張英

摘要 本文針對當前我國跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍不夠明確的現(xiàn)狀，從訴訟案件類型化視角探討了問題所在，分析了跨行政區(qū)劃司法管轄制度未能充分發(fā)揮的原因，主要是基于法院體系與管轄制度銜接斷層、管轄范圍考量因素過多、受案標準模糊不清的制約，通過比較訴訟格局下的案件管轄共同點與不同點，從跨區(qū)劃法院體系、特殊案件管轄制度、行政案件受案范圍厘定等方面辨析，以正面列舉、反面排除的方式梳理了行政案件的管轄標準及管轄范圍，初步探索了跨區(qū)劃法院行政案件受案范圍。

關鍵詞 跨區(qū)劃法院 行政案件管 轄范圍訴 訟類 型化

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.283

司法管轄制度是新一輪行政審判體制改革的重點，管轄范圍則是司法管轄制度的核心和基礎，在構建跨區(qū)劃法院及管轄制度方面發(fā)揮著重要作用。目前我國行政案件跨區(qū)域集中管轄已全面鋪開，但整體上仍處于探索階段，隨著改革的不斷推進，有必要加強對跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的深入研究。本文從各地改革試點運行的實踐出發(fā)，嘗試從訴訟案件類型化視角探析跨區(qū)劃法院行政案件的管轄類型與標準，初步探索厘定管轄范圍，為進一步推進行政案件跨區(qū)域集中管轄改革提供參考。

一、檢視：跨區(qū)劃法院行政案件管轄的現(xiàn)狀審視

（一）頂層設計：跨行政區(qū)劃司法管轄制度之現(xiàn)行規(guī)范

跨行政區(qū)劃司法管轄制度歷經(jīng)了從政策規(guī)范轉化為立法有據(jù)的過程。首次提出是在中共十八屆三中全會“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”，深化是在十八屆四中全會“設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，完善是在最高人民法院《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱《四五綱要》），明確提出“探索設立跨行政區(qū)劃的法院，構建普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局”。新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”則是對上述改革舉措的—脈相承，為我國跨區(qū)劃法院審理行政案件提供了法律依據(jù)，但是目前刑事及民事案件跨行政區(qū)劃管轄尚無明確法律規(guī)定。

（二）現(xiàn)實圖景：行政案件跨區(qū)域管轄之現(xiàn)狀考察

傳統(tǒng)的行政案件管轄存在司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域的高度重合，“縣法院審縣政府”的行政訴訟模式一直飽受詬病，因而行政案件管轄改革一直在試圖探索分離司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域，突破地域管轄5艮制，努力實現(xiàn)“縣法院審理得了縣政府”。從全國各地改革實踐看，行政案件跨行政區(qū)劃管轄改革務實多樣，呈“百花齊放”之樣態(tài)，有提級管轄、異地交叉管轄、集中管轄等模式，目前改革主流是借助于改造現(xiàn)有鐵路法院，利用其“跨行政區(qū)劃”先天優(yōu)勢，將部分行政案件交予其集中管轄，實現(xiàn)司法資源的有效整合，即鐵路法院相對集中管轄之新模式。至于集中管轄的行政案件范圍，實踐中有以下幾種探索，主要根據(jù)行政案件審級及類型進行不同排列組合。第一種探索是集中全部一審行政訴訟案件，二審、再審行政訴訟案件及非訴執(zhí)行案件仍按審級由原法院管轄辦理，這也是目前大多數(shù)法院采用的改革方式，典型如南京市鐵路運輸法院和徐州市鐵路運輸法院。第二種探索是僅集中部分一審行政訴訟案件，對一審行政訴訟案件進行再篩選，其余一審行政訴訟案件及二審、再審行政訴訟案件、非訴執(zhí)行案件仍按審級由原法院管轄辦理。如貴州黔南州中院，集中管轄案件范圍為環(huán)保行政案件及部分簡易程序案件（被訴行政行為依法當場作出、案件涉及款額2千元以下的一審行政訴訟案件）之外的、由基層法院管轄的一審行政訴訟案件。第三種探索是集中全部一審行政訴訟案件和非訴執(zhí)行案件，四川省眉山市法院即采用該方式。第四種探索是僅集中再審審查和申訴案件，如山西省法院將對全省各中院生效的行政案件不服的再審申請和申訴案件交由太原鐵路中院管轄。

