于涵 陳戰(zhàn)是

1 建設活動管控的背景

英國國家公園的設立始于“二戰(zhàn)”之后①。在農(nóng)牧文明歷史悠久、國家公園居民和游客眾多、土地和其他不動產(chǎn)廣泛私有的背景下，其國家公園管理形成了有別于美國、加拿大、新西蘭等新大陸國家的特征（圖1）。由于受到了農(nóng)牧文明上千年的影響，國家公園內(nèi)保留了大量的文物古跡并維持著特有的文化景觀特征，而這種自然和文化景觀綜合的價值特征使其屬于IUCN定義的V類保護地[1]。根據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，英國國家公園的居民人口總數(shù)達446897人，人口密度達到19.3人/km2。由于大量的居民居住在國家公園內(nèi)的村莊和城鎮(zhèn)里，居民、國家公園管理機構和國家信托基金（National Trust）②等都可能是國家公園內(nèi)不動產(chǎn)的所有者[2]。同時英國國家公園是經(jīng)濟活動極為活躍的區(qū)域。2012年全英格蘭地區(qū)國家公園的經(jīng)濟總附加值（GVA）③達到了41～63億歐元，與樸茨茅斯、桑德蘭等中等城市相當。單位人口擁有的企業(yè)數(shù)量兩倍于英格蘭地區(qū)的平均值。第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占到了總額的24%，工作就業(yè)人數(shù)占到了居民總數(shù)的10%[3]。值得一提的是，國家公園內(nèi)的旅游業(yè)非常發(fā)達，年游客量達到163人/ km2，年游客消費額接近30億歐元，提供了國家公園內(nèi)34%的工作崗位，成為帶動國家公園所在地經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。

1 Brecon Beacons國家公園的田園景觀The idyllic landscape of the Brecon Beacons National Park

表1 峰區(qū)國家公園區(qū)域行政區(qū)劃一覽表Tab. 1 List of Peak District National Park regional administrative division

由于利益相關者眾多，經(jīng)濟活動活躍，建設活動較為頻繁，國家公園內(nèi)的自然環(huán)境與文物古跡受到了潛在威脅，因此對建設活動的管控成為了英國國家公園保護管理工作的重點[4]。英國城鄉(xiāng)建設領域的建設活動管控被稱為“開發(fā)控制”（Development Control）。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法（Town and Cuntry Planning Act 1990），“開發(fā)”的定義為“在地表或地下進行的任何建筑、工程、采礦或其他建設活動，或?qū)θ魏谓ㄖ锘蚱渌恋厥褂蒙系奈锢硇愿淖儭?。“開發(fā)控制”則是在一套法律框架下對開發(fā)行為進行管理的過程。英國的建設活動管控根植于英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，形成了規(guī)劃引領為主要特征的制度體系。由于英國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系起步較早且較為成熟，因此相關制度也延伸至國家公園內(nèi)，形成了與其他區(qū)域通行的建設活動管控體系一脈相承而又富有自身特色的特征。

2 建設活動管控的制度基礎

2.1 規(guī)劃行政管理體系

英國的國家公園以聯(lián)合王國政府指定的方式設立，從1951年首次設立至今已經(jīng)有15處國家公園。國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部（Defra）負責全國國家公園的監(jiān)督和管理。英格蘭、威爾士和蘇格蘭分別由英格蘭自然署（Natural England）、威爾士鄉(xiāng)村委員會（Countryside Council of Wales）和蘇格蘭自然遺產(chǎn)部（Scottish Natural Heritage）負責各自區(qū)域內(nèi)國家公園的監(jiān)督和管理[5]。國家公園層面設立有國家公園管理局（National Park Authority，簡稱NPA）作為官方直接管理機構，《環(huán)境法》（Environment Act 1995）規(guī)定其職能主要包括了編制管理規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃及其他相關規(guī)劃；開展規(guī)劃許可等規(guī)劃管理；管理游客和其他公眾的進入和活動等內(nèi)容[7]。

