丁楊秋

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

[關(guān)鍵字]城中村；改造模式；成片征收；法律保障

引言

城市化的進(jìn)程如火如荼，城鄉(xiāng)二元體制下的城中村問(wèn)題卻日漸凸顯。隨著城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市中的村落逐漸被周?chē)蔚囟鸬某鞘薪ㄖ喊鼑?，形成了土地性質(zhì)仍為集體土地，但是其地理位置卻處于城市區(qū)域的“城中村”。區(qū)別于遠(yuǎn)離城市規(guī)劃區(qū)的邊遠(yuǎn)村落，“城中村”內(nèi)的農(nóng)用地較少，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也受到所在城市發(fā)展的影響，并且聚集了大量的城市流動(dòng)人口，有些城市出現(xiàn)的棚戶(hù)區(qū)現(xiàn)象不僅與周邊的繁華都市景象格格不入，更是給城市管理者帶來(lái)了一系列的監(jiān)管難題?！俺侵写濉钡母脑煲呀?jīng)成為每一個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期都要面臨的重要問(wèn)題，傳統(tǒng)改造模式僅片面注重改造區(qū)域的土地價(jià)值而不惜犧牲居住民的合法權(quán)益，征地強(qiáng)拆更是引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾和沖突。因此，如何在改造“城中村”的過(guò)程中創(chuàng)新改造模式、平衡各方利益值得深思。

一、“城中村”改造的理論基礎(chǔ)

學(xué)界就“城中村”該如何界定并沒(méi)有形成一致意見(jiàn)，甚至存在較大的理論分歧。由于研究視角無(wú)法統(tǒng)一，僅僅是分別從社會(huì)管理視角、行政管理視角出發(fā)，并同時(shí)考慮土地性質(zhì)、地理位置和戶(hù)籍等相關(guān)因素，就有可能得出不一樣的結(jié)論。此外，各地方政府出臺(tái)的地方規(guī)范性文件對(duì)城中村的概念界定也存在矛盾和沖突。筆者認(rèn)為，“城中村”是指建設(shè)用地和農(nóng)用地已經(jīng)被大量或者全部征收，雖處于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，但其土地性質(zhì)仍為集體土地的村落。

（一）“城中村”的產(chǎn)生原因

“城中村”現(xiàn)象之所以存在，這與我國(guó)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變方式單一和城市建設(shè)過(guò)程中流動(dòng)人口的客觀居住需要不無(wú)關(guān)系，但其根本原因還在于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)推行的城鄉(xiāng)土地二元管理體制。

1.長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)土地二元體制。

《憲法》第十條在規(guī)定土地所有權(quán)時(shí)根據(jù)土地的不同地理位置明確劃分了城市土地、城市郊區(qū)土地和農(nóng)村土地，前者所有權(quán)歸屬于國(guó)家，后兩者歸屬于集體，土地性質(zhì)不同決定相應(yīng)管理體制的差異?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，這從根本上決定了集體土地與國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上的不平等。集體土地使用權(quán)想要進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑就是征收，而宅基地作為直接關(guān)系農(nóng)民基本生活的生產(chǎn)資料，征收這部分村落的各方面成本較高，所以城市管理者在設(shè)計(jì)規(guī)劃思路時(shí)往往選擇性地繞開(kāi)，結(jié)果便是“城中村”逐漸形成。部分宅基地周?chē)慕ㄔO(shè)用地和農(nóng)用地幾乎全部被征收，使其在地理位置上雖處于城市區(qū)域，但其土地性質(zhì)卻與周?chē)耐恋亟厝徊煌詾榧w土地。因此可以毫不夸張的說(shuō)，城鄉(xiāng)土地二元體制是“城中村”現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