二、困境：跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的問題提出

從上述各地改革的探索看，無論是跨區(qū)劃法院框架的整體架構，還是行政案件集中管轄范圍的部分變動，都是試圖通過“錯位”方式打破行政區(qū)域地方保護的壁壘，隨著改革紅利退去，行政案件跨區(qū)劃管轄問題不斷顯現(xiàn)，行政案件受案范圍及標準如何界定成為爭議重點，亦是本文所要探析的主要方向。但行政案件作為三大訴訟案件之一，對其受案范圍的討論不能單兵突進，就點論點，必須結合跨區(qū)劃法院及司法管轄制度整體運行狀況綜合分析，而目前存在的突出問題則是管與不管、管多少、怎么管。

（一）管與不管——跨區(qū)劃法院頂層設計與司法管轄制度的斷層

1.合法性與合理性之沖突。行政案件跨區(qū)劃管轄實質是對十八屆四中全會決定、《四五綱要》跨區(qū)劃法院審特殊案件訴訟格局的貫徹落實，是建立在跨區(qū)劃法院設立及特殊案件司法管轄制度的框架體系內，存在有其合理性，但作為上階層的跨區(qū)劃法院及司法管轄制度則面臨現(xiàn)行立法障礙。一是設立跨省區(qū)或省區(qū)內跨區(qū)劃人民法院，缺乏《憲法》、《人民法院組織法》等法律支撐，二是跨區(qū)劃法院的職權及其人員的產(chǎn)生、任免，缺乏相應的程序法律依據(jù)，三是法定管轄不包括集中管轄，集中管轄是最高人民法院就跨區(qū)劃行政案件管轄作出的政策性規(guī)定，偏行政化色彩，本質為指定管轄的變通，而從訴訟案件類型化看，跨區(qū)劃的民事與刑事案件管轄尚缺乏明確法律依據(jù)。

2.前期推進性與后期協(xié)調性之沖突。合理的案件管轄設置是保證跨區(qū)劃法院良性發(fā)展的關鍵，從各地實踐考察，跨區(qū)劃法院的頂層設計與特殊案件司法管轄制度銜接上存在斷層?？鐓^(qū)劃法院如何在整個司法活動中進行程序運轉離不開三大訴訟法的明確規(guī)定，而目前存在的各類管轄模式及訴訟案件受案范圍的探索，都是各法院自發(fā)實踐，如何設定管轄路徑，如何實現(xiàn)不同行政區(qū)劃裁判價值的協(xié)調統(tǒng)一，缺乏頂層設計和統(tǒng)一規(guī)定。

（二）管多少——管轄范圍考量因素過多

1.考量因素的綜合性?？鐓^(qū)劃司法管轄制度對案件類型及范圍的考量應著重于案件受地方因素影響的大小，尤其是行政案件，而各地法院在探索之初除了考慮法定因素外，還考慮了審判質效、當事人便利、審判隊伍、司法保障、司法權威等諸多因素，這對于保障現(xiàn)有審判秩序固然有穩(wěn)定性、持續(xù)性的重要意義，但其中有些因素并不是管轄范圍的考量因素，而是跨區(qū)劃法院設立時應予考量的因素。

2.管轄功能的有限性。《四五綱要》提出構建跨區(qū)劃法院審特殊案件、普通法院審普通案件的訴訟格局，這表明納入跨區(qū)劃法院管轄的案件僅僅是特殊案件，受案范圍相對較少，跨區(qū)劃管轄制度在整個司法管轄制度體系中僅居輔助地位，其管轄功能有限，如過多考慮全部因素，從長遠看可能會阻礙跨區(qū)劃法院案件管轄的合理定位。

（三）怎么管——管轄標準模糊不清

1.概括性規(guī)定缺乏可操作性?！端奈寰V要》提出“跨行政區(qū)劃法院主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件?！睆娬{行政案件管轄標準是重大，具有高度概括性，新《行政訴訟法》第18條第2款“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的規(guī)定更是過于寬泛和模糊，造成各地對行政案件管轄標準理解存在差異，管轄口徑不統(tǒng)一，自由裁量權大，缺乏切實可行的操作性。

2.訴訟格局下管轄制度的零散無序。程序的價值在于適用，案件管轄制度的關鍵在于有明確的受案范圍?？鐓^(qū)劃法院本身屬性決定了其管轄的案件具有交叉性、復雜性及綜合性特點，而傳統(tǒng)三大訴訟管轄規(guī)定各有側重，當事人的權利義務不盡相同，不宜簡單將傳統(tǒng)訴訟法的訴訟規(guī)則和管轄制度直接套用于跨區(qū)劃法院。從目前各地試點情況看，還是存在民事、刑事、行政三大訴訟案件各自為政的情形，并未初步形成標準明確、范圍清晰的特殊案件管轄制度。

