■ 李亞利

隨著土地流轉(zhuǎn)在全國的大范圍推行，土地規(guī)模化經(jīng)營已成必然趨勢，成為新常態(tài)下提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要舉措。與此同時，在勞動力不斷轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化逐漸推進(jìn)的背景下，“誰來種地”問題凸顯，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為亟待解決的問題?？v觀歷年的中央一號文件，“糧食安全”是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策制定的基本前提，在糧食生產(chǎn)面臨成本上升和國內(nèi)外價(jià)格倒掛等新背景下，如何降成本而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)成為政策關(guān)注的焦點(diǎn)，培育新型糧食經(jīng)營主體是重要的途徑。宿州是全國重要的產(chǎn)糧大市，素有“果海糧倉”的美譽(yù)，小麥、玉米、花生產(chǎn)量居安徽省第一，先后被農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育方面走在全國前列。截至2017年3月，宿州市土地流轉(zhuǎn)率為46.2%，居全省前列，先后涌現(xiàn)出大量的家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等多種糧食經(jīng)營主體，總結(jié)宿州新型糧食經(jīng)營主體培育經(jīng)驗(yàn)，對于安徽省以及全國其他地區(qū)糧食經(jīng)營主體的發(fā)展，具有重要的借鑒意義。

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越來越呈現(xiàn)出多維發(fā)展的特點(diǎn)，主要包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等，它們是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，對于不同類型經(jīng)營主體的研究也逐漸成為學(xué)界研究的焦點(diǎn)，研究從發(fā)展趨勢、績效評價(jià)、制度供給、政府行為等多個視角展開，以此為本文的研究基礎(chǔ)，但已有研究成果多是就新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體本身展開研究，專門針對糧食經(jīng)營主體的研究還比較少。糧食的政府定價(jià)決定了糧食經(jīng)營主體發(fā)展的特殊性，有必要對新型糧食經(jīng)營主體展開深入研究，以便為保障我國糧食安全提供理論借鑒。

一、我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性

相比于其他作物，我國糧食生產(chǎn)有其特殊性，人多地少的基本國情決定了政府對糧食價(jià)格的管制和我國糧食生產(chǎn)的特殊性，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）國情的特殊性

我國是一個人多地少的發(fā)展中大國。這從根本上決定了我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，糧食安全不僅僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定，是國家安全的重要方面。從長期看,我國人口增長、耕地面積減少、糧食需求增長的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，我國的糧食供給面臨著嚴(yán)峻的形勢。這就要求我國的糧食生產(chǎn)與經(jīng)營必須以保證糧食安全為首要目標(biāo)。另外，我國人均耕地面積較少，難以形成土地規(guī)?；?jīng)營，在國際上的競爭力較低，糧食生產(chǎn)主要以滿足國內(nèi)需求為主。

（二）糧食價(jià)格形成機(jī)制的特殊性

近10年來，中國糧食價(jià)格形成機(jī)制日益逆市場化，并最終固化為以政府定價(jià)為核心，而歐美等發(fā)達(dá)國家基本執(zhí)行的是市場定價(jià)。政府定價(jià)使得我國的糧食生產(chǎn)與流通全面扭曲，并形成了特有的糧食價(jià)格調(diào)控體系，包括糧食收購保護(hù)政策、糧食儲備政策、進(jìn)出口政策以及糧食補(bǔ)貼政策。糧食收購保護(hù)政策方面，為保證市場供應(yīng)以及保護(hù)農(nóng)民利益，當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化、市場糧價(jià)過低時，執(zhí)行最低收購價(jià)政策；糧食儲備政策方面，我國從1990年開始建立國家糧食專項(xiàng)儲備制度，通過收取農(nóng)民手中的余糧，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，同時通過適時拋售，調(diào)節(jié)市場供求；進(jìn)出口政策方面，主要包括出口補(bǔ)貼政策、市場準(zhǔn)入政策以及國內(nèi)支持政策；糧食補(bǔ)貼政策方面，主要是為了提高農(nóng)民種糧積極性，降低生產(chǎn)成本，對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。

