尹誠(chéng)

摘要：隨著農(nóng)村深化改革進(jìn)程的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建成為目前農(nóng)村工作的重要任務(wù)之一。從土地功能視角探索農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建問(wèn)題，對(duì)土地保障功能、土地經(jīng)濟(jì)功能及農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行概念界定和關(guān)系分析，提出在土地功能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)下，農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建可選的路徑和應(yīng)注意的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：土地保障功能；土地經(jīng)濟(jì)功能；農(nóng)村社會(huì)保障體系

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2018）19-0160-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.034 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Construction of Rural Social Security System From the Perspective of Land Funciton

YIN Cheng

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： With the deepening of the reform process in rural areas and the deployment of Rural Revitalization Strategy， the construction of the rural social security system has become one of the important tasks in the rural work. The construction of the rural social security system from the perspective of land function are explored， the concept of land security function， land economic function and rural social security system are defined， and the relationship between the rural social security system and the rural social security system are analysed， and the alternative path and the problems to be paid attention to in the rural social security system under the trend of land function transformation are proposed.

Key words： land security function； land economy function； rural social security system

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)起步晚，阻力多，造成了當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系的不健全。隨著農(nóng)村土地改革的深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村土地價(jià)值逐步顯現(xiàn)，土地功能局限在保障層面已不符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，也違背了社會(huì)公平，侵損了農(nóng)民利益。亟需以制度化的保障體系替代自發(fā)性的土地保障，為土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮提供空間。與此同時(shí)，中國(guó)全面深化改革及其頂層設(shè)計(jì)，正是推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度走向成熟，定型所必須的環(huán)境條件[1]。構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系也迎來(lái)了時(shí)代的契機(jī)。本研究從土地功能視角探索農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建問(wèn)題，對(duì)土地保障功能、土地經(jīng)濟(jì)功能及農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行概念界定和關(guān)系分析，提出在土地功能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)下，農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建可選的路徑和應(yīng)注意的問(wèn)題，以期為這方面研究提供參考。

1 概述

1.1 土地的保障功能

土地保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)用地和宅基地兩個(gè)層面。從農(nóng)用地層面來(lái)看，農(nóng)民可以依托承包的農(nóng)用地種植作物，保障家庭基本口糧需要，體現(xiàn)了土地的生存保障；農(nóng)民亦是一種職業(yè)身份，利用農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是對(duì)農(nóng)民就業(yè)提供保障的體現(xiàn)；農(nóng)地上的產(chǎn)出可以滿足在出行、醫(yī)療、子女教育、婚嫁、養(yǎng)老費(fèi)用等事項(xiàng)上的支出，體現(xiàn)了土地保障功能的綜合性。從宅基地層面來(lái)看，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，只有農(nóng)戶可原始取得宅基地使用權(quán)，即宅基地只賦予農(nóng)民永久使用的權(quán)利，非農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民不得使用農(nóng)民集體土地建住宅[2]。這體現(xiàn)了農(nóng)民在住房方面有著天然的保障；一方面，宅基地是農(nóng)戶最重要的生產(chǎn)、生活資料之一，不僅具有居住功能，而且還具有輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的功能[3]。另一方面，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民而言，宅基地是其返鄉(xiāng)的落腳點(diǎn)，是其重回農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的退路，對(duì)于轉(zhuǎn)行失敗、進(jìn)城遇阻的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地有著重要的保障功能。

土地具有保障功能不等同于土地具有社會(huì)保障功能，土地對(duì)農(nóng)民的保障與社會(huì)保障事業(yè)存在明顯區(qū)別。社會(huì)保障事業(yè)是規(guī)范的、政策與法律支撐的、由國(guó)家與社會(huì)提供，而土地顯然不具備社會(huì)保障事業(yè)特征。土地雖然有天然的保障功能，但保障水平有限，且很容易遭受破壞。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種低水平不穩(wěn)固的保障方式已不能滿足當(dāng)下農(nóng)民對(duì)保障的訴求，也不符合中國(guó)對(duì)農(nóng)村建設(shè)的政策導(dǎo)向。在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化背景下，農(nóng)村建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，農(nóng)村土地已顯現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和發(fā)展?jié)摿?，僅依托土地行使保障權(quán)能已不切實(shí)際。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署和農(nóng)村改革的深化，土地的保障功能勢(shì)必會(huì)逐步的弱化。