2.按計(jì)劃、分批次的征地模式。

我國(guó)目前實(shí)行的征地模式是“城中村”現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。雖然《憲法》第十條明文規(guī)定土地征收合法性的前提是出于公共利益的需要，但實(shí)踐操作中并沒(méi)有完全遵守這一規(guī)定。當(dāng)前，除道路、管線工程和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行按項(xiàng)目征收以外，其余土地征收主要根據(jù)土地利用年度計(jì)劃確定，土地的開(kāi)發(fā)是用于公益性項(xiàng)目建設(shè)還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在征收完成以后才進(jìn)行確定[1]。在此種按計(jì)劃、分批次的征地模式的實(shí)施過(guò)程中政府總是急于在短期內(nèi)規(guī)劃出年度征地計(jì)劃報(bào)上級(jí)審批，所以更傾向于選擇征收建設(shè)用地和農(nóng)用地，而非補(bǔ)償成本較高、協(xié)商時(shí)間較長(zhǎng)的宅基地。當(dāng)周?chē)罅考w土地被征為國(guó)有用于開(kāi)發(fā)建設(shè)之后，僅剩下小部分宅基地仍保持先前農(nóng)村的樣貌與生活方式，所以這就是為什么在高樓林立的城市中心區(qū)會(huì)存在村莊的原因。

3.流動(dòng)人口的租賃需求。

城市的發(fā)展需要大量低成本的勞動(dòng)力，這部分勞動(dòng)者微薄的薪金根本無(wú)法承受城市的高居住成本，而此時(shí)同樣處于城市區(qū)域內(nèi)的“城中村”其住房的出租金額就更為低廉，這在很大程度上滿足了大量中低收入外來(lái)人口的住房需要，進(jìn)而催生出“城中村”內(nèi)房屋租賃經(jīng)濟(jì)紅火發(fā)展的繁榮景象[2]。

（二）“城中村”改造的意義

對(duì)立的城鄉(xiāng)二元體制帶來(lái)的不僅是城鄉(xiāng)土地二元制，還造成了城市和農(nóng)村在日常管理體制上的差異?！俺侵写濉惫芾眢w制的不完善制約了村內(nèi)衛(wèi)生水平的提高和治安條件的配備，與此同時(shí)，大大小小的“城中村”也是許多城市科學(xué)規(guī)劃城內(nèi)布局的重大阻礙，是城市發(fā)展過(guò)程中必須解決的棘手問(wèn)題，“城中村”改造勢(shì)在必行?？偟膩?lái)講，“城中村”改造具有以下兩方面現(xiàn)實(shí)意義：

一方面，“城中村”的改造有利于城市化進(jìn)程的推進(jìn)?，F(xiàn)今大多數(shù)“城中村”表現(xiàn)出的現(xiàn)狀是基礎(chǔ)設(shè)施不完備、衛(wèi)生水平低下、違章建筑林立、治安條件堪憂……如果不加以改造，這樣的直觀印象只會(huì)越來(lái)越深入人心，不僅使得城市形象大打折扣，還會(huì)繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平的差距。由于“城中村”的土地性質(zhì)決定其仍屬于農(nóng)村的組成部分之一，因而成功的“城中村”改造還會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用。另一方面，“城中村”的改造能夠?qū)崿F(xiàn)村民利益的最大化。本來(lái)在戶(hù)籍二元體制的制約下農(nóng)村村民所能夠享受的福利待遇就遠(yuǎn)低于城市居民，即使土地被征為國(guó)有，其獲得的土地征收補(bǔ)償也僅是以農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，加之我國(guó)實(shí)行的極為嚴(yán)格的土地管制制度又將宅基地的流轉(zhuǎn)牢牢地限定在了村集體內(nèi)部，現(xiàn)行制度的不公極易引發(fā)社會(huì)秩序混亂。然而，不管是改變“城中村”土地集體所有的性質(zhì)還是保留其集體所有的性質(zhì)，改造過(guò)程中都會(huì)建立起配套的村民權(quán)利保障制度，以此最大程度地保護(hù)村民合法權(quán)益。

二、“城中村”改造的傳統(tǒng)模式及其弊端

（一）“城中村”改造的傳統(tǒng)模式

1.土地征收。

土地征收是國(guó)家基于公共利益的需要，由國(guó)家以強(qiáng)制力為保障取得個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)力行為。在我國(guó)法律的現(xiàn)有規(guī)定中，土地征收是將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的唯一合法路徑，因此在“城中村”的改造中，土地征收是最為常見(jiàn)的改造模式。