（三）土地制度的特殊性

我國實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地經(jīng)營制度，即區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶家庭擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，政府擁有土地管理權(quán)，在此“三權(quán)分離”制度基礎(chǔ)上，借助于多樣化的土地承包責(zé)任制，形成了土地產(chǎn)權(quán)分離、家庭自主經(jīng)營的運(yùn)行模式。與發(fā)達(dá)國家完善的土地制度相比，我國土地制度存在如下弊端：產(chǎn)權(quán)安排上，存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺；在市場形式上，存在不同主體進(jìn)入不平等；在土地增值分配收益上，存在相關(guān)利益主體得失不公；在管理體制上，存在目標(biāo)沖突和職能錯位。

二、宿州市新型糧食經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀

隨著宿州農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，尤其是宿州市被評為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)以來，從土地流轉(zhuǎn)、財(cái)政資金整合、金融服務(wù)、項(xiàng)目支持、人才培養(yǎng)等五個方面促進(jìn)新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)方面，已全面完成土地確權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)；財(cái)政資金整合方面，積極開拓資金籌措渠道，加大政府公共財(cái)政對新型糧食經(jīng)營主體的支持力度，逐步建立穩(wěn)定的新型糧食經(jīng)營主體投入機(jī)制；金融服務(wù)方面，啟動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融支持政策與微觀金融服務(wù)組織創(chuàng)新工程，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)模式；項(xiàng)目支持方面，加大對新型糧食經(jīng)營主體的項(xiàng)目支持力度，完善財(cái)政項(xiàng)目資金管理制度；人才培養(yǎng)方面，強(qiáng)化農(nóng)村教育培訓(xùn)人才隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)支撐，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村教育培訓(xùn)人才隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建多層次農(nóng)村教育培訓(xùn)人才隊(duì)伍。通過以上措施，宿州的新型糧食經(jīng)營主體取得了較快發(fā)展，對于穩(wěn)定宿州的糧食生產(chǎn)，提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力起到了積極作用。

自2012年9月，宿州市制定下發(fā)《宿州市家庭農(nóng)場認(rèn)定管理暫行辦法》起，宿州市糧食產(chǎn)量由2012年的376.97萬噸增長到2016年的402.80萬噸，總體呈穩(wěn)步增長趨勢。2012－2016年間宿州市新型糧食經(jīng)營家庭農(nóng)場由2012年的77家增加到2016年的1985家，增長了25倍多；種植大戶由2012年的357家增加到1286家，增長了3倍多；合作社由2012年的1652家增加到3957家，增長了2倍多；龍頭企業(yè)由2012年的45家增加到130家，增長了3倍多；糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體由2012年的5家增加到65家，增長了12倍，經(jīng)營土地面積151.28萬畝，對于帶動農(nóng)民增收，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)起到了積極作用，尤其是率先在全省探索的“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體經(jīng)營模式，對于安徽省以及全國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和模式創(chuàng)新有重要的借鑒意義。

三、宿州市新型糧食經(jīng)營主體存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱

近些年，宿州市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件雖有明顯改善，但仍跟不上農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。宿州市地處南北氣候過渡帶，氣候?qū)Ρ镜剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響較為強(qiáng)烈，干澇等自然災(zāi)害常有發(fā)生；一些農(nóng)業(yè)設(shè)施老化、破舊、失修，物質(zhì)技術(shù)裝備相對滯后，農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣力量嚴(yán)重不足，先進(jìn)技術(shù)推廣乏力；農(nóng)業(yè)市場建設(shè)嚴(yán)重滯后，“買難”“賣難”現(xiàn)象時有發(fā)生；農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策有待完善，農(nóng)機(jī)配套服務(wù)力量依然薄弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多；加之近年來，在單純追求產(chǎn)量目標(biāo)的引導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)面源污染形勢嚴(yán)峻，工業(yè)污染、城市污染不斷向農(nóng)業(yè)地區(qū)轉(zhuǎn)移；糧食生產(chǎn)政策性保險(xiǎn)保額低，小麥、玉米、大豆絕收的情況下只能分別賠付270元、250元和170元，其他農(nóng)作物尚未納入政策性保險(xiǎn)。這些都制約著宿州市新型糧食經(jīng)營主體的進(jìn)一步發(fā)展和壯大。

