■ 陳樂賓/姜 海/余 芳/張繁艷

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

0 引言

社會共識對公共政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生重要影響。在日益多元化的社會中，對“什么是公平”“如何實(shí)現(xiàn)公平”的共識有利于減少不同利益相關(guān)主體之間的摩擦紛爭，降低政策制定實(shí)施的交易成本，推動治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在我國現(xiàn)行土地征收等管理制度下，農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨量土地增值收益如何分配是學(xué)者、政府官員和民眾廣泛探討的問題。公平合理地分配土地增值收益是國家政策設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，但“公平”的主觀性很強(qiáng)，不同群體（特別是政策執(zhí)行者和政策對象）及群體內(nèi)部對它都有著不同的理解與認(rèn)知。當(dāng)不同主體之間的認(rèn)知分歧過大，土地增值收益分配沖突將加劇，制度實(shí)施的交易成本將不斷上升。調(diào)查了解不同主體對土地增值收益分配公平的認(rèn)知，明確主要的認(rèn)知分歧并探討增進(jìn)共識的路徑成為政策設(shè)計(jì)需要解決的問題之一?；谝陨戏治?，本文從權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平及結(jié)果公平出發(fā)，以江蘇省為例，對政策執(zhí)行者（行政官員）和政策對象（城鄉(xiāng)居民）進(jìn)行調(diào)查，了解不同群體之間和群體內(nèi)部對土地增值收益分配公平的認(rèn)知分歧，為國家征地制度改革提供參考。

1 土地增值收益分配利益相關(guān)主體與認(rèn)知分歧調(diào)查內(nèi)容

1.1 土地增值收益分配的利益相關(guān)主體

土地增值收益分配涉及利益主體很多，最主要的是作為政策執(zhí)行者的行政官員和作為政策對象的城鄉(xiāng)居民。后者既包括直接的政策對象——失地農(nóng)民，也包括潛在或間接的政策對象——在耕農(nóng)民和城市居民。行政官員對政策公平性的認(rèn)知直接影響其行政決策和行為。失地農(nóng)民在土地增值收益分配中處于弱勢地位，強(qiáng)烈的不公平感可能使其選擇激進(jìn)的博弈行為。面對城郊農(nóng)民因征地拆遷一夜暴富現(xiàn)象時(shí)，在耕農(nóng)民也可能產(chǎn)生不公平感。城市居民作為城市發(fā)展紅利的實(shí)際享受者，間接分享了土地增值收益，也是與政策共識相關(guān)的重要群體。

1.2 土地增值收益分配公平主體認(rèn)知分歧調(diào)查內(nèi)容

土地增值收益分配公平準(zhǔn)則一方面超越個(gè)體而具有普適性，同時(shí)也嵌入主體而表現(xiàn)出多元性、差異性。土地增值收益分配公平內(nèi)涵廣泛，單一維度的分析容易放大不同主體之間的分歧，也不利于找準(zhǔn)核心分歧。分配公平是不同主體在參與分享由共同合作創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)財(cái)富和社會福利的過程中，對個(gè)體及其他各主體所獲得的收益及分配所占比例感到滿意，對分配的規(guī)則、過程與結(jié)果無異議，且符合社會法律和道德要求。這里，從權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平出發(fā)，對土地增值收益分配公平社會認(rèn)知進(jìn)行考察（表1）。

權(quán)利公平是指各主體參與分享增值收益的權(quán)利的正當(dāng)性與對等性。具體包括農(nóng)民與集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政府征收農(nóng)民土地和出讓土地獲得收益的公共權(quán)力之間的對等性（其中也應(yīng)包括政府行使征地權(quán)力所為的公共利益的正當(dāng)性）。機(jī)會公平是指分享土地增值收益機(jī)會在不同群體中分配的公平性，包括集體、政府和農(nóng)民個(gè)體參與土地增值收益分配的機(jī)會平等性，同一區(qū)域不同失地農(nóng)民在土地增值收益分配中的機(jī)會一致性，城郊農(nóng)民和在耕農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民共同分享土地增值收益的機(jī)會公平性。規(guī)則公平是指貫穿土地增值收益分配整個(gè)過程中所遵循既定規(guī)則的公平合理性，包括征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施、補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行、土地征收程序等的公平性。結(jié)果公平是指土地增值收益分配的實(shí)質(zhì)公平，即分配結(jié)果盡可能符合各利益主體的利益需求，達(dá)到利益的相對均衡，包括地區(qū)間、群體及其內(nèi)部成員之間和時(shí)間維度上的公平，體現(xiàn)在各主體所得增值收益的差異程度及其是否取得了最大程度的社會認(rèn)同。