2.集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制。

這種改造模式主要適用的地區(qū)是位于城市化水平較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的沿海城市內(nèi)的“城中村”，不同于法律明確規(guī)定的土地征收制度，集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制是行政機(jī)關(guān)（主要是當(dāng)?shù)卣块T(mén)）采取的一種行政命令，即通過(guò)將所屬區(qū)域內(nèi)的集體土地整體、一次性的轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地且不改變土地先前的用途和使用權(quán)的歸屬的方式來(lái)解決村內(nèi)集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變問(wèn)題，而村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有村民的農(nóng)村戶(hù)口也同時(shí)整體轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民戶(hù)口，以此實(shí)現(xiàn)“城中村”內(nèi)集體土地的國(guó)有化轉(zhuǎn)制。

3.集體經(jīng)濟(jì)股份制改造。

集體經(jīng)濟(jì)股份制改造是保留集體土地所有權(quán)不變的改造方式之典型代表，此種改造模式主要是考慮到“城中村”內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中第二、第三產(chǎn)業(yè)的占比較多，采用的改造方式是將村內(nèi)的土地總資產(chǎn)劃分為等額的股份分配給村內(nèi)的各成員，村民能夠憑借分配到的股份參與公司的日常經(jīng)營(yíng)和管理，這樣一來(lái)村民的主要收入就不再依托傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改造后股份公司的分紅和經(jīng)營(yíng)性收入才是“城中村”內(nèi)居民的主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。

（二）傳統(tǒng)改造模式存在的弊端

1.土地征收模式存在的主要法律問(wèn)題。

首先，“公共利益”難以明確界定。《憲法》與《土地管理法》均規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地進(jìn)行征收，但是都沒(méi)有明確闡明公共利益的具體含義和范圍。正如上文提及的那樣，按計(jì)劃、分批次的征地模式根本不會(huì)衡量征地是否是出于公共利益的考量，法律條款含糊不清的表述方式使得公共利益在征收的實(shí)際實(shí)施過(guò)程中直接被忽視，公民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)被違法剝奪。正如有些學(xué)者所說(shuō)的那樣，公共利益的濫用產(chǎn)生了大量的社會(huì)問(wèn)題，地方政府的制度性尋租和對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷降低了政府的權(quán)威和公信力[3]。

其次，征地補(bǔ)償過(guò)低，村民沒(méi)有得到應(yīng)有的保障。按照法律的規(guī)定，征收必須將有償作為前提，即國(guó)家對(duì)個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收的同時(shí)必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償。然而，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)過(guò)低，在“城中村”征地改造中農(nóng)民獲得的補(bǔ)償方式單一且補(bǔ)償金以農(nóng)用地用途作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，忽視“城中村”所處地理位置土地的平均市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致村民極度排斥政府的征地行為，使得改造難度大幅增加。

最后，征地程序封閉，村民無(wú)法直接參與征地決策過(guò)程。我國(guó)征地程序分為征地決定和征地審批兩個(gè)簡(jiǎn)單環(huán)節(jié)，即先由征地機(jī)關(guān)（地方政府）做出征收決定，然后報(bào)征收審批機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府）進(jìn)行審批[4]。整個(gè)過(guò)程完全處于封閉狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)很少會(huì)進(jìn)行改造項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者邀請(qǐng)專(zhuān)家展開(kāi)論證，與征收有切身利益的村民更是無(wú)法參與進(jìn)決定的制定過(guò)程。

2.集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制面臨合法性困境。

集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制是地方政府通過(guò)行政命令、公告的方式將村內(nèi)土地一次性轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有并改變村民戶(hù)籍制度的改造方式，目前深圳、西安、蘭州等地都進(jìn)行了實(shí)踐探索，但區(qū)別于土地征收制度，這一模式面臨著無(wú)法可依的窘境。先前能夠援引的唯一法律依據(jù)為《土地管理法實(shí)施條例》第二條第5項(xiàng)，但國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）卻以出臺(tái)解釋意見(jiàn)的形式否定了這一改造模式的合法性。

3.股份合作制限制資本流通。

“城中村”內(nèi)的土地總資產(chǎn)在進(jìn)行股份制改造之后，村民不再依靠勞動(dòng)，僅憑借持有的股份份額就能享受相應(yīng)的收益，這種改造方式事實(shí)上割裂了村民與土地的關(guān)系。更值得一提的是股份持有者具有嚴(yán)格的身份性，如果股份需要進(jìn)行流通，其轉(zhuǎn)讓對(duì)象必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，不利于資本的流通。

