孔明亮

馬 嘉

杜春蘭*

城市病是由于人口、產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)冗^(guò)度集中、規(guī)模過(guò)大所導(dǎo)致的交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張、能源短缺、貧困分化等問(wèn)題，世界各國(guó)的大城市在發(fā)展過(guò)程中都遇到或正在經(jīng)歷這一階段[1-2]。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設(shè)取得巨大成就，北京、上海等地躍居世界一線城市[3]。在聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2016年世界城市數(shù)據(jù)手冊(cè)》中顯示，上海以2448萬(wàn)人位居第3位，北京以2124萬(wàn)人位居第6位，2016年至2030年的人口年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)雖已不及21世紀(jì)最初的15年，但仍將以1.6%及1.9%的年增長(zhǎng)率持續(xù)擴(kuò)張[4]。為解決城市發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的資源、環(huán)境、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面問(wèn)題，2017年3月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求全面推進(jìn)“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”治理城市病問(wèn)題，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，改善人居環(huán)境，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市[5]。

而我國(guó)東海的另一側(cè)，日本東京以3814萬(wàn)人口繼續(xù)作為世界上人口最多的城市，大阪也以2033萬(wàn)人位居第8位[4]。日本的高速城市化發(fā)展已結(jié)束于20世紀(jì)80年代，擁有一定城市更新、城市活性化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其城市再生政策也已開(kāi)展將近20年。本文通過(guò)對(duì)日本城市再生制度的產(chǎn)生、內(nèi)容和進(jìn)展進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)查與總結(jié)，期冀對(duì)我國(guó)城市雙修工作提供有意義的參考。

1 日本都市再生制度的產(chǎn)生與發(fā)展

日本工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展始于1954年，城市化建設(shè)隨之快速展開(kāi)。然而，城市的發(fā)展擴(kuò)張逐漸超出規(guī)劃的控制能力，空間的無(wú)序化和景觀的雜亂化問(wèn)題日益深化[6]。1973年全球爆發(fā)第一次石油危機(jī)，日本經(jīng)濟(jì)陷入混亂，隨之結(jié)束了為期19年的高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期。此后城市發(fā)展進(jìn)一步減緩，加之1991年日經(jīng)濟(jì)泡沫破裂，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)大幅倒退并持續(xù)萎靡不振，地價(jià)下滑得不到改善[7]。除此之外，日本的城市還面臨災(zāi)害脆弱性、國(guó)土利用不均、慢性交通堵塞、大都市負(fù)面遺產(chǎn)、少子高齡化、信息化發(fā)展引發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)變化等諸多問(wèn)題。

圖1 日本都市再生制度的框架體系(根據(jù)參考文獻(xiàn)[12]繪制)

1.1 日本都市再生制度的產(chǎn)生

在長(zhǎng)期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)不景氣、社會(huì)環(huán)境變化、城市和產(chǎn)業(yè)急需結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合背景下，2001年3月9日，當(dāng)時(shí)日本最主要的3個(gè)在野黨(自由民主黨、公明黨、保守黨)聯(lián)合提出《緊急經(jīng)濟(jì)對(duì)策》，內(nèi)容包括21世紀(jì)型城市建設(shè)計(jì)劃、為推進(jìn)計(jì)劃設(shè)立都市再生本部、確保實(shí)施資金、開(kāi)展生態(tài)都市建設(shè)等方面內(nèi)容。同年4月，政府正式公布該對(duì)策，5月在內(nèi)閣設(shè)立都市再生本部及專屬事務(wù)局，并由首相擔(dān)任本部長(zhǎng)，即最高指揮。由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、地方再生擔(dān)當(dāng)大臣、國(guó)土交通大臣擔(dān)任副部長(zhǎng)，上述以外的國(guó)務(wù)大臣擔(dān)任部員[8]。自此開(kāi)始，以都市再生本部為主導(dǎo)制定基本方針和政策政策法規(guī)，在全日本范圍內(nèi)展開(kāi)都市再生活動(dòng)。2001年6月，公布《有關(guān)都市再生項(xiàng)目的基本宗旨》提出“都市再生項(xiàng)目”的概念，旨在為再生活動(dòng)提供核心行動(dòng)方針[9]。2002年4月成立《都市再生特別措施法》，并由內(nèi)閣會(huì)議決定都市再生的基本方針、都市再生緊急整備地區(qū)、相關(guān)規(guī)定、審核制度及經(jīng)濟(jì)支援、納稅特例等內(nèi)容。