1984年英國行政區(qū)劃改革以來，建立了郡、地區(qū)、教區(qū)④3個層次的行政區(qū)劃等級，每一個級別的地方議會（Council）作為政府行政的核心行使政府相關權力。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，郡和地區(qū)兩級議會是地方政府的規(guī)劃行政當局，具有規(guī)劃政策制定、規(guī)劃編制、規(guī)劃許可等相關職能?？紤]規(guī)劃管理在國家公園內(nèi)的重要性和提升規(guī)劃管理效率的必要性，1995年頒布的《環(huán)境法》明確了國家公園管理局取代地方政府行使國家公園范圍內(nèi)唯一的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權這一重要制度。以峰區(qū)國家公園為例，其范圍覆蓋了6個郡級行政區(qū)和其下8個地區(qū)級行政單元（圖2、表1）?！董h(huán)境法》頒布后，峰區(qū)國家公園管理局單獨編制國家公園城鄉(xiāng)規(guī)劃，并成為編制國家公園地域范圍內(nèi)規(guī)劃的唯一機構。

1995年頒布的《環(huán)境法》要求國家公園的管理局“應當尋求振興當?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟和社會經(jīng)濟福利的途徑”。在國家公園由中央政府指定設立的制度下，這種對國家公園管理局職能的設定從某種程度上要求其充分平衡國家和地方的利益，而國家公園管理局內(nèi)部組織架構則為兩者的利益協(xié)調(diào)提供了制度基礎。英國國家公園管理局工作人員包括了管理局成員（Member）、雇員（Staff）和志愿者（Volunteer）3種身份，其中管理局成員是國家公園管理的決策核心。國家管理局約半數(shù)成員是國家公園所在地區(qū)議會的議員，剩下的由環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部長任命，而部長任命成員身份又包括了專家和地方教區(qū)議員兩類（表2）。英國國家公園管理機構的組成模式保證了中央和地方利益的協(xié)調(diào)，確保了國家利益和意志能在國家公園管理決策過程中得到充分的體現(xiàn)和行使，并為建設活動管控提供了制度保障。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

2 峰區(qū)國家公園與行政區(qū)關系圖Rlation Diogram of Peak District National Park and Administrative area

英國是一個有著悠久城鄉(xiāng)規(guī)劃歷史的國家，工業(yè)革命后的城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立提出了客觀要求，而“二戰(zhàn)”后的國家重建為英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善和快速發(fā)展提供了社會基礎。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act 1947）確立了發(fā)展規(guī)劃（Development Plan）為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系[6]。1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了結構規(guī)劃（Structure Plan）和地方規(guī)劃（Local Plan）2個層次的規(guī)劃體系，分別由郡和地區(qū)兩級政府編制⑤。2004年，考慮到新的發(fā)展形勢以及原有規(guī)劃體系缺乏彈性，導致規(guī)劃編制審批的效率難以適應實際需求，《規(guī)劃和強制收購法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）提出了在英格蘭和威爾士編制本地規(guī)劃框架（Local Development Framework），用以取代之前的結構規(guī)劃和本地規(guī)劃兩級規(guī)劃體系，建立了由強制性文件和選擇性文件兩類規(guī)劃政策文件組成的規(guī)劃文件體系⑥。2011年英國政府提出了《地方主義法案》（Localism Act 2011），由教區(qū)議會（Parish Council）、鎮(zhèn)議會（Town Council）及鄰里論壇（Neighborhood Forum）編制“鄰里規(guī)劃”（Neighborhood Plan）[7]，國家公園內(nèi)的鄰里規(guī)劃可作為法定發(fā)展規(guī)劃的一部分，并授予地方更高的規(guī)劃發(fā)展自主權。英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系經(jīng)歷了從以土地利用控制為核心的規(guī)劃體系到涉及土地、社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等多重要素的演變[8]。

表2 2015年部分國家公園管理局成員數(shù)量和身份類別一覽表Tab. 2 List of the number and status of some national parks authority members in 2015

國家公園建設活動控制主要體現(xiàn)在土地用途管制和單體建筑風貌控制2個方面。在土地用途管制中，主要的依據(jù)是地方發(fā)展框架中的核心戰(zhàn)略和批準建議地圖。以峰區(qū)國家公園為例，在新的發(fā)展規(guī)劃框架下編制的“峰區(qū)國家公園本地規(guī)劃框架—核心戰(zhàn)略（Core Strategy）”是空間規(guī)劃的主要政策文件（圖3）。核心戰(zhàn)略的目的是從空間角度落實國家公園管理規(guī)劃的目標和要求，包括空間愿景、景觀保護、游憩和旅游業(yè)、氣候變化和可持續(xù)建筑、住宅、商鋪和社區(qū)設施、促進經(jīng)濟發(fā)展、礦產(chǎn)、可達性和交通等內(nèi)容。核心戰(zhàn)略中詳細的空間管理政策配合對應的批準建議地圖為涉及土地用途管制的規(guī)劃許可提供了依據(jù)。