三、思辨：跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的實證分析

（一）追本溯源：為什么要建立跨區(qū)劃法院審理行政案件

1.去除司法行政化的無奈之舉。我國歷史發(fā)展表明，在國家權力結構體系中司法權長期低于行政權，司法權威低于行政權威。即便是行政案件，人民法院對行政機關的司法審查仍是非常有限?！暗胤奖Ｗo和行政干預，是行政訴訟制度運行不暢、行政審判困難重重的重要原因?！睘榱巳趸姓^(qū)劃所形成的地方利益，提高司法權威，將行政案件從三大訴訟中剝離出來集中管轄，交由跨區(qū)劃法院審理有其歷史必要性，能夠最大限度的去除司法行政化、司法地方化。

2.司法公正獨立的價值追求。公正獨立是司法權的核心價值，亦是司法體制改革的價值追求。當然，跨區(qū)劃法院司法管轄改革不僅僅是行政案件管轄權的程序性調整，更涉及行政訴訟中各種價值的相互博弈，會增加訴訟成本，造成公正獨立與訴訟便利價值的沖突。根據(jù)法理學原理，不同位階的法的價值發(fā)生沖突時，在先的價值優(yōu)于在后的價值，高位階的價值優(yōu)于低位階的價值。在跨區(qū)劃司法管轄制度改革的價值考量中，司法公正獨立價值顯然高于訴訟便利價值。

（二）理論探源：訴訟格局下的案件管轄之共同考量因素及區(qū)別

對行政案件受案范圍的研究不能脫離跨區(qū)劃法院體系、特殊案件司法管轄制度的整體框架，如前文是從宏觀角度闡述改革的必要性和可行性，那下面將從微觀角度即訴訟案件類型化角度出發(fā)，分析訴訟格局下的行政案件受案范圍之共同點及不同點。

L特殊案件之共同點。跨區(qū)劃行政案件理論上屬于訴訟格局中的特殊案件范疇，不同于普通案件，與特殊案件中的民事、刑事案件相比具有以下共同點。首先，案件具有“跨”地域性，指的是訴訟主體、案件內容、管轄區(qū)域等涉及多個縣區(qū)。其次，利益具有重大性，指的是案件或性質重大，或影響面廣，或涉及公共利益，或牽扯范圍較廣存在利益沖突。再次，范圍具有有限性，主要是受跨區(qū)劃法院本身性質所限制，特殊民、行、刑事案件受案范圍應窄于普通訴訟案件受案范圍，如受案范圍類似，可能導致跨區(qū)劃法院與行政區(qū)劃法院混同，跨區(qū)劃法院的設立則毫無意義。

2.不同訴訟案件之受案區(qū)別。主要從特殊案件之橫向對比、跨區(qū)劃法院與普通法院行政案件之縱向對比角度分析。其一，橫向對比，跨區(qū)劃法院管轄下的特殊案件中，行政案件與民事、刑事案件的區(qū)別突出表現(xiàn)為受案側重點不同，行政案件側重于跨行政區(qū)劃去干擾，民事案件側重于影響大范圍廣，刑事案件則側重于公檢法的協(xié)調配合，強調案件既要能與公安機關偵查職能大致銜接，又能與跨行政區(qū)劃檢察院管轄范圍大致對應。其二，縱向對比，從長遠看，跨區(qū)劃法院行政案件在訴訟主體、案件數(shù)量、案件類型上應盡可能多于普通法院，而改革初期，則宜小步伐，在案件數(shù)量、案件類型上應少于普通法院。