1.2 土地經(jīng)濟(jì)功能

土地經(jīng)濟(jì)功能是指農(nóng)民通過(guò)對(duì)宅基地的租賃、流轉(zhuǎn)、抵押，對(duì)承包農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)、土地增值收益的分紅等方式獲得的財(cái)產(chǎn)性收入。土地經(jīng)濟(jì)功能不僅能滿足基本生存的需要，更能滿足深層次發(fā)展的需求。從近年來(lái)中國(guó)農(nóng)村深化改革的導(dǎo)向來(lái)看，均圍繞著盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富的目標(biāo)。在農(nóng)村承包地的改革上，已經(jīng)實(shí)施的土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)等政策已顯現(xiàn)成效，眾多地區(qū)通過(guò)農(nóng)業(yè)的集約規(guī)?；a(chǎn)發(fā)掘了土地的經(jīng)濟(jì)潛力，實(shí)現(xiàn)了增收致富；在宅基地的改革上，2018年中央一號(hào)文件明確提出探索宅基地“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)[4]。農(nóng)民可通過(guò)宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收入。

從當(dāng)前中國(guó)土地改革方向及農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的思路來(lái)看，土地經(jīng)濟(jì)功能將逐步占據(jù)主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)改革構(gòu)想藍(lán)圖、盤活土地經(jīng)濟(jì)的重要問(wèn)題之一，就是如何擺脫土地保障功能對(duì)農(nóng)民的制約。

1.3 農(nóng)村社會(huì)保障體系

中國(guó)社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫與社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障等內(nèi)容[5]。中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障針對(duì)的是農(nóng)村居民，在保障對(duì)象上較社會(huì)保障具有一定的特殊性，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系是社會(huì)保障體系的重要組成部分，所以其內(nèi)容與社會(huì)保障體系內(nèi)容基本一致[6]。受制于中國(guó)特殊歷史時(shí)期實(shí)施的城鄉(xiāng)差別化的保障制度，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)起步晚，發(fā)展水平低，很難滿足廣大農(nóng)民群體對(duì)于保障的需求。不健全的保障體系也導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地保障的依賴，更加阻礙農(nóng)民“去地化”的步伐。除此之外，社會(huì)保障公平是社會(huì)公平的重要內(nèi)容[7]，不管農(nóng)村土地是否具有保障功能，出于公平的角度，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系勢(shì)在必行。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。在農(nóng)村深化改革和社會(huì)保障制度自身優(yōu)化的雙輪驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建完善的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。

2 土地保障功能與農(nóng)村社會(huì)保障體系

2.1 土地保障功能難以承擔(dān)保障重任

土地的保障功能是指農(nóng)民依附土地獲得經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源和滿足家庭的糧食作物供給。隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大背景的提升和進(jìn)步，讓農(nóng)民僅僅滿足于實(shí)現(xiàn)土地的保障功能已不太現(xiàn)實(shí)，也不夠合理公平。對(duì)于農(nóng)民而言，在生活穩(wěn)定后自然希望通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得更多收入，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)由生存到發(fā)展的過(guò)渡。然而長(zhǎng)期缺位的社會(huì)保障體系導(dǎo)致了土地保障功能的強(qiáng)化，呈現(xiàn)出農(nóng)民依賴土地的表象。以土地為基本保障只是農(nóng)民在社會(huì)保障缺失或不健全情況下農(nóng)民被動(dòng)自我保障的理性體現(xiàn)，在保障全面的情況下，農(nóng)民更愿意運(yùn)用手中的土地獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入，而不僅僅滿足于土地基本的保障功能。

土地對(duì)于農(nóng)民的作用及對(duì)生活可能產(chǎn)生的影響會(huì)直接影響農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿[8]，而土地流轉(zhuǎn)則是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)功能的重要途徑。讓低水平的土地保障承擔(dān)保障重任，不僅妨礙土地流轉(zhuǎn)，影響土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮，而且迫使農(nóng)民在養(yǎng)老和醫(yī)療等方面要承擔(dān)更多的花費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)。這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民通過(guò)土地獲得的財(cái)產(chǎn)收入的侵損。社會(huì)保障作為每個(gè)公民都擁有的一項(xiàng)基本人權(quán)，不該以是否擁有土地來(lái)進(jìn)行區(qū)分對(duì)待，建立城鄉(xiāng)一元的社會(huì)保障體系的觀念在學(xué)術(shù)界也得到了廣泛支持。

2.2 土地?fù)Q保障并非正確的出路

在如何建立城鄉(xiāng)一元的社會(huì)保障體系的探索中，不少專家學(xué)者建議借鑒針對(duì)失地農(nóng)民的“土地?fù)Q社保”模式，將農(nóng)民土地置換為社會(huì)保障，從而將土地保障轉(zhuǎn)換為政策性的社會(huì)保障。但這一模式并非正確的出路，原因如下：