在單體建筑風貌控制方面，具有特殊意義的是規(guī)劃補充文件。國家公園的規(guī)劃補充文件包括了用于指導具體設計工作的設計指南、建筑設計導則、商鋪設計指南、開發(fā)導則等形式的文件，但不限于此。這些規(guī)劃補充文件涉及了眾多直接指導建設的指引性內(nèi)容，是發(fā)展規(guī)劃體系中重要的支撐性文件。以峰區(qū)國家公園的《設計指引》為例，該補充文件從當?shù)氐淖匀晃幕瘋鹘y(tǒng)分析入手，從材料、可達性和建筑間空間、可持續(xù)設計、建筑改建和增建、鋪面設計等角度對與建筑物和構筑物的設計建設提出了極為詳細的設計引導。而在《峰區(qū)國家公園商鋪門面細部設計指南》中，則對鋪面的風格、構件、色彩、細部、可持續(xù)性等方面提出了詳細的指引，并通過圖文并茂的方式予以表達（圖4）。規(guī)劃補充文件一方面可以作為開發(fā)商和業(yè)主在建設過程中的參考，同時也是國家公園管理局開展規(guī)劃許可的重要依據(jù)。

3 建設活動管控的程序

3.1 規(guī)劃申請

規(guī)劃申請（Planning Application）是國家公園內(nèi)開展建設活動的法定前提，凡是涉及開發(fā)行為的，除了在允許尺度范圍內(nèi)的之外，實施前都需向國家公園管理局提出規(guī)劃申請。英國規(guī)劃申請分為“概要申請”（Outline Application）與“完整申請”（Full Application）2種類型。“概要申請”不包括建設活動的主要細節(jié)和相關要素，是在申請前期確定規(guī)劃申請能否被批準的一種簡略形式。一般較為重大復雜的項目會提交概要申請，而若規(guī)劃部門不同意概要申請的部分內(nèi)容，則將通知申請方提出整改意見?！巴暾暾垺笔钦降拈_發(fā)申請，內(nèi)容則包含了所有完整的信息。英國國家公園管理局對規(guī)劃申請的程序、格式、類型都提供了明確的指導，幫助業(yè)主確認需要進行規(guī)劃申請的建設行為。此外英國還建立了非正式的預申請機制，管理局工作人員會定期免費為業(yè)主提供關于規(guī)劃申請的咨詢服務，以此來提升申請材料的規(guī)范性。

3 峰區(qū)國家公園地方發(fā)展框架組成Composition of local development framework for Peak District National Park

4 傳統(tǒng)式商鋪門面主要構件The main components of the traditional shop front

3.2 規(guī)劃許可

規(guī)劃許可（Planning Permission）是國家公園管理局對規(guī)劃申請作出回應的形式。國家公園管理局的職責是維持“本地開發(fā)框架”這一本區(qū)域的空間規(guī)劃指引，在本地開發(fā)框架的強制條款和相關規(guī)劃補充文件的指導下為開發(fā)行為批準規(guī)劃許可，因此在居民點和工業(yè)開發(fā)、建筑和構筑物設計以及采礦上給予很強的直接控制能力[9]。規(guī)劃許可最終的形式分為許可、有條件許可和否決3種形式，其中有條件許可是在許可之上附加了條款，即在實施建設的過程中必須滿足國家公園管理局提出的條件方可實施，如建筑改造所使用的材料變更、構筑物尺寸變更等。英國國家公園管理局的規(guī)劃權利和其他規(guī)劃當局一致，但是其政策和決策比非國家公園地區(qū)要嚴格，這有助于實現(xiàn)國家公園保護和發(fā)展目標。由于英國國家公園的歷史文化特征，往往存在大量的歷史文化保護區(qū)和登錄建筑，在對待涉及這兩類保護性命名的申請上，除了申請格式較一般對象有所區(qū)別外，管理機構也會根據(jù)相應的法規(guī)和規(guī)劃的要求做出更為謹慎和嚴格的許可。如遇到對國家公園影響較大的開發(fā)項目，中央政府有權將許可決策權上調(diào)，國家公園規(guī)劃當局不再享有決策權。

