左冰

在商品經(jīng)濟產(chǎn)生之前，土地及其物上的游憩、審美、科學等價值表現(xiàn)為一種對社會和個人有益的外部性，無償供人使用?，F(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，將這種外部性商品化為可盈利的市場產(chǎn)品，成為一種能夠產(chǎn)生收益的資產(chǎn)，即旅游吸引資產(chǎn)。并且，這種旅游吸引資產(chǎn)可以僅僅涉及權益（如景觀權）的交易，而不涉及客體（如土地資源）的交易，其作為一項收益性資產(chǎn)的價值也可以超越物理形態(tài)本身單獨進行評估和衡量，并且具備了典型的用益物權所共有的一般特征，即旅游吸引物權。從所有權歸屬來看，由于自然資源國有，因而國有自然資源財產(chǎn)之上的吸引價值，即旅游吸引物權也應屬國家所有。

國有景區(qū)的旅游經(jīng)營權實質上就是國家所有的自然資源的旅游吸引物權，國有景區(qū)的門票收入就來源于國家所有的自然資源開發(fā)后產(chǎn)生的旅游吸引價值。我國憲法第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”因此，國家對自然資源的所有其實并不是權利，而是權力。從國家財產(chǎn)制方面來看，這種權力是管理權，即通過管理自然資源實現(xiàn)公共福利。然而，旅游吸引用益作為附著于自然資源國家所有權上的財產(chǎn)孳息，可以通過市場交換行為變現(xiàn)。這可能會誘惑公共自然資源管理者有意模糊自然資源國家所有制意義上的所有權與民法中的國家財產(chǎn)所有權，從而將自然資源的管理權與直接支配占有權混為一談，利用管轄的便利，通過轉移旅游吸引用益權，將旅游吸引價值變現(xiàn)，導致國家所有制下的自然資源旅游吸引用益成為牟利的資本構成。

事實上，自然資源國家所有制強調的是維護公共福利和對社會大眾需求的滿足。因此，就屬于國家所有權范圍內的自然資源而言，國家具有保證公民合理使用的憲法義務，國家所有權的行使應當服務于公共福祉，但是從現(xiàn)階段我國的國情來看，國有景區(qū)尚不能全面實現(xiàn)“免費使用”，但是也不能成為牟利的工具，因此，國有景區(qū)應注重收費的限度。

首先，國家作為受托人，有義務確保自然資源以及建成后的景區(qū)保持物理上的適用狀態(tài)，但景區(qū)建設需要投資建設大量的基礎設施，后期還需要對游客行為進行管理，開展游客教育，以保護自然資源和生態(tài)環(huán)境。因此，需要通過收取一定的門票費用，以非納稅的方式補充地方政府代管所需的建設和保護資金。其次，景區(qū)所在地居民也享有自然資源的直接受益權，但開發(fā)為景區(qū)后，為了保護生態(tài)和景觀，所在地居民也承擔著某些“公共義務”，如不能再在景區(qū)內從事墾荒、采摘等活動。因此，考慮到旅游開發(fā)活動對景區(qū)所在地居民個體受益權的直接限制，以及對當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的影響，當?shù)卣畱o予其相應的補償。

讓使用者付費，是一種以可持續(xù)發(fā)展理念維護公共資源以及公用秩序的方式，其目的是更加合理地將資源利益進行分配，協(xié)調個人利益、區(qū)域利益和國家利益的關系，最終實現(xiàn)資源利益的公平享有。因此，對于當前我國國有景區(qū)的管理，筆者認為可以學習和借鑒國外的信托管理模式，建立面向公共利益的國有景區(qū)門票基金信托管理與分配制度，從而保障社會全體成員平等分享國家自然資源福利。

首先，應在法律中明確旅游吸引資產(chǎn)的用益物權性質，盡快制定國有資源旅游吸引用益物權的取得、使用和收益管理法律法規(guī)，將自然資源“全民所有”的國家所有制在法律上轉化為國家信托財產(chǎn)權。其次，應建立國有景區(qū)門票信托管理基金。將國有景區(qū)的門票收入納入專門的管理基金，并直接用于服務游客、保護自然資源等，讓人民普遍受益，實現(xiàn)公共資源用益機會方面的抽象平等。最后，確保信息公開。要確保景區(qū)所有的收費項目、期限、水平等均具有相關政府部門的審批，確保所有國有景區(qū)向公眾公開收支情況等。

當前，對承擔共同利益的國有資源的維持和使用是檢驗政府服務民生能力與誠意的試金石，助力國有景區(qū)擺脫對“門票經(jīng)濟”的依賴，是國家對憲法義務的落實，也是滿足人民對于美好生活需要的要求，更是黨全心全意為人民服務宗旨的踐行。