表1 土地增值收益分配公平認(rèn)知分歧調(diào)查內(nèi)容

2 土地增值收益分配公平認(rèn)知分歧調(diào)查

2.1 調(diào)查范圍與方法

2017年8月，調(diào)研組采用面訪式問卷調(diào)查方法，在南京、連云港開展調(diào)查，收集有效問卷260份，其中失地農(nóng)民90份，在耕農(nóng)民和城市居民各85份。行政官員調(diào)查通過發(fā)送網(wǎng)絡(luò)問卷進(jìn)行，對象均為經(jīng)驗(yàn)較豐富的江蘇省各設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）征地管理人員，有效問卷87份。調(diào)查問卷運(yùn)用李克特量表法，從權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平4個(gè)方面設(shè)計(jì)觀點(diǎn)，了解調(diào)查對象對各觀點(diǎn)的認(rèn)知傾向與程度。

2.2 關(guān)于土地增值收益分配權(quán)利公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

對目標(biāo)觀點(diǎn)“政府的征地權(quán)力應(yīng)嚴(yán)格限制在公共利益范圍內(nèi)”，61.1%失地農(nóng)民、63.5%在耕農(nóng)民、84.7%城市居民和62.1%行政官員表示認(rèn)同①為便于表述和清晰展示調(diào)查結(jié)果，本文中將五分量表的“非常不同意”和“不同意”合并為“不同意”，“同意”和“非常同意”合并為“同意”。。對于哪些征地用途屬于公共利益存在分歧。對于國防和外交建設(shè)、能源交通水利等用地，各類群體中認(rèn)同屬于公共利益的比例均達(dá)到90%以上。對于房地產(chǎn)商業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)用地，各類群體均有70%以上不認(rèn)同其公共利益屬性。對于保障安居工程、搬遷安置工程建設(shè)用地的公共利益屬性，不同群體存在明顯分歧：行政官員認(rèn)同比例達(dá)92.6%，但失地農(nóng)民和在耕農(nóng)民認(rèn)同比例不高。對于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地的公共利益屬性，不同群體內(nèi)部的分歧較大（表2）。

對于賠償因征地導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)利損失和失地農(nóng)民享有參與土地增值收益分配權(quán)利，不同群體表現(xiàn)出較小的分歧，90%以上表示認(rèn)同。對于“集體建設(shè)用地入市與國有土地同權(quán)同價(jià)”，不同群體認(rèn)知存在明顯分歧，71.1%的失地農(nóng)民和59.8%的行政官員認(rèn)同，但在耕農(nóng)民和城市居民分別只有48.2%和50.6%認(rèn)同。此外，公私兼顧的土地增值收益分配公平觀得到各類群體的普遍認(rèn)同（表3）。

表2 關(guān)于權(quán)利公平目標(biāo)觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

2.3 關(guān)于土地增值收益分配機(jī)會公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

對于失地農(nóng)民個(gè)體和同一地區(qū)不同失地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機(jī)會平等性，不同群體認(rèn)同比例均在80%以上。對于應(yīng)該在多大范圍內(nèi)保證機(jī)會一致性，不同群體表現(xiàn)出較大分歧：35.7%行政官員選擇縣（市、區(qū)），43.4%在耕農(nóng)民選擇行政村或自然村，失地農(nóng)民、城市居民選擇更加分散。對于在耕農(nóng)民參與土地增值收益分配機(jī)會，不同群體和群體內(nèi)部的認(rèn)知分歧突出：61.1%失地農(nóng)民不認(rèn)同，58.8%城市居民認(rèn)同，在耕農(nóng)民、行政官員認(rèn)同和反對的比例相近（表4）。

表3 關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與增值收益歸屬的認(rèn)知

2.4 關(guān)于土地增值收益分配規(guī)則公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