（三）邏輯演進：行政案件管轄范圍區(qū)分之原因分析

前文簡要分析了訴訟格局下行政案件受案范圍共同點與不同點，之所以存在上述區(qū)分，需要結合我國行政案件集中管轄的改革前景和跨區(qū)劃法院的職能定位來分析。

行政案件是“民告官”，被告恒為行政機關，在三大訴訟案件中最容易受到地方保護和行政干預，行政案件跨區(qū)域集中管轄就是嘗試打破司法地方化的一種努力，即將原由行政區(qū)劃法院審理的行政案件調整為跨區(qū)劃法院審理，從而從根本上解決行政訴訟長期以來存在的立案難、審理難、執(zhí)行難問題，從這個角度看，行政案件集中管轄與跨區(qū)劃法院設立的總體目標是一致的，二者均屬于行政審判體制改革的一種過渡性制度安排，為了推動進而實現(xiàn)省級以下法院人財物的統(tǒng)一管理。但是目前理論界對跨區(qū)劃法院職能定位尚存在爭議，有的認為是專門法院，有的認為是與普通區(qū)劃法院相類似的綜合法院，而其在整個法院體系中的職能定位及層級又影響到案件管轄范圍。如與軍事法院一樣是專門法院，則其只能受理某類型的特定案件，受案范圍相對較窄，如是與普通法院平行的綜合性法院，則受案范圍相對較寬。從十八屆四中全會《決定》及《四五綱要》改革宗旨看，跨區(qū)劃法院與跨行政區(qū)劃檢察院共同推進，目的是辦理跨地區(qū)的特殊案件，結合跨區(qū)劃法院的過渡性屬性，筆者更傾向于現(xiàn)階段的跨區(qū)劃法院既不是專門法院，也不同于普通區(qū)劃法院，應是與二者并存的綜合性法院。案件管轄范圍上與普通法院有所區(qū)別，理論上應將盡可能多的行政案件納入跨區(qū)劃法院，因為如辦理案件過少，會造成跨區(qū)劃法院無案可審，影響其職能發(fā)揮，達不到改革的預期目標。

四、探析：跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍之進路探索

針對本文第二部分提到的管與不管、管多少及怎么管的突出問題，探索相對明確具體的跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍，可從跨區(qū)劃法院體系架構、特殊案件管轄制度及行政案件受案范圍厘定三個方面呈逐層遞進式分析。

（一）針對管與不管——宏觀上設定定位清晰、銜接有序的跨區(qū)劃法院體系

1.堅持合法性與合理性并存?？鐓^(qū)劃法院作為司法體制重大改革，必須堅持立法先行，解決改革前行路上的法律障礙，做到于法有據(jù)。建議修改完善《人民法院組織法》，一是明確跨區(qū)劃法院的法律地位，在總則部分增設跨區(qū)劃法院審特殊案件條款，完善普通法院、跨區(qū)劃法院及專門法院并存的法院體系。二是明確跨區(qū)劃法院組織、職權及人員選舉、任免等內容，可參照專門法院規(guī)定，跨區(qū)劃法院組織及職權由全國人大常委會另行規(guī)定，解決正副院長、正副庭長及法官的任免問題。

2.堅持改革推進與體系制度融合。需要在頂層設計上保證三個協(xié)調：一是跨區(qū)劃法院與跨區(qū)劃檢察院的關系協(xié)調，重點是特殊案件管轄標準的協(xié)調，確保訴訟格局下的特殊案件能在兩院中順利流轉。二是跨區(qū)劃法院與其他法院的層級協(xié)調，建議跨區(qū)劃法院級別為中院，轄區(qū)可以跨省域，案件審級上實現(xiàn)跨區(qū)劃法院——最高法院巡回法庭的“飛躍上訴”。三是保證跨區(qū)劃法院與特殊案件管轄的體系協(xié)調，明確特殊案件管轄適用原則，細化行政案件管轄范圍，實現(xiàn)跨區(qū)劃法院與特殊案件管轄制度的完美銜接。

（二）針對管多少——微觀上確立訴訟格局下的特殊案件管轄原則及行政案件管轄判斷標準

1.特殊案件管轄原則

從訴訟案件類型化視角出發(fā)，跨區(qū)劃法院特殊案件管轄應堅持特殊性、法定性及科學性。

一是特殊性。強調案件特殊性，是確定跨區(qū)劃法院案件管轄標準的關鍵，主要是與普通訴訟案件相區(qū)分，注重案件主體的特殊性、案件影響的重大性、案件地域的分布性。

二是法定性。保證國家法制統(tǒng)一，在法律上不違反級別管轄和專門管轄的規(guī)定，在案件范圍上跨區(qū)劃法院與跨區(qū)劃檢察院盡量保持一致，跨區(qū)劃法院與普通法院、專門法院能各有側重，不交叉重疊。

三是科學性?？鐓^(qū)劃法院案件管轄的最終目標是確保法院依法獨立公正的行使審判權，要求管轄標準要符合科學發(fā)展客觀規(guī)律，不能固定不變，要根據(jù)特殊案件類型及動態(tài)發(fā)展變化適時調整管轄范圍，為改革深入推進留下空間。

2.行政案件管轄判斷標準

一是否“跨地域”。既包括訴訟主體的“跨地域”，也包括行政行為的“跨地域”。如國務院部門、縣以上政府作為被告的一審行政案件，被告本身具有“跨地域性”，依法應由中級法院管轄。