三、完善“城中村”改造路徑需要破解的法律難題

相信上述三種改造模式在創(chuàng)設(shè)之初一定有其存在的合理性，可隨著實(shí)踐日漸深入，人們?cè)絹?lái)越無(wú)法忽視其產(chǎn)生的諸多弊端。眾所周知，“城中村”的改造涉及村內(nèi)居住民的切身利益，因此面對(duì)嚴(yán)峻的改造現(xiàn)狀，如何做到創(chuàng)新改造模式或者在改良原有改造模式的基礎(chǔ)上探索出更為合適的改造模式，這是土地管理者亟待解決的重要問(wèn)題。不過(guò)在此之前，首先需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）如何調(diào)適“公共利益”之規(guī)范與實(shí)踐的沖突

憲法條文本身對(duì)公共利益這一概念含糊、抽象的表述是造成目前土地征收制度不斷異化的根本原因，因此調(diào)適現(xiàn)有規(guī)范與實(shí)踐的沖突的有效方法大致有三種，一是重新修改憲法條文，二是有權(quán)機(jī)關(guān)作出憲法解釋?zhuān)浅雠_(tái)土地征收專(zhuān)門(mén)立法?？梢钥隙ǖ氖牵傻念l繁修改會(huì)對(duì)法的穩(wěn)定性和權(quán)威性產(chǎn)生不利影響，何況我國(guó)憲法在2018年年初剛經(jīng)歷過(guò)部分修改，再將修改憲法列入全國(guó)人大的會(huì)議內(nèi)容似乎并沒(méi)有可行性。通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行憲法解釋或者出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《土地征收法》都是可以嘗試的有效途徑，但如何闡述公共利益這一概念卻是值得推敲的重要問(wèn)題。

域外也有不少?lài)?guó)家用不同的立法模式對(duì)公共利益的含義做出過(guò)規(guī)定。在美國(guó)，公共利益立法采用是概括式立法模式，這和我國(guó)憲法第十條第3款的規(guī)定十分相似；日本的《土地征收法》則采用列舉式的立法模式明確指出公共利益包含的具體事項(xiàng)；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則同時(shí)兼采了列舉式和概括式的立法模式[5]。其實(shí)這三種模式都存在難以避免的不足之處，第一種模式操作性弱且容易導(dǎo)致行政裁量權(quán)的濫用，第二種模式雖然具體又明確，卻一定程度上縮小了公共利益的界定范圍，而第三種模式同時(shí)具備了前兩種模式的不足，各種立法模式的局限性于此可見(jiàn)一斑。我們認(rèn)為，調(diào)適公共利益規(guī)范與實(shí)踐沖突的最好方式是繞開(kāi)對(duì)這一概念具體含義的討論，轉(zhuǎn)而對(duì)土地征收模式作出限制性規(guī)定，以立法的形式確定兩種征收模式：一種為按項(xiàng)目征收，將具體項(xiàng)目與征地決定有機(jī)聯(lián)系，審批機(jī)關(guān)能夠清楚地判斷征地是否出于公共利益的需要；另一種為成片征收，在將土地進(jìn)行全部征收以后再按照先前的規(guī)劃重新整理、利用土地，其適用范圍僅限于改造工程，確保征地是出于公共利益的考量。

（二）如何破除對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的嚴(yán)格管制

我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管制經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，不管是建國(guó)初期完全允許所有權(quán)、使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)還是20世紀(jì)80年代僅允許使用權(quán)流轉(zhuǎn)都有《憲法》、《憲法修正案》和《土地改革法》作為依據(jù)，而目前國(guó)家是否允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻充滿了爭(zhēng)議，原因是法律依據(jù)的缺失。有跡可循的是1999年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》明確：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，但從效力級(jí)別來(lái)講兩者都屬于規(guī)范性文件，理論上來(lái)講并不具有與法律同等的強(qiáng)制力，然而令人費(fèi)解的是，盡管沒(méi)有上位法作為依據(jù)，這兩個(gè)文件傳達(dá)出的信息還是對(duì)司法實(shí)務(wù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，例如轟動(dòng)一時(shí)的“畫(huà)家村”案，一審法院援引《合同法》第五十二條第5項(xiàng)認(rèn)定原被告雙方簽訂的買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，二審法院在維持的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了宅基地使用權(quán)的身份性，雖然有學(xué)者質(zhì)疑這一案件裁判的正確性，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定尚不足以成為認(rèn)定合同無(wú)效的裁判依據(jù)[6]，但可以明確的是目前我國(guó)宅基地使用權(quán)仍處于禁止流轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