1.2 日本都市再生制度的理念與目標(biāo)

都市再生的基本方針[10]明確了都市再生的基本意義在于應(yīng)對(duì)急速信息化、國(guó)際化、少子高齡化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，提出提升城市作為國(guó)民生活、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、國(guó)家活力、生產(chǎn)力源泉、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)據(jù)點(diǎn)的活力與魅力。并從傳承歷史文化、打造宜居城市、為后代建造可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際化都市等角度出發(fā)，制定以下5點(diǎn)作為都市再生的目標(biāo)：

1)控制城市擴(kuò)張，向集約型城市轉(zhuǎn)換；

2)減少抗震能力差地區(qū)、慢行交通堵塞等“20世紀(jì)的負(fù)面遺產(chǎn)”；

3)創(chuàng)造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市、安全美麗宜居城市、可持續(xù)發(fā)展型社會(huì)、自然友好型社會(huì)等“21世紀(jì)新型都市”；

4)正確評(píng)價(jià)城市資產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)對(duì)將來(lái)發(fā)展合理運(yùn)用；

5)完善城市承載先進(jìn)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和人民生活的功能。

可見(jiàn)日本政府將此后的城市建設(shè)重點(diǎn)定位于提高國(guó)民生活品質(zhì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力兩方面，旨在通過(guò)推進(jìn)都市再生創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境，進(jìn)而增加城市魅力、引進(jìn)資源和人才、提升產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。此外，基本方針中還提出了“效率重視”和“民間重視”2個(gè)構(gòu)造改革關(guān)鍵詞[11]。效率重視，即將人力、財(cái)力由低效率領(lǐng)域向高效率領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。城市聚集了人、產(chǎn)業(yè)、活動(dòng)等各種資源，其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的高效率性毋庸置疑，通過(guò)向城市投資達(dá)到增強(qiáng)城市活力帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)回升的效果。民間重視，即民間力量能夠達(dá)成的任務(wù)全部交托于民間進(jìn)行。由于日本土地具有永久居住權(quán)和使用權(quán)，且城市中8成是民間建筑，因此提出城市的再生需要由民間力量主導(dǎo)，由政府作為支撐。

1.3 日本都市再生制度的發(fā)展

隨著都市再生制度的實(shí)施與發(fā)展，呼應(yīng)都市再生的基本目標(biāo)，相關(guān)規(guī)定制度也得到進(jìn)一步完善。在經(jīng)濟(jì)政策方面，建立《城市建設(shè)補(bǔ)助金制度》(2004)和《民間都市再生整備項(xiàng)目的認(rèn)證制度》(2005)，對(duì)于城市建設(shè)補(bǔ)助對(duì)象地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支援和納稅特例。在重視民間力量方面，為促進(jìn)民間主導(dǎo)的城市再生建設(shè)，設(shè)立都市再生整備推進(jìn)法人(2007)，將民間都市再生實(shí)業(yè)計(jì)劃的認(rèn)定期限延長(zhǎng)至5年。

其中，對(duì)我國(guó)城市雙修工作具有參考意義的政策制度有生活環(huán)境、城市定位、防災(zāi)避險(xiǎn)、城市擴(kuò)張等方面內(nèi)容。如在建設(shè)宜居生活環(huán)境方面，為完善居民步行空間、保障行人權(quán)益，建立《步行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)協(xié)定制度》(2009)。在打造國(guó)際化都市方面，為增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，建立《特定都市再生緊急整備地區(qū)制度》和《都市便利性增進(jìn)協(xié)定制度》(2011)。在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面，為提升防災(zāi)功能，建立關(guān)于都市再生安全保障計(jì)劃及都市再生安全保障設(shè)施的協(xié)定制度(2012)。在控制城市無(wú)序擴(kuò)張方面，為支援各級(jí)行政單位進(jìn)行緊湊型的城市規(guī)劃，建立“立地適正化規(guī)劃”相關(guān)制度(2015)，通過(guò)城市總體規(guī)劃對(duì)居住、醫(yī)療、福祉、商業(yè)、公共交通等城市功能進(jìn)行合理分配，建設(shè)緊湊型系統(tǒng)型城市[12]。