（二）農(nóng)業(yè)融資、建設(shè)用地難問題突出

龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張和生產(chǎn)周轉(zhuǎn)，家庭農(nóng)場實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，對資金和土地的需求均呈剛性增長，而金融機(jī)構(gòu)針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未建立合理的信貸結(jié)構(gòu)和信貸機(jī)制，涉及程序繁瑣且成本高，金融產(chǎn)品創(chuàng)新也未實(shí)現(xiàn)有效突破，流轉(zhuǎn)土地仍不具備抵押貸款權(quán)能。農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)過于緊張，一些龍頭企業(yè)在集體土地上的建筑物無法進(jìn)行融資。農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)用地很難落實(shí)。

（三）糧食價(jià)格波動較大，生產(chǎn)成本較高

近年來，宿州市在實(shí)現(xiàn)糧食“十二連增”的同時，也出現(xiàn)了嚴(yán)重的“賣糧難、賣價(jià)低、達(dá)標(biāo)率低”等問題。同時，勞動力和生產(chǎn)資料價(jià)格的持續(xù)攀升，造成了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本剛性提升，產(chǎn)品市場競爭力下降。受進(jìn)口糧食增多和經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，加之2015年、2016年糧食豐產(chǎn)豐收，庫存壓力大，下游需求弱，糧食價(jià)格下降，導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，嚴(yán)重挫傷家庭農(nóng)場和土地適度規(guī)模經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。另外，我國的糧食以政府定價(jià)為核心，但農(nóng)資等生產(chǎn)資料卻實(shí)行市場定價(jià)，糧食價(jià)格的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)資等生產(chǎn)資料價(jià)格的增長幅度，糧食經(jīng)營主體與生產(chǎn)資料供應(yīng)商在市場地位上不對等，即使有政府的生產(chǎn)資料補(bǔ)貼也是杯水車薪，這對于新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展將產(chǎn)生不利影響。以宿州市現(xiàn)有糧食種植為例，平均每年每畝地要付流轉(zhuǎn)費(fèi)用1100元，購買肥料、施肥的費(fèi)用近400元，耕種、平整土地費(fèi)用約120元，購買種子費(fèi)用約120元，人工費(fèi)用約100元，抗旱、打藥投入100多元，再加上其他的運(yùn)費(fèi)、烘干費(fèi)等，每畝地每年投入總成本近2000元。每年每畝地按小麥、玉米各產(chǎn)1000斤計(jì)算，小麥?zhǔn)蹆r(jià)在每斤1.2元左右，玉米如果還是0.7元多，那么對于糧食經(jīng)營主體來說保本都困難。

（四）土地產(chǎn)權(quán)不明晰，經(jīng)營主體投入意愿降低

由于我國實(shí)行所有權(quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營權(quán)相分離的土地制度，新型糧食經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)獲得的土地只有經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)不完整進(jìn)而不利于保證糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)。同時產(chǎn)權(quán)的不明晰無法獲得穩(wěn)定的市場交易，造成土地流轉(zhuǎn)速度慢且期限短，流轉(zhuǎn)期在5年以內(nèi)的占到了95%以上，制約了糧食生產(chǎn)新型經(jīng)營主體對大型農(nóng)機(jī)具購置、農(nóng)田水利設(shè)施改造、土壤改良等的長期性投資，不利于土地規(guī)模化經(jīng)營和我國糧食生產(chǎn)能力的提高。

（五）糧食產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育不足

近年來，盡管宿州市糧食加工業(yè)發(fā)展迅速，初步形成了以加工企業(yè)和生產(chǎn)基地為核心的四大產(chǎn)業(yè)集群。但集群內(nèi)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品雷同、產(chǎn)品檔次低、分工專業(yè)化水平不高，大部分產(chǎn)品處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，不少是產(chǎn)業(yè)內(nèi)的低水平重復(fù)建設(shè)，缺乏向下游產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集群的集聚經(jīng)濟(jì)效益難以實(shí)現(xiàn)，必然導(dǎo)致產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)競爭力不高，產(chǎn)品附加值低，影響和制約著糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的提高和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的形成。

