)兩級地方政府為主，每年根據(jù)村內(nèi)道路建設(shè)里程，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中劃出一定比例支撐。

強(qiáng)化監(jiān)督，確保村內(nèi)道路建得好質(zhì)量高。充分發(fā)揮政府自身的管理優(yōu)勢，切實(shí)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)把好“質(zhì)量關(guān)”“資金關(guān)”。加強(qiáng)村內(nèi)道路建設(shè)的“事前”評價(jià)。充分發(fā)揮財(cái)政、農(nóng)業(yè)、住建等部門職能作用，引入社會(huì)第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)積極參與，探索建立必要的“事前”論證和評價(jià)工作機(jī)制。針對項(xiàng)目規(guī)模小、施工環(huán)境差異大、資金來源多元化的情況，依托鎮(zhèn)級政府探索建立必要的工程監(jiān)理機(jī)制，并完善工程造價(jià)手續(xù)與結(jié)算制度，必要時(shí)可聘請第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，為提高村內(nèi)道路建設(shè)質(zhì)量和資金使用效果創(chuàng)造更好的條件。此外，還可以組織當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響力、熱心公共事業(yè)的農(nóng)民參與村內(nèi)道路建設(shè)工程資金使用和質(zhì)量監(jiān)督等?！?/p>