我國(guó)在城市雙修工作過(guò)程中，可以實(shí)時(shí)地對(duì)開(kāi)展情況進(jìn)行系統(tǒng)性的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，對(duì)所取得的成效進(jìn)行客觀的分析研究與評(píng)價(jià)。聯(lián)合相關(guān)部門在針對(duì)成果和問(wèn)題進(jìn)行基礎(chǔ)研究論證的同時(shí)，客觀掌握城市發(fā)展演變動(dòng)態(tài)，及時(shí)把握趨勢(shì)并預(yù)測(cè)問(wèn)題，完善相關(guān)制度建設(shè)。

圖2 緊急地區(qū)和特定地區(qū)分布圖(根據(jù)參考文獻(xiàn)[9-10]繪制)

圖3 緊急地區(qū)的設(shè)立流程(根據(jù)參考文獻(xiàn)[8]作者繪制)

圖4 特別地區(qū)的設(shè)立流程(根據(jù)參考文獻(xiàn)[9]繪制)

2 都市再生地區(qū)

經(jīng)過(guò)15年的發(fā)展，日本的都市再生制度已較為完善?；诙际性偕偛恐付ǖ亩际性偕痉结樅拖嚓P(guān)法律制度規(guī)定，形成以提高民間活力為中心的都市再生體系(圖1)。

2.1 都市再生緊急整備地區(qū)

“都市再生緊急整備地區(qū)”是由政府行政命令指定的需要通過(guò)都市開(kāi)發(fā)事業(yè)等手段推進(jìn)整備工作的重點(diǎn)區(qū)域(文中簡(jiǎn)稱為“緊急地區(qū)”)，目前共有53個(gè)地區(qū)獲批[12](圖2)。

2.1.1 緊急地區(qū)的設(shè)立流程

緊急地區(qū)的設(shè)立由都市再生本部和地方行政機(jī)關(guān)為主體開(kāi)展，以《都市再生特別措施法》作為法律依據(jù)(圖3)。首先，由地方行政機(jī)關(guān)向都市再生本部提出制定緊急地區(qū)(特定地區(qū)的設(shè)立流程同樣)行政命令及整備方針草案的相關(guān)申請(qǐng)內(nèi)容。本部根據(jù)收到的內(nèi)容制定草案，并向有關(guān)專家征詢專業(yè)意見(jiàn)。之后，會(huì)同提交申請(qǐng)的地方行政機(jī)關(guān)，對(duì)草案舉行意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)。最后，內(nèi)閣會(huì)議決定并發(fā)布行政命令，本部制定并公布完成整備方針，完成緊急地區(qū)的設(shè)立工作。

2.1.2 緊急地區(qū)的篩選依據(jù)

可預(yù)見(jiàn)城市規(guī)劃、金融等再生措施將集中進(jìn)行，且急需重點(diǎn)進(jìn)行城市再生建設(shè)的區(qū)域之中，將符合都市再生的目標(biāo)方針并滿足以下2點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)設(shè)立為緊急地區(qū)[12]：

1)近期將要進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，且周邊區(qū)域的土地所有者的意向、地方公共團(tuán)體的計(jì)劃項(xiàng)目中具有城市開(kāi)發(fā)趨勢(shì)的地區(qū)；

2)符合都市再生的目的及方針，對(duì)城市整體發(fā)展具有影響力，能夠成為都市再生的據(jù)點(diǎn)，且土地利用轉(zhuǎn)型具有確實(shí)可預(yù)見(jiàn)性的地區(qū)。

2.1.3 緊急地區(qū)的相關(guān)政策

在緊急地區(qū)內(nèi)，為強(qiáng)化城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力選出具有潛力的區(qū)域作為“特定都市再生緊急整備區(qū)域”。篩選條件主要以國(guó)內(nèi)外交通便利、城市基礎(chǔ)功能完善、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁突出等經(jīng)濟(jì)及社會(huì)活動(dòng)方面為依據(jù)，方面目前已有13個(gè)地區(qū)被指定(圖2)，開(kāi)展了106項(xiàng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)據(jù)點(diǎn)城市整備項(xiàng)并在東京澀谷、池袋等9個(gè)地區(qū)示范進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化促進(jìn)工作。

對(duì)于緊急地區(qū)還可分別申請(qǐng)法律支援措施、民間都市再生項(xiàng)目、整備規(guī)劃和都市再生安全保障規(guī)劃。為促進(jìn)民間力量的充分發(fā)揮，獲得國(guó)土交通大臣認(rèn)證的民間都市再生項(xiàng)目，可以獲得一定額度的稅收減免和金融支援。為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，19個(gè)地區(qū)成立了官民聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的都市再生緊急整備協(xié)議會(huì)，獲得建設(shè)公共公益設(shè)施的相關(guān)預(yù)算援助。為增強(qiáng)大規(guī)模地震等自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力、完善防災(zāi)避險(xiǎn)功能，申請(qǐng)制定都市再生安全保障規(guī)劃，獲得相關(guān)建設(shè)預(yù)算支援[13]。