“城中村”內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地所剩無(wú)幾，改造對(duì)象大多還是宅基地，很難想象在我國(guó)奉行最嚴(yán)格土地管理制度的背景下，如果行政權(quán)不放開(kāi)對(duì)宅基地市場(chǎng)的嚴(yán)格管制，村民無(wú)法將其使用權(quán)交由市場(chǎng)進(jìn)行配置且改造主要還是采用政府主導(dǎo)和開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)模式的話，是否還能達(dá)成預(yù)期的改造效果。2018年1月中共中央出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確指出要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，我們認(rèn)為繼承包地之后在宅基地上推行“三權(quán)分置”制度是有效破除國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)交易嚴(yán)格管制的重大創(chuàng)新。落實(shí)這一制度的關(guān)鍵點(diǎn)是在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)分離的基礎(chǔ)之上放活使用權(quán)，允許村內(nèi)閑置房屋的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不過(guò)在此之前宅基地使用權(quán)登記制度必須得以確立，否則會(huì)給權(quán)力和資本留下腐敗空間[7]。此外，需要特別加以注意的是一旦放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管制，勢(shì)必會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易市場(chǎng)產(chǎn)生劇烈沖擊，因此宅基地制度改革是一個(gè)緩慢推進(jìn)的過(guò)程，可以首先在“城中村”改造中進(jìn)行試點(diǎn)，之后再向其他集體土地進(jìn)行推廣。

（三）如何保障居住民的合法權(quán)益

作為唯一擁有法律依據(jù)的改造方式——土地征收，是通過(guò)對(duì)被征收人提供補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)實(shí)現(xiàn)公益與私益的平衡，可謂“無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收”[8]。由于“城中村”擁有位于城市中心區(qū)或毗鄰城市的優(yōu)越地理位置，其地價(jià)受城市化的反射影響遠(yuǎn)高于偏遠(yuǎn)地區(qū)的普通村落，所以現(xiàn)有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不能彌補(bǔ)村民因征收而造成的損失，所以在創(chuàng)新改造方式的同時(shí)還需要建立起配套的權(quán)利保障體系。

一方面需要建立健全村民的社會(huì)保障體系。對(duì)“城中村”的村民而言，其生活方式與所在城市的城市居民并沒(méi)有什么差別，但受到戶(hù)籍二元制的影響，在社會(huì)保障方面所享受到的待遇卻遠(yuǎn)低于城市居民，因此政府在改造過(guò)后可以采用和村民共同出資的辦法為其提供與城市居民大致相同的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。社會(huì)保險(xiǎn)的種類(lèi)包括就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療，讓改造后的村民不至于因?yàn)槭ネ恋囟萑肴粘Ｉ罾Ь场Ａ硪环矫孢€需要解決的是村內(nèi)外來(lái)人口的居住問(wèn)題，“城中村”內(nèi)的居住人口除了村民以外還有租住在村內(nèi)的大量外來(lái)人口，他們?cè)诔鞘兄袕氖螺^為底層的工作，享受著并不是很高的工資待遇，但卻為城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，因此政府在著手實(shí)施改造前必須將這一部分群體居住問(wèn)題的解決納入事前準(zhǔn)備工作，較為妥當(dāng)?shù)霓k法是在征地以后在留用地中劃出部分區(qū)域由村民自主建造安置房，采用租賃的方式以滿足外口的住房需要。

四、“城中村”改造多元模式構(gòu)建

雖然上述難題的有效破解能最大程度地為構(gòu)建新型改造模式掃清制度上的障礙，但我們還必須考慮到實(shí)踐中“城中村”的具體情況并非千篇一律，每一個(gè)村落都具備不同的特點(diǎn)，因此探索構(gòu)建多元改造模式十分必要。