一是土地?fù)Q保障的概念存在問(wèn)題。社會(huì)保障是每個(gè)公民都享有的基本人權(quán)，不應(yīng)該也不能用任何物資與之置換。農(nóng)民用土地?fù)Q取保障，得到的是本應(yīng)該由國(guó)家提供的、有權(quán)享有的社會(huì)保障權(quán)，失去的是可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地。二者本都屬于農(nóng)民所有，前者是保障需求，后者是發(fā)展資料，由于二元體制下無(wú)法顧及農(nóng)民的保障權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民被迫用發(fā)展資料（土地）替代保障需求（社會(huì)保障），即使用土地?fù)Q保障，也只能做到兼顧其一，實(shí)際也是對(duì)農(nóng)民發(fā)展資料和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵損。只有讓農(nóng)民用土地?fù)Q來(lái)社會(huì)保障和可持續(xù)的生計(jì)來(lái)源，同時(shí)滿足其保障需求和發(fā)展資料，才能為土地置換的模式探索出路。

二是土地?fù)Q保障有局限性。農(nóng)民用土地?fù)Q來(lái)的社保大多是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助仍然缺失[9]。單一的保障內(nèi)容難以滿足各年齡段和不同特征農(nóng)民群體的需求。不完善的保障體系也難以實(shí)現(xiàn)安全全面的保障目標(biāo)，單一的土地置換方式不能兼顧生產(chǎn)和生活安置，無(wú)法規(guī)避生活、生計(jì)、子女教育等多重風(fēng)險(xiǎn)[10]。

三是土地?fù)Q保障違背了自愿的原則。大部分失地農(nóng)民是被迫交出自己的土地，至于土地?fù)Q取的是社保還是其他，則是由政府主導(dǎo)安排，并非失地農(nóng)民的真實(shí)訴求。而社會(huì)保障的重要原則就是自愿原則，顯然，目前的土地?fù)Q保障模式是在違背這一原則的基礎(chǔ)上強(qiáng)迫農(nóng)民參保的。這樣的模式如果廣泛被政府采用，雖然參保人數(shù)顯得更可觀，但將造成更多的失地農(nóng)民和農(nóng)用地的流失，引發(fā)潛在的社會(huì)問(wèn)題。

2.3 構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系勢(shì)在必行

由于歷史性因素，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系建設(shè)起步晚，發(fā)展水平低，不能滿足大部分農(nóng)村地區(qū)的保障需求，使農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障長(zhǎng)期缺位，但在新的形勢(shì)下，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系已勢(shì)在必行。

從政府角度來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府財(cái)政力量的增強(qiáng)以及土地增值收益的不斷提高，為構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系提供了出資條件。從農(nóng)民角度來(lái)看，被征地農(nóng)民、去地進(jìn)城農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)戶等不同農(nóng)民群體的多元化，迫切需要更全面多元的保障體系。從公平角度看，將一家一戶依靠土地的天然的不確定性保障轉(zhuǎn)為公共性保障，才符合社會(huì)公平的理念，做到制度面前人人平等。從深化改革角度來(lái)看，只有編織好全面的安全網(wǎng)，才能放心大膽地進(jìn)行改革的探索實(shí)踐。

3 土地經(jīng)濟(jì)功能與農(nóng)村社會(huì)保障體系

3.1 完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系有助于土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮

社會(huì)保障影響著農(nóng)民生活生產(chǎn)的諸多方面，是研究三農(nóng)問(wèn)題的一個(gè)重要衡量指標(biāo)，眾多專家學(xué)者也對(duì)社會(huì)保障因素與土地經(jīng)濟(jì)功能的關(guān)系進(jìn)行了研究。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)功能的重要手段之一， 在社會(huì)保障對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的影響研究，普遍性的研究結(jié)果是社會(huì)保障對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的影響顯著，社會(huì)保障體系越完善，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿越顯著。何國(guó)俊等[11]在基于北京郊區(qū)6村的調(diào)查中采用Logistic模型對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，得出在社會(huì)保障缺失的情況下，人們的收入水平需要提高到7 785元以上時(shí)，其土地流轉(zhuǎn)意愿的概率才能突破質(zhì)變點(diǎn)；而在有社會(huì)保障的情況下，人們的收入水平只需要達(dá)到1 211元以上時(shí)，就能夠達(dá)到較高的土地流轉(zhuǎn)意愿水平。范喬希等[12]通過(guò)Logistic二元回歸分析對(duì)丘陵地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)模型進(jìn)行分析，得出社會(huì)保障情況尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿具有顯著的影響，參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)戶對(duì)土地沒(méi)有太大依戀，在非農(nóng)收入穩(wěn)定的情況下更愿意流轉(zhuǎn)土地。蒙柳等[13]通過(guò)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為影響因素的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被調(diào)研者認(rèn)為如果他們與城里人有同樣的社會(huì)保障，他們是愿意流轉(zhuǎn)土地的。而沒(méi)有社會(huì)保障預(yù)期，僅在城里有穩(wěn)定的工作和收入來(lái)源愿意流轉(zhuǎn)土地的比例為67.8%。由此可見(jiàn)，社會(huì)保障的建立使得土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)門檻降低，弱化了農(nóng)戶對(duì)土地保障功能的依賴，有助于土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。