由此可見(jiàn)，緊急地區(qū)由政府主導(dǎo)，但實(shí)施過(guò)程著重在政府管理監(jiān)督下由企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人等民間力量為主體，相互協(xié)作對(duì)城市進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。從草案階段起介入專家意見(jiàn)，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行決議。通過(guò)再開(kāi)發(fā)改良城市負(fù)面遺產(chǎn)、優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施，并通過(guò)土地轉(zhuǎn)型刺激城市和產(chǎn)業(yè)活力。

2.2 都市再生特別地區(qū)

都市再生特別地區(qū)(文中簡(jiǎn)稱為“特別地區(qū)”)是對(duì)都市再生有貢獻(xiàn)意義，被認(rèn)定為需要通過(guò)特殊的用途、容積率等控制緩和政策實(shí)現(xiàn)合理完善且高效的土地利用的區(qū)域?？梢詫?duì)緊急地區(qū)中的特定區(qū)域進(jìn)行申請(qǐng)，目前有81個(gè)區(qū)域獲批[12]。

圖5 自然環(huán)境保護(hù)對(duì)象(根據(jù)參考文獻(xiàn)[18-19]繪制)

圖6 首都圈水系綠地網(wǎng)絡(luò)體系(根據(jù)參考文獻(xiàn)[18-19]繪制)

2.2.1 特別地區(qū)的設(shè)立流程

特別地區(qū)審核評(píng)定由所屬城市政府審核設(shè)立，不同于緊急地區(qū)的由再生本部審查。設(shè)立方式主要可分為，基于《都市再生特別措施法》提案制度由企事業(yè)單位制定規(guī)劃案審核批報(bào)的提案指定，以及各行政單位制定再生規(guī)劃的通常指定[14-15]。2013年3月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)全日本60處特別地區(qū)中，提案指定占主導(dǎo)地位，制定規(guī)劃44件，而通常指定為19件。其中東京都設(shè)立的再生地區(qū)最多達(dá)到26件，均為提案制定。

提案制定的流程由各行政單位自主規(guī)定，以民間組織、企業(yè)、所屬地區(qū)行政機(jī)關(guān)作為主體，主要包含事前溝通、草案提出、審議討論、規(guī)劃案制成、公眾查閱、審議會(huì)附議、結(jié)果公示等步驟，過(guò)程中由法律約束程序和法律約束外程序交替進(jìn)行(圖4)。

首先，由所屬地區(qū)的民間團(tuán)體成立地區(qū)協(xié)議組織，擬定城市再開(kāi)發(fā)方案。依照法律規(guī)定，制定對(duì)城市再生具有貢獻(xiàn)意義的社會(huì)公共貢獻(xiàn)性開(kāi)發(fā)方案，確保再開(kāi)發(fā)案具備社會(huì)公益性，并由負(fù)責(zé)企業(yè)會(huì)同責(zé)任部門進(jìn)行事前協(xié)商。與此同時(shí)，地區(qū)協(xié)議組織對(duì)企業(yè)提出的方案進(jìn)行意見(jiàn)調(diào)整，協(xié)同組織內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行合作調(diào)整，反映地區(qū)居民的意見(jiàn)并保障居民的利益。意見(jiàn)匯總后，由負(fù)責(zé)企業(yè)正式提出城市規(guī)劃方案，責(zé)任部門進(jìn)行審議，確立特別地區(qū)的城市規(guī)劃方案。最后，由地區(qū)協(xié)議組織對(duì)城市規(guī)劃案中社會(huì)公共貢獻(xiàn)的具體內(nèi)容進(jìn)行檢查評(píng)定。

2.2.2 特別地區(qū)的篩選依據(jù)

特別地區(qū)的篩選依據(jù)也由各行政單位自主規(guī)定，如東京都從以下部分進(jìn)行評(píng)定：與地區(qū)建設(shè)方針、城市總體規(guī)劃相整合、關(guān)注環(huán)境建設(shè)、與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相協(xié)調(diào)、積極促進(jìn)都市再生、設(shè)定容積率限度、處理好用途功能、處理應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃必須內(nèi)容以外部分。其他都市的評(píng)定還包含充分考慮當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)、建設(shè)成效的可預(yù)見(jiàn)性等方面[15]。