（一）成片征收模式

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為解決舊城改造、村莊改造和城市建設(shè)用地使用等問(wèn)題從原有土地征收制度中分離出一項(xiàng)特殊的土地征收模式——區(qū)段征收，即“對(duì)一定區(qū)段內(nèi)私人之土地權(quán)利，進(jìn)行收買(mǎi)或者征收，將土地整理后，復(fù)行放領(lǐng)、出租或者出賣(mài)，或由政府直接支配使用?！盵9]區(qū)段征收最大的特點(diǎn)在于其特殊的抵價(jià)地補(bǔ)償制度，被改造的土地原所有權(quán)人可以選擇向政府申請(qǐng)改造后用來(lái)抵價(jià)的土地的方式來(lái)代替領(lǐng)取土地征收補(bǔ)償金。自臺(tái)灣實(shí)行區(qū)段征收以來(lái)，政府通過(guò)改造將大量閑置土地重新用于道路、交通和城市綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共利益得到滿足的同時(shí)還有效協(xié)調(diào)了各方利益沖突。我們認(rèn)為，區(qū)段征收在臺(tái)灣的成功實(shí)踐對(duì)我國(guó)“城中村”的改造具有十分重要的借鑒意義，與其較為相似的成片征收模式或許是值得一試的新型改造方法。

成片征收主要是指政府先將需要改造的“城中村”土地進(jìn)行全部征收，在重新整理之后再按照先前的規(guī)劃比例將土地分別用作新的用途。與按項(xiàng)目征收不同的是，在成片征收程序正式啟動(dòng)之前征收人只能確定土地的利用性質(zhì)，其中由村民自主建設(shè)的留用地具體用作哪些項(xiàng)目建設(shè)則由村民自主決定。成片征收模式并不是對(duì)所有區(qū)域的“城中村”都適用，由于需要對(duì)被征收的土地進(jìn)行有效規(guī)劃和整理，并按照一定比例進(jìn)行分配，因此這一改造模式比較適合地理位置處于城市郊區(qū)且擁有較大占地面積的“城中村”，而不是位于城市中心區(qū)僅剩小部分未改造區(qū)域的村落。在著手實(shí)施這一改造模式前，科學(xué)合理的事前土地用途規(guī)劃工作至關(guān)重要，征收過(guò)后的土地用途分為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地和留用地三種。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占總征收土地面積的比例約為30%，政府通過(guò)拍賣(mài)的方式將這部分土地進(jìn)行出讓?zhuān)馁u(mài)所得價(jià)款用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第二種土地類(lèi)型即為公益性建設(shè)用地，其面積大致與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相當(dāng)，用于道路交通、城市綠化、環(huán)境整治、學(xué)校和醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；剩余40%左右的土地用作留用地，主要供集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行日常經(jīng)營(yíng)，獲得的收益由集體內(nèi)部的村民享有，同時(shí)政府還劃出一部分土地用作建設(shè)回遷房和安置房。

成片征收模式的優(yōu)越性十分明顯，首先能大幅度減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在實(shí)際改造過(guò)程中，“城中村”的改造費(fèi)用已經(jīng)成為政府財(cái)政的沉重負(fù)累，就2015年蘇州市姑蘇區(qū)高田上等六個(gè)城中村的改造工程項(xiàng)目而言，總投資已經(jīng)高達(dá)4500萬(wàn)元，所需資金全部由蘇州市和姑蘇區(qū)承擔(dān)，但若采用成片征收模式，政府便不必為改造工程另外籌措資金。其次，留用地制度的設(shè)立改變了以往的征地補(bǔ)償方式，不僅提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，還讓村民自主決定留用地用途的具體規(guī)劃，賦予村民選擇和決定權(quán)。最后，這種模式下安置房的開(kāi)發(fā)建設(shè)能夠?yàn)榇鍍?nèi)外來(lái)人口的住房需求提供最大程度的保障。以往凡是整治或改造工程都不會(huì)給予“城中村內(nèi)”另外一個(gè)群體——房屋承租人以必要的關(guān)注，例如北京市2017年底的大清理、大整治活動(dòng)，清理拆除了近千個(gè)出租大院，城鄉(xiāng)結(jié)合部是整治改造了，但卻完全忽視了原居住于此的外來(lái)人口的合法權(quán)益保障。

