■顧興樹(shù)／西南民族大學(xué)管理學(xué)院

成都市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在中、西部處于領(lǐng)先，隨著城鎮(zhèn)化率的逐步提高，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對(duì)二圈層近郊區(qū)和三圈層遠(yuǎn)郊區(qū)市縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的有效提升，成都市新型城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量較好，二圈層城鎮(zhèn)化建設(shè)速度領(lǐng)先成為增長(zhǎng)率的主要貢獻(xiàn)因素，三圈層逐步發(fā)力，穩(wěn)定、持續(xù)、生態(tài)化發(fā)展”的局面。當(dāng)前成都市從中心城區(qū)向二、三圈層有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，中心城區(qū)通過(guò)進(jìn)一步提升質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)城市國(guó)際化水平和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)生溢出效應(yīng)；二、三圈層通過(guò)承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為承擔(dān)未來(lái)城市增容、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域。

一、圈層融合現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩帶來(lái)外部的壓力

2017年成都市的GDP總量已達(dá)13889億元，同比增速為8.1%，名義增速高達(dá)14.1%，為近年來(lái)最佳。但是應(yīng)該看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的總體態(tài)勢(shì)已經(jīng)放緩，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出，提升質(zhì)量、穩(wěn)定增長(zhǎng)將是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。這意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局都不同于以往任何時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力將轉(zhuǎn)向創(chuàng)造新增長(zhǎng)點(diǎn)和形成新模式。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化必然會(huì)對(duì)社會(huì)民生產(chǎn)生重大影響。從前期調(diào)研來(lái)看，成都市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在簡(jiǎn)單粗放、水平參差不齊、產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化失衡等問(wèn)題。各圈層之間，一圈層中心城區(qū)承載力已經(jīng)達(dá)到或接近極限，人口密度不斷增大，城市吸納能力放緩，升級(jí)壓力不斷升高，公共產(chǎn)品及服務(wù)配套老化嚴(yán)重，這就要求成都的二、三圈層發(fā)展區(qū)域大量吸納外來(lái)人口，實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展。

（二）圈層融合效率不高，流動(dòng)趨于單向

前期研究表明，成都市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出“梯級(jí)發(fā)展、圈層分明”的特征，即資源從中心城區(qū)向二、三圈層緩慢流動(dòng)，而人口從二、三圈層向中心快速聚集，向心效應(yīng)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)散效應(yīng)。兩種流動(dòng)的主導(dǎo)方不同，人口從外部圈層向內(nèi)核區(qū)域聚集是因市場(chǎng)因素主導(dǎo)而產(chǎn)生的對(duì)優(yōu)質(zhì)資源主動(dòng)性獲取行為，政府對(duì)于這種聚集所帶來(lái)的無(wú)序性及隱含的風(fēng)險(xiǎn)隱患需保持警惕。政府主導(dǎo)的“溢出效應(yīng)”更希望能以公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施均等化以及產(chǎn)業(yè)布局、圈層主動(dòng)分工的方式來(lái)使資源從中心向周邊有序流動(dòng)，特別是縮小跨圈層的人口大幅度流動(dòng)行為，從而減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成。成都市城鎮(zhèn)化率在已經(jīng)高達(dá)70%左右的情況下，圈層融合的發(fā)展模式存在很多不確定性。

二、圈層融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）繼續(xù)提升成都市的城市首位度

我國(guó)城市發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城市首位度如果不夠（如體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈的不完整，體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展水平上就是公共服務(wù)的缺失），極易引起城市競(jìng)爭(zhēng)力削弱。2018年11月，包括哈爾濱、濟(jì)南、南京等7個(gè)省會(huì)和副省級(jí)城市被中央巡視組點(diǎn)名批評(píng)，并明確給出了指導(dǎo)意見(jiàn)：加強(qiáng)自身首位度建設(shè)，增強(qiáng)輻射能力，充分發(fā)揮好中心城市的功能。可以看出成都作為國(guó)家中心城市需要進(jìn)一步加強(qiáng)在全省的核心城市發(fā)展地位，做好四川省委、省政府“一干多支”中的“一干”，讓強(qiáng)者恒強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)行政配置的資源模式仍然起主導(dǎo)作用，盲目在中心城區(qū)（優(yōu)勢(shì)區(qū)域）做減法將會(huì)造成聚集意愿降低，資源和人口流向城市外部區(qū)域。因此中心城區(qū)的人口和資源轉(zhuǎn)移必須有抓有放，因勢(shì)利導(dǎo)。成都市一圈層——即中心城區(qū)和天府新區(qū)未來(lái)將更加走向高效集約之路，形成馬太效應(yīng)和虹吸效應(yīng)。