由此可見(jiàn)，在特別地區(qū)的設(shè)立相比緊急地區(qū)更為靈活，且民間力量的主導(dǎo)性更加突出。企業(yè)、公共團(tuán)體、居民組成的地區(qū)協(xié)議組織，三方權(quán)益相互協(xié)調(diào)約束，在開(kāi)發(fā)方案、城市規(guī)劃方案的提出與確立過(guò)程中起到關(guān)鍵作用。一方面，使公眾意見(jiàn)有效地得到反應(yīng)與實(shí)施，并避免城市再生導(dǎo)致生活環(huán)境質(zhì)量降低。另一方面，能夠在以企業(yè)為主導(dǎo)的城市再生中，保障居民和公共利益，避免出現(xiàn)明顯的利益偏向。并通過(guò)評(píng)定審議，篩選能夠改善城市結(jié)構(gòu)、完善產(chǎn)業(yè)與生活，并且充分考慮生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。

日本都市再生地區(qū)的設(shè)立依據(jù)相關(guān)法規(guī)形成體系，先由政府確立上位的緊急整備地區(qū)，再由各行政單位或民間企業(yè)、組織申請(qǐng)?zhí)貏e地區(qū)。評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)以都市再生目標(biāo)為核心依據(jù)，重視通過(guò)城市中心區(qū)域的更新完善土地利用與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)民間力量激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)都市再生的目標(biāo)。實(shí)施過(guò)程重視民間力量的發(fā)揮，并形成企業(yè)、公共團(tuán)體、居民相協(xié)調(diào)的機(jī)制，保證項(xiàng)目的公益性和居民利益，控制企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)的無(wú)序膨脹。

圖7 首都圈遠(yuǎn)期都市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃(根據(jù)參考文獻(xiàn)[18-19]繪制)

3 都市再生項(xiàng)目

相比前述以城市建設(shè)為主的緊急地區(qū)與特定地區(qū)，都市再生項(xiàng)目以解決各種都市課題為目標(biāo)，制定統(tǒng)籌政府和民間、市民和企業(yè)等不同主體間都市再生活動(dòng)的行動(dòng)計(jì)劃[16]。

3.1 都市再生項(xiàng)目的篩選確定

都市再生總部關(guān)注城市的共同建設(shè)課題、政策課題，以及都市再生過(guò)程中產(chǎn)生的共通問(wèn)題、開(kāi)展過(guò)程的各類課題，依據(jù)以下2點(diǎn)進(jìn)行篩選[16]：

1)篩選能夠解決城市結(jié)構(gòu)的基本課題或運(yùn)用嶄新方法進(jìn)行再生活動(dòng)的項(xiàng)目；

2)從經(jīng)濟(jì)構(gòu)造改革的觀點(diǎn)出發(fā)，篩選能夠促進(jìn)民間投資、知識(shí)活用，或者能夠?qū)崿F(xiàn)土地的有效利用、促進(jìn)土地交易的項(xiàng)目。

項(xiàng)目于2001年6月14日第一次公布，至今共進(jìn)行13次決議公布23項(xiàng)。項(xiàng)目?jī)?nèi)容涉及防災(zāi)避險(xiǎn)、城市垃圾、科學(xué)產(chǎn)業(yè)、熱島對(duì)策、城市密集區(qū)域等方向，其中，風(fēng)景園林語(yǔ)境下的大都市圈的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施再生和琵琶湖、淀川流域圈再生項(xiàng)目尤為突出。

3.2 首都圈都市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施宏觀設(shè)計(jì)

2001年12月，都市再生本部確定包括“大都市圈的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施再生”在內(nèi)的3個(gè)第三批都市再生項(xiàng)目。2004年3月為推進(jìn)該項(xiàng)目，自然環(huán)境總點(diǎn)檢協(xié)議會(huì)策劃公布了《首都圈都市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施宏觀設(shè)計(jì)》[17]。從宏觀且綜合性角度出發(fā)，制定以東京都為中心的首都圈區(qū)域的自然環(huán)境建設(shè)目標(biāo)，并以國(guó)家為主導(dǎo)聯(lián)合相關(guān)地方公共團(tuán)體制定未來(lái)生態(tài)環(huán)境的共同目標(biāo)，以此作為社會(huì)各界進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)、再生、營(yíng)造等活動(dòng)的指導(dǎo)性文件[18]。宏觀設(shè)計(jì)基于自然環(huán)境功能的多樣性，將提供生物多樣性的空間、提供人與自然接觸的場(chǎng)所、提供良好的地區(qū)特色景觀、調(diào)節(jié)城市環(huán)境負(fù)荷、防災(zāi)避險(xiǎn)等指定為首都圈自然環(huán)境的基本目標(biāo)。