（二）村民自主化改造模式

對(duì)于那些整體被城市高樓包圍且占地面積狹小的“城中村”而言，成片征收模式并不能有效開(kāi)展，此時(shí)政府可以適當(dāng)轉(zhuǎn)換角色定位，放開(kāi)改造主導(dǎo)權(quán)，在村民自主化改造的過(guò)程中嘗試扮演監(jiān)督者的角色。村民自主化改造模式最大的特點(diǎn)在于保留“城中村”內(nèi)土地集體所有的性質(zhì)，村民直接將宅基地使用權(quán)交由市場(chǎng)進(jìn)行配置，由獲得土地使用資格的開(kāi)發(fā)商在這一區(qū)域內(nèi)進(jìn)行改造，其開(kāi)發(fā)的房屋包括小部分商品住宅、回遷房和用于解決外來(lái)人口居住問(wèn)題的安置房。在目前我國(guó)實(shí)行土地嚴(yán)格管制制度的背景下，這一改造模式能夠順利實(shí)施的前提是立法能夠賦予“城中村”內(nèi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。整個(gè)改造過(guò)程所需資金來(lái)源于村民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的出讓金，集體經(jīng)濟(jì)組織作為改造的執(zhí)行者，負(fù)責(zé)這部分資金的管理和使用。此外，政府需要嚴(yán)格監(jiān)督村民與開(kāi)發(fā)商簽訂的改造協(xié)議，對(duì)于協(xié)議中不同性質(zhì)房屋的具體建造數(shù)量政府可以提出行政指導(dǎo)，例如可以根據(jù)該地常住外來(lái)人口和村民總?cè)丝诘臄?shù)量確定安置房和村民住房占全部房屋的比例。實(shí)踐中以集體經(jīng)濟(jì)組織和開(kāi)發(fā)商為主導(dǎo)的改造模式并不在少數(shù)，廣州市獵德村的改造就是這一模式適用的典型代表[10]。

村民自主化改造擁有傳統(tǒng)改造模式不可比擬的優(yōu)勢(shì)。放松“城中村”內(nèi)集體土地的流轉(zhuǎn)管制能讓土地資本充分流通，消除這一區(qū)域內(nèi)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)，為解決小產(chǎn)權(quán)房的合法性危機(jī)提供可能，并且為外來(lái)人口建造的安置房也能夠最大化減輕改造工程對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆畹牟焕绊?，最為重要的是，村民參與了自主化改造的全過(guò)程，更為自由的選擇權(quán)和決定權(quán)提高了公眾對(duì)實(shí)施改造工程的積極性。然而村民自主化改造保留村內(nèi)土地集體所有的做法可能會(huì)使得這一模式遭遇合法性質(zhì)疑，有人可能會(huì)以《憲法》第十條“城市土地屬于國(guó)家所有”和《土地管理法》第八條“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定反對(duì)這一模式的推行，認(rèn)為“城中村”改造必須轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)。其實(shí)就入城集體土地之歸屬這一問(wèn)題，有學(xué)者就認(rèn)為在不修改法律的前提下可以用法律解釋的方法解決這一問(wèn)題，“城市的土地屬于國(guó)家所有”應(yīng)理解為當(dāng)某一城市的公民都享受到平等的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利時(shí)，城市土地才屬于國(guó)家所有[11]。質(zhì)言之，在達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)之前，城市的土地可以歸集體所有。

余論

構(gòu)建“城中村”改造多元模式是順應(yīng)我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)的新思路，可令人擔(dān)憂的是，日前國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）發(fā)布的《土地管理法（修正案）》征求意見(jiàn)稿中指明：“退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配”，這就意味著宅基地使用權(quán)仍然不能自由流轉(zhuǎn)。雖然從理論上來(lái)講“三權(quán)分置”對(duì)現(xiàn)有宅基地制度有所突破，但似乎立法對(duì)集體土地制度的改革始終戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，不敢輕易放開(kāi)管制。加上城鄉(xiāng)二元土地管理體制在短期內(nèi)無(wú)法根本廢除，大量“城中村”在被改造的同時(shí)，又不斷有新的“城中村”出現(xiàn)，使得“城中村”的改造現(xiàn)狀和改造前景十分嚴(yán)峻。此時(shí)，政府作為城市發(fā)展的領(lǐng)路人必須清醒地認(rèn)識(shí)到“城中村”改造的緊迫性，痛下決心徹底拋棄靠“土地財(cái)政”拉動(dòng)地方財(cái)政收入的做法，還利于民，還權(quán)于民，這更是多元化改造模式得以成功發(fā)揮作用的前提。●