（二）實(shí)現(xiàn)圈層間資源的合理配置和協(xié)作分工

政府主導(dǎo)，逐步完善一二三圈層間的明確分工和協(xié)作機(jī)制。梳理影響各圈層、各節(jié)點(diǎn)之間風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的核心影響要素，抓好政府管理中的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，保證中心城區(qū)與圈層內(nèi)各節(jié)點(diǎn)在資源存在顯著差異的情況下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化等指標(biāo)的合理增長(zhǎng)，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形成和發(fā)展的可能。

對(duì)圈層融合進(jìn)行合理協(xié)調(diào)，提高融合效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，形成以利益均等化為基礎(chǔ)的補(bǔ)償配置機(jī)制，避免節(jié)點(diǎn)間、節(jié)點(diǎn)內(nèi)、跨圈層節(jié)點(diǎn)的社會(huì)矛盾、社會(huì)對(duì)立和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和演化，特別是對(duì)欠發(fā)達(dá)的三圈層的改造，必須在犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的同時(shí)合理保障其因創(chuàng)造社會(huì)效益而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益損失，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)總價(jià)值提高。圈層間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立必須綜合考慮完整性、有效性和適應(yīng)性，這是決定圈層融合效率的關(guān)鍵。圈層錯(cuò)位發(fā)展的定位要考慮區(qū)域承載能力，遵循現(xiàn)有資源稟賦優(yōu)勢(shì)，總體控制、合理布局。以龍泉為例，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的布局使龍泉在二、三圈層領(lǐng)跑，超過(guò)了多年的領(lǐng)頭羊雙流，一旦絕對(duì)優(yōu)勢(shì)形成，其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)上的劣勢(shì)將會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會(huì)上的劣勢(shì)，使區(qū)縣成都市在總體規(guī)劃布局上出現(xiàn)二次不平衡。因此在錯(cuò)位的整體發(fā)展規(guī)劃下必須考慮區(qū)縣之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，考慮政策傾斜與資源平衡之間相輔相成；

（三）政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控、預(yù)判會(huì)高度影響風(fēng)險(xiǎn)的形成與演化

首先是防范圈層融合下經(jīng)濟(jì)要素所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，特別要從公共財(cái)政、居民收入水平等指標(biāo)來(lái)對(duì)比分析；其次是從圈層融合進(jìn)程中的社會(huì)安全、圈層融入度、節(jié)點(diǎn)成熟度以及養(yǎng)老、失業(yè)、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障方面等指標(biāo)來(lái)對(duì)比研究。

其次是主導(dǎo)和協(xié)調(diào)形成各圈層之間層次豐富、梯度合理的新型城鎮(zhèn)化模式，注重對(duì)人口承載力的平衡和資源條件的提升任務(wù)。了解在圈層融合過(guò)程中政策、產(chǎn)業(yè)條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源配置（醫(yī)療衛(wèi)生、教育等）等因素之間的合理關(guān)系，了解經(jīng)濟(jì)及社會(huì)與民生發(fā)展而導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以形成高效、快速的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和應(yīng)對(duì)體系。

三、結(jié)語(yǔ)

圈層融合對(duì)于成都市貫徹落實(shí)中央政府提出的新型城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略意義重大。在成都市建設(shè)國(guó)家中心城市的大背景下，通過(guò)圈層間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的有效融合，將完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的工作落實(shí)，形成有效的管理體系和“新常態(tài)”發(fā)展模式，以西部地區(qū)具有領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)際化特大型都市建設(shè)為導(dǎo)向，使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因能夠得到提前防范，復(fù)雜的演化路徑被及時(shí)切斷。這將會(huì)對(duì)今后的政府城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的決策提供支持，特別是提出改善各圈層之間城鎮(zhèn)化發(fā)展效率的建議，具有較好的經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義。