為達(dá)成上述目標(biāo)，自然環(huán)境總點(diǎn)檢協(xié)議會(huì)對(duì)首都圈的自然環(huán)境進(jìn)行定量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，并以1)城市周邊的大規(guī)模自然環(huán)境；2)以城市街區(qū)為據(jù)點(diǎn)或楔形嵌入城市的集中型自然環(huán)境；3)城市中的公園、河川等自然環(huán)境；4)湖沼、水田、林地、河川等形態(tài)混在的自然環(huán)境；5)沿岸地區(qū)的自然環(huán)境五方面為著眼點(diǎn)，從現(xiàn)有自然環(huán)境資源中提取出25個(gè)區(qū)域和12條河川作為“自然環(huán)境保護(hù)對(duì)象”(圖5)。為充分發(fā)揮各個(gè)“對(duì)象”自身的生態(tài)作用，通過(guò)“對(duì)象”間相互作用提升整體生態(tài)機(jī)能，宏觀設(shè)計(jì)以自然環(huán)境保護(hù)對(duì)象為中心結(jié)合周邊其他綠地、水系等小規(guī)模自然環(huán)境，構(gòu)建首都圈水系綠地網(wǎng)絡(luò)體系(圖6)。

首都圈的遠(yuǎn)期都市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃則在充實(shí)強(qiáng)化水系綠地網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有“自然環(huán)境保護(hù)對(duì)象”為網(wǎng)絡(luò)中樞元；以現(xiàn)有水系綠地形成面狀或現(xiàn)狀基本軸，為生物多樣性、人與自然環(huán)境、良好的景觀提供基礎(chǔ)；以現(xiàn)狀尚未形成規(guī)模的環(huán)境資源進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，今后形成新軸線以提升首都圈自然環(huán)境品質(zhì)(圖7)。宏觀設(shè)計(jì)的實(shí)施根據(jù)城市化程度進(jìn)行區(qū)分，并提倡鼓勵(lì)政府、專家、市民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等不同主體間的協(xié)同合作[20]。

4 結(jié)語(yǔ)

日本的都市再生制度始于在經(jīng)濟(jì)不振、城市和產(chǎn)業(yè)條件變化等原因，重視城市的經(jīng)濟(jì)效率和民間團(tuán)體的參與性于主導(dǎo)性。在制度進(jìn)行過(guò)程中制定法規(guī)作為依據(jù)，并不斷更新相關(guān)規(guī)定制度完善體系，對(duì)方向進(jìn)行修正確保符合城市發(fā)展趨勢(shì)。其都市再生涉及市民、空間結(jié)構(gòu)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等多方面，是一項(xiàng)綜合性工作。以經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展為重心的城市更新和以生態(tài)保護(hù)營(yíng)造為重心的生態(tài)建設(shè)雙管齊下，在保障城市活力的同時(shí)創(chuàng)造清新宜居的環(huán)境。而城市的自然生態(tài)環(huán)境再生保護(hù)則從大區(qū)域宏觀角度入手，而是依托現(xiàn)有環(huán)境資源綜合考量城市發(fā)展和人民需要，制定遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)各界核心行動(dòng)方針，并鼓勵(lì)民間力量的參與和發(fā)揮。

我國(guó)的城市仍處于發(fā)展建設(shè)階段，城市雙修工作亦處于起步階段，相關(guān)制度法規(guī)有必要盡快制定、完善。隨工作進(jìn)展追蹤統(tǒng)計(jì)成果，對(duì)取得的成效進(jìn)行系統(tǒng)客觀的分析評(píng)定，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題課題進(jìn)行解決。適當(dāng)加強(qiáng)公眾參與制度，控制利益偏向，防止難以控制的開(kāi)發(fā)與膨脹，以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與再生工作的可持續(xù)性及效率性展開(kāi)。此外，在城市雙修工作計(jì)劃制定過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮大區(qū)域結(jié)構(gòu)建設(shè)、人民生活環(huán)境營(yíng)造、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景等問(wèn)題，并積極考慮民眾、企業(yè)學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體共同參與的可能性。