四、發(fā)展壯大新型糧食經(jīng)營主體的建議

根據(jù)我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性以及宿州市新型糧食經(jīng)營主體存在的問題，對新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展有如下建議：

一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。圍繞構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展需求，整合水利工程建設(shè)的項(xiàng)目工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的土地治理項(xiàng)目、國土部門的土地復(fù)墾項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)等項(xiàng)目資金，按照“全面規(guī)劃、分步實(shí)施，集中連片建設(shè)”的原則，以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)工程為重點(diǎn)，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)基地全面實(shí)現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)，全過程、高層次推進(jìn)糧食生產(chǎn)機(jī)械化，為宿州市新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)硬件支撐。

二是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)規(guī)?；蛯I(yè)化。穩(wěn)妥建設(shè)集信息發(fā)布、交易組織、咨詢、投融資、電子交易平臺等為一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)，逐步形成全市統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。培育發(fā)展土地、林權(quán)、資產(chǎn)評估等中介組織，完善中介服務(wù)功能，制定宿州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)實(shí)施方案。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場配套政策體系，建成全市統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系和市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動土地等生產(chǎn)要素向龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)場主、種糧大戶和合作經(jīng)濟(jì)組織集聚，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化和集約化水平。

三是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程。完善信貸結(jié)構(gòu)和機(jī)制，創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，探索發(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、水域?yàn)┩康仁褂脵?quán)抵押貸款。政府扶持成立相應(yīng)擔(dān)保公司，為新型糧食經(jīng)營主體提供貸款擔(dān)保，解決新型糧食經(jīng)營主體在關(guān)鍵季節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資金困難。建立涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和獎勵機(jī)制，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年新增涉農(nóng)貸款和開展產(chǎn)品創(chuàng)新而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，同時對涉農(nóng)貸款增加較多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎勵。按照“低門檻嚴(yán)監(jiān)管、先試點(diǎn)后推廣、拓功能強(qiáng)服務(wù)”的要求，組建農(nóng)村銀行、村鎮(zhèn)銀行，成立農(nóng)村貸款公司。加快培育農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等微觀金融服務(wù)組織創(chuàng)新。采取“分級負(fù)責(zé)、統(tǒng)一擔(dān)保、集合發(fā)行”的方式，通過審批，探索發(fā)行涉農(nóng)中小企業(yè)集合債券。

四是加快糧食經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。以提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)為基礎(chǔ)，以提升品牌形象作引導(dǎo)，按照互利共贏的原則，加強(qiáng)龍頭企業(yè)、知名品牌的帶動和輻射作用。重視大企業(yè)引進(jìn)、大項(xiàng)目帶動，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)產(chǎn)加銷、貿(mào)工農(nóng)一體化的經(jīng)營格局和互促發(fā)展的良性互動。

五是強(qiáng)化糧食社會化服務(wù)體系建設(shè)。遵循農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，大力發(fā)展專業(yè)化的糧食生產(chǎn)服務(wù)組織，盡快建立專業(yè)化的植保、機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收等社會化服務(wù)組織，大幅度降低勞動強(qiáng)度、提高勞動效率，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的全程機(jī)械化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，科技經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)向種子、設(shè)施農(nóng)業(yè)、科技推廣、特色基地等一些基礎(chǔ)性、共性和關(guān)鍵性的農(nóng)業(yè)技術(shù)傾斜。

六是完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，降低新型糧食經(jīng)營主體生產(chǎn)成本。一方面，要消除“政策市”，修復(fù)市場機(jī)制，建立公平、可預(yù)期的市場化競爭規(guī)則和秩序，充分發(fā)揮多元市場主體作用；另一方面，以競爭力導(dǎo)向促進(jìn)成本降低，形成國內(nèi)外價(jià)格均衡態(tài)勢，緩解進(jìn)口壓力，提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，優(yōu)化供需結(jié)構(gòu)。盡快實(shí)現(xiàn)多元化、市場化收儲，并加快糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的組織基礎(chǔ)，盡快實(shí)現(xiàn)一體化決策，改變目前決策主體不明確、決策權(quán)過于分散與責(zé)權(quán)不清的局面。