在英國國家公園，召開規(guī)劃委員會會議是進行規(guī)劃許可的工作方式。規(guī)劃委員會成員和管理局規(guī)劃部門官員是處理規(guī)劃申請的主體。在峰區(qū)國家公園，規(guī)劃委員會每月召開一次會議來討論規(guī)劃申請、上訴和執(zhí)行問題。出席規(guī)劃委員會的人員包括公眾成員、國家公園管理局的雇員以及規(guī)劃委員會的成員（即國家公園管理局成員）。許可結果將以規(guī)劃公告（Planning Bulletin）的形式進行公示。在規(guī)劃申請被國家公園管理局駁回，國家公園管理局沒有在限定期限對規(guī)劃申請做出回應等情況下，業(yè)主有權向中央政府下派的規(guī)劃督察員進行規(guī)劃申訴（Planning Appeal）。申述案件的最終裁決權將歸于國家公園的主管部門—國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部[10]。

3.3 規(guī)劃執(zhí)法

規(guī)劃執(zhí)法（Planning Enforcement）是用來處理團體和個人開發(fā)活動違反開發(fā)控制的行為，包括了需要規(guī)劃許可的建筑工程沒有獲得許可、附加條件不符合規(guī)劃許可、規(guī)劃和土地的使用不符合規(guī)劃許可3種情況。以峰區(qū)國家公園管理局為例，其內(nèi)部設有規(guī)劃辦公室和監(jiān)測執(zhí)法隊，主要職責是調(diào)查違反開發(fā)控制的行為。為確保工程按照批準的許可和條件進行建設，管理局會對相應的地點進行檢查。管理局通常會以非正式地形式要求當事方自行解決問題或者視情況給予有追溯力規(guī)劃許可。然而如果違反規(guī)劃許可的破壞行為極其嚴重，管理局有權力采取正式執(zhí)法行動。

國家公園執(zhí)法管理有一套明確的調(diào)查程序，監(jiān)測和執(zhí)法隊有進入私有土地進行調(diào)查的特殊權利。執(zhí)法隊會在獲得在場地進入許可的前提下進行調(diào)查。如果問題十分嚴重，管理局會在接到舉報后一星期內(nèi)進行調(diào)查。如果發(fā)現(xiàn)了違法行為，除了影響微小等不需要采取行動的情況外，國家公園管理局會要求違法對象自行更正違法行為，包括修復、給出改正時間表或補充規(guī)劃申請。如果相關非正式的執(zhí)法行為對違法方不起作用，國家公園管理局會和法官會決定采取聯(lián)合執(zhí)法行動[10]。

4 討論

4.1 英國國家公園建設活動管控的特點

英國國家公園建設活動管控根植于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，形成了以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，與國家公園管理目標和理念相結合的管控體系。總體來看，英國國家公園建設活動管控的特點主要有四。第一，具有完善的管理架構和法律法規(guī)基礎，對涉及中央和地方，保護和發(fā)展這兩個不同意志利益的博弈平衡構建了政治基礎。其次，擁有完整而健全的規(guī)劃文件體系，特別是針對建設活動管控方面，發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)下的規(guī)劃文件為不同層面的建設活動管控提供了依據(jù)。第三，具有較為健全的規(guī)劃審批程序，為開發(fā)主體在符合規(guī)劃的前提下順利開展建設活動提供了途徑。第四，具有較為完善的執(zhí)法制度，為涉及建設的違法行為處理糾正提供了保障。

4.2 中國國家公園試點區(qū)建設活動管控的主要問題

2015年，中國開展建立國家公園體制試點工作。作為自然資源保護管理體制改革的重要組成部分，國家公園體制建立對未來中國自然保護地體系完善具有重要意義。從10處國家公園試點區(qū)來看，全部是基于現(xiàn)有自然保護地開展試點。中國自然保護地與英國國家公園在文化景觀特征和居民社會的特點上有諸多相似之處[11]。以三江源國家公園試點區(qū)為例，其中分布12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民超過6萬人，試點區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)生活活動對其中的自然資源有著現(xiàn)實和潛在威脅。當前中國自然保護地建設活動管控存在較多制度空缺，主要包括以下幾個方面。