二是否“易受地方因素影響”。行政案件的一方當事人是行政機關，案件性質本身易受地方因素干擾，這是行政案件管轄判斷的重要標準。

三是否“重大”。主要指案件內容是否涉及重大民生利益，是否有公益性質，是否被社會廣泛關注。

（三）針對怎么管——探索相對明確具體、切實可行的行政案件管轄范圍

全部行政案件納入跨區(qū)劃法院管轄是行政審判體制改革所追求的最理想狀態(tài)，但實踐中，受跨區(qū)劃法院性質、層級及司法管轄制度等諸多因素影響，確定分布合理、管轄科學、體系明確的行政案件受案范圍還是存在較大障礙。本文試圖所作的探析，是建立在跨區(qū)劃法院性質為綜合性法院、層級為中院的框架下，僅處于初級階段，旨在整理出一套適用于跨區(qū)劃法院相對明確具體的行政案件管轄范圍，為跨區(qū)劃法院的完善與發(fā)展奠定基礎。主要從正面列舉、反面排除、初步界定三方面來探析。

1.正面列舉

從審級上看，縣以上人民政府為被告的一審行政案件。首先，這類案件本身由中級法院管轄，與跨區(qū)劃法院為中院的設定相吻合，將其納入管轄范圍有法律依據(jù)。其次，這類案件數(shù)量較多，是行政案件重要來源，將其納入管轄范圍能保證跨區(qū)劃法院數(shù)量，能夠保證跨區(qū)劃法院健康良性發(fā)展。由于案件上訴流轉機制不健全，現(xiàn)階段不宜將二審、再審案件納入跨區(qū)劃法院受案范圍。

從案件類型上看，環(huán)境資源案件和公益訴訟案件。（1）環(huán)境資源案件。首先，環(huán)境資源案件具有地域分布廣、侵害主體多、損害結果大、社會關注度高等特征，大多涉及民、行、刑案交叉，將其納入跨區(qū)劃法院行政案件受案范圍更能體現(xiàn)司法公正。其次，新《環(huán)境保護法》第20條提出了環(huán)境保護案件跨行政區(qū)劃管轄的立法精神，《四五綱要》提出“探索建立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境資源案件管轄制度”，將其納入跨區(qū)劃法院管轄有法律依據(jù)及政策基礎。再次，將全國四級法院的環(huán)境審判機構與跨區(qū)劃法院相結合，能夠有效整合司法資源，提高審判質量和效率。（2）行政公益訴訟案件。公益訴訟案件是新類型案件，涉及公共利益，更易受到地方保護和行政干預。新《行政訴訟法》明確規(guī)定檢察機關可以提起行政公益訴訟，具體包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域的行政公益訴訟。

2.反面排除

要與普通法院行政案件管轄范圍相區(qū)分，有必要從反面角度明確不納入跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的案件，具體有：（1）簡易程序案件；（2）非訴執(zhí)行審查案件；（3）其他程序性案件，如管轄異議案件、再審審查案件等。理由是上述幾類案件相對簡單，數(shù)量上基層法院占比大，審理上注重審判效率，與跨區(qū)劃法院首要解決復雜性、重大性和綜合性案件的初步設定有所出入，現(xiàn)階段不宜納入跨區(qū)劃法院管轄范圍增加其負擔。

3.初步界定

綜合上述正面列舉及反面排除，初步界定現(xiàn)階段跨行政區(qū)法院行政案件受案范圍如下：

第一，縣以上人民政府為被告的一審行政案件。

第二，重大環(huán)境生態(tài)環(huán)境和資源保護行政案件。

第三，行政公益訴訟。

第四，上級人民法院指定管轄的其他行政案件。

需要特別說明的是，跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的研究還需要積極探索，深入調研，尤其是注重特殊案件管轄方面的系統(tǒng)化研究。同時，還要利用鐵路法院跨區(qū)域集中管轄優(yōu)勢為跨區(qū)劃法院司法管轄改革創(chuàng)造有益經(jīng)驗，力爭早日歸納出科學、完整的跨區(qū)劃特殊案件管轄范圍及明確具體的案由。

五、結語

科學合理確定跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍，是構建和完善普通法院審普通案件、跨區(qū)劃法院審特殊案件訴訟格局的前提和基礎。從訴訟案件類型化視角出發(fā)，有利于從特殊案件司法管轄共性中剝離出行政案件管轄的特性，本文對特殊案件管轄原則、行政案件管轄標準的歸納總結、管轄范圍的探索僅僅是一種初步嘗試?？鐓^(qū)劃法院改革是一項龐大復雜的工程，要以更寬廣、更長遠的眼光來考慮和把握，除了要更進一步系統(tǒng)、科學的界定行政案件管轄范圍，更需要在宏觀布局、審級設置、上訴機制及執(zhí)行協(xié)調上進一步探索及努力。