對完全補(bǔ)償、底線補(bǔ)償、適度補(bǔ)償三種原則，結(jié)果顯示各類群體中均有約50%的比例認(rèn)同適當(dāng)補(bǔ)償原則。同時(shí)，34.1%在耕農(nóng)民、30.6%城市居民和29.9%行政官員選擇完全補(bǔ)償原則。令人意外的是，33.3%的失地農(nóng)民選擇了底線補(bǔ)償原則（表5）。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)則，對于按照被征土地原用途經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償規(guī)則，行政官員認(rèn)同水平最高（44.8%），其次是城市居民（36.4%）和在耕農(nóng)民（36.5%），失地農(nóng)民認(rèn)同水平最低（28.9%）。對于保障農(nóng)民生活水平不下降規(guī)則，行政官員認(rèn)同率高達(dá)80.5%。對于農(nóng)民與政府平等談判協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償規(guī)則，不同群體均有70%以上表示認(rèn)同；對于征地補(bǔ)償安置方案要征求農(nóng)民的意見，不同群體均有80%以上表示認(rèn)同；對于農(nóng)民和政府平等談判的權(quán)利，城鄉(xiāng)居民認(rèn)同比例超過90%，行政官員認(rèn)同比例為67.8%。這說明一方面社會群體普遍支持在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定中引入談判機(jī)制，提高農(nóng)民話語權(quán)，但是對于農(nóng)民與政府的談判權(quán)利是否完全對等存在分歧。對于“按照失地農(nóng)民意愿受償價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償”表現(xiàn)出嚴(yán)重的認(rèn)知分歧，71.1%失地農(nóng)民和61.2%在耕農(nóng)民表示認(rèn)同，但68.2%城市居民和51.7%行政官員不認(rèn)同。對于程序公正與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相對重要性，以及政府強(qiáng)制征收權(quán)利，各類群體均表現(xiàn)出明顯的內(nèi)部分歧（表6）。

表4 關(guān)于機(jī)會公平部分觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

表5 關(guān)于征地補(bǔ)償原則公平性的認(rèn)知

2.5 關(guān)于土地增值收益分配結(jié)果公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

公平并不意味著平均，對于“誰應(yīng)該分享主要土地增值收益”，51.1%失地農(nóng)民、57.7%在耕農(nóng)民及42.4%城市居民選擇農(nóng)民個(gè)人，同時(shí)38.9%失地農(nóng)民、32.9%在耕農(nóng)民和32.9%城市居民選擇了國家（中央政府）。行政官員中，48.3%選擇縣（市、區(qū)）政府（表7）。對于土地增值收益分配具體假設(shè)情景問題，47.8%失地農(nóng)民和43.5%在耕農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民分享比例應(yīng)超過50%，60.0%城市居民和53.9%行政官員認(rèn)為農(nóng)民分享比例應(yīng)在25%～50%。

表6 關(guān)于規(guī)則公平部分觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

表7 關(guān)于應(yīng)該分享最高比例土地增值收益主體的認(rèn)知

對于公共利益和非公共利益征地差別化補(bǔ)償，80%以上政策對象表示認(rèn)同，行政官員僅54%認(rèn)同。對于不同地區(qū)實(shí)行差別化補(bǔ)償政策，政策對象認(rèn)同比例均在90%以上，行政官員認(rèn)同比例略低（74.7%）。對于因土地差異進(jìn)行差別化補(bǔ)償，各群體認(rèn)同比例在57%～73%之間。對于因人（家庭）差異進(jìn)行差別化補(bǔ)償，各群體認(rèn)同比例均低于30%?？梢?，政策對象相對能夠接受因區(qū)域、區(qū)位導(dǎo)致的補(bǔ)償差異，但是反對因家庭、個(gè)人形成的標(biāo)準(zhǔn)差異。對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)間動態(tài)調(diào)整，各類群體均有86%以上表示認(rèn)同，但對已經(jīng)發(fā)生、標(biāo)準(zhǔn)較低的失地農(nóng)民追加補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)同比例未超過70%（表8）。

表8 關(guān)于結(jié)果公平部分觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

3 簡要結(jié)論與啟示

不同群體對土地增值收益分配公平的認(rèn)知分歧是征地制度改革面臨的重要問題之一。對江蘇省城鄉(xiāng)居民和行政官員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對土地增值收益分配權(quán)利公平和機(jī)會公平的群體分歧較小，對于土地增值收益分配規(guī)則公平和結(jié)果公平的認(rèn)知分歧較大。同時(shí)，政策執(zhí)行者和政策對象在一些問題上存在較大的分歧，它們可能是影響征地制度實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。

本文僅僅是對該問題的一次初步調(diào)查分析。在認(rèn)知分歧調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討弭除分歧、增進(jìn)共識的路徑是下一步政策研究設(shè)計(jì)需考慮的重點(diǎn)問題。同時(shí)，作為“智庫”專家群體對土地增值收益分配公平的認(rèn)知也會影響政策的設(shè)計(jì)、實(shí)施，其意見也應(yīng)重點(diǎn)考慮。