首先，從立法上看，中國尚未有明確的法律對自然保護地建設活動管控的實施主體和程序進行確定，在建設控制的基本法—《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也沒有針對自然保護地建設控制的專門條文。其次，在規(guī)劃許可開展的空間范圍看，自然保護地往往不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，在當前城鄉(xiāng)規(guī)劃法律框架下難以納入地方規(guī)劃行政管理部門的有效管理之下，開展高質(zhì)量的規(guī)劃許可工作[12]。第三，雖然規(guī)劃部門認為有必要介入對自然保護地鄉(xiāng)村建設的干預，但對鄉(xiāng)村自建單體住宅的規(guī)劃引導與控制手段仍是中國規(guī)劃體系中的空白[13]。第四，多數(shù)自然保護地管理機構均屬于隸屬地方的事業(yè)單位，與中央政府缺少行政隸屬關系，在履行其保護職能上容易陷入地方經(jīng)濟發(fā)展的利益驅(qū)動中。第五，中國自然保護地管理機構缺乏規(guī)劃執(zhí)法權等規(guī)劃管理權限，導致在處理違法違規(guī)建設上處于弱勢地位。此外，我國自然保護地建設活動控制的標準規(guī)范、機構管理能力等方面均存在一定的缺陷。

4.3 英國經(jīng)驗的啟示

以英國國家公園中的規(guī)劃直接納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系這一特征以及取得的成效來看，筆者認為中國國家公園建設活動管控應盡快納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的軌道，強化國家公園的管控的力度，具體主要從以下幾個方面展開。首先，應通過立法將國家公園規(guī)劃作為建設管控的直接依據(jù)。國家公園規(guī)劃應針對國家公園資源保護的要求提出設施建設的控制性內(nèi)容，并對于國家公園建設管控的內(nèi)容提出明確要求和規(guī)定。其次，應建立完善的規(guī)劃文件體系，增強規(guī)劃內(nèi)容的引導性，提升規(guī)劃的深度，在完善土地用途管制內(nèi)容的同時，通過完備的規(guī)劃文件深化對于具體開發(fā)項目的引導[12]。第三，應建立完善的規(guī)劃許可制度，對國家公園內(nèi)的居民點及各類設施建設進行全面覆蓋，分類實施的規(guī)劃控制[9]。第四，應通過中央國家公園主管部門任命管理機構管理人員的方式，建立中央領導和屬地管理相結合的管理制度，提升建設活動管控的執(zhí)行力度。第五，應完善管理機構的規(guī)劃管理職能，通過立法授權等方式賦予管理機構規(guī)劃管理和執(zhí)法等相關職能，并明確執(zhí)法的程序和相關權力，使管理機構在開展建設活動管控中具有相應的強制力，提高管理機構建設管控能力。

注釋：

① 由于英國國家公園絕大多數(shù)分布在英格蘭地區(qū)，且英國的威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)的規(guī)劃建設管控體系多以英格蘭為范本，因此本文討論對象以英格蘭地區(qū)為主。

② 該機構是英國的一家非政府組織，主要工作是通過向社會募集資金用于國內(nèi)文化和自然遺產(chǎn)的保護。

③ GVA是英國常用的衡量區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)品和服務價值的指標。

④ 英格蘭的郡一級行政區(qū)分為都市郡、非都市郡，單一管理區(qū)和大倫敦；威爾士和北愛爾蘭郡一級層面行政區(qū)劃類別不做細分；蘇格蘭郡一級層面行政區(qū)劃稱為管轄區(qū)和島區(qū)。

⑤ 威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃體系與英格蘭略有不同。

⑥ 2004年《規(guī)劃和強制收購法》中提出在該法通過后，原有的規(guī)劃體系可以保留3年，在3年的過渡期后若有充分理由保留原有規(guī)劃中的相關政策，則可經(jīng)相關機構認可后繼續(xù)保留。以峰區(qū)國家公園為例，其原有的結構規(guī)劃廢除，但本地規(guī)劃中部分條款仍有效。

⑦ 圖1引自http://cn.bing.com；圖2引自峰區(qū)國家公園官方網(wǎng)站（www.peakdistrict.gov.uk）；圖3由作者根據(jù)峰區(qū)國家公園官方網(wǎng)站（www.peakdistrict.gov.uk）信息改繪；圖4摘自《峰區(qū)國家公園商鋪門面細部設計指南》（Shop fronts Detailed Design Guide）

⑧ 表1 由作者自繪；表2由作者根據(jù)The National Park Authorities（England）Order 2015改繪。