摘要：我國房地產(chǎn)稅改革經(jīng)歷了從無到有，從簡單到復雜，由表面到深化的歷史過程，正朝著完善和健全的房地產(chǎn)稅立法與改革方向邁進。上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅試點是在我國房產(chǎn)稅改革摸索期間的探索，對目前的房地產(chǎn)稅立法與改革有著重要意義。房地產(chǎn)市場調控是主要的試點目標之一，基于兩地房地產(chǎn)市場的不同特征和不同的試點細則，上海市的試點在增強居住理性上取得了顯著效果，而重慶市的試點則著重調整了當?shù)氐淖≌Y構。

關鍵詞：房產(chǎn)稅；房地產(chǎn)稅；試點；改革

近來，財政部長肖捷在《人民日報》上發(fā)表署名文章《加快建立現(xiàn)代財政制度（認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神）》，引來各界對房地產(chǎn)稅的各種猜想。然而，房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅，一字之差，常給理解帶來一定的麻煩。單從字面概念上，難以回答起初的“房產(chǎn)稅改革”與后來的“房地產(chǎn)稅立法”的改革邏輯，極易將前后兩種改革思路劃等號。這顯然不利于理解我國在該項改革中由簡單到復雜、由表面到深化的曲折過程，也不利于跟蹤論證和研究房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅相關的問題。

一、 我國房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅改革的歷史階段

劉佐（2011）回顧了我國改革開放以來房地產(chǎn)稅改革的歷史過程，從1986年起逐步恢復對內資企業(yè)和中國公民的房地產(chǎn)征稅，到十一五期間實現(xiàn)房地產(chǎn)稅的內外統(tǒng)一，清晰地展示了1986年～2011年之間我國房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅相關文件和法律條例之規(guī)定。安體富（2014）更為細致地回顧了新中國成立60多年來，房地產(chǎn)稅收制度先后經(jīng)歷的六次變革，區(qū)分出小、中、大三種口徑的“房產(chǎn)稅”，認為大口徑的房產(chǎn)稅實際上指一種房地產(chǎn)稅收體系，包含保有階段和建設、開發(fā)、流轉等多環(huán)節(jié)的直接和間接的10多個相關稅費。以上對我國房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅歷史的回顧較為清晰和全面，但均未明確對房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅進行對比分析，因此雖能夠形成對歷史脈絡的理解，但對兩者的區(qū)分仍存在困難。

新中國成立至改革開放這一段時期，是對房地產(chǎn)稅制的初步探索期。1951年頒布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》是第一部規(guī)定房地產(chǎn)稅的法規(guī)條文，其中規(guī)定按年對房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，對土地征收地產(chǎn)稅，對不易劃分標準房價和標準地價的城市按房價、地價合并計征，因此該條例所規(guī)定的房地產(chǎn)稅實際上是對土地和房屋征收的保有稅，其中對房屋征收的是房產(chǎn)稅，是房地產(chǎn)稅的一部分。隨著社會主義改造的完成，私人房地產(chǎn)的擁有數(shù)量大大減少，房地產(chǎn)稅在這一階段名存實亡。

改革開放后，形成內外有別的房地產(chǎn)稅制，在1986年頒布了《房產(chǎn)稅暫行條例》，規(guī)定按照房產(chǎn)（房+地）原值扣除一定比例后的余值為稅基繳納，但對個人非營業(yè)用房產(chǎn)免稅。對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人仍按照1951年的規(guī)定征收城市房地產(chǎn)稅，直到2009年元旦起廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《房產(chǎn)稅暫行條例》對外商企業(yè)和個人征收房產(chǎn)稅，實現(xiàn)了內外統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅制?，F(xiàn)在《房產(chǎn)稅暫行條例》仍發(fā)揮著作用，顯然這里的房產(chǎn)稅已不是1951年條例中僅對房屋價格計稅的“房產(chǎn)稅”，其計稅依據(jù)的“房產(chǎn)原值”為包含土地在內的房地產(chǎn)原值，因此是對1951年條例中“房地產(chǎn)稅”的一脈相承。

2003年十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，其中提出實施稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅。且在2006年3月的全國人大第四次會議中批準的“十一五規(guī)劃綱要”中提出，穩(wěn)步推進物業(yè)稅；在2009年國務院批轉國家發(fā)改委《關于2009年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中繼續(xù)提出深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅。但物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅的另一說法）改革沒有得到進一步推動，在此后的文件中也沒有再次出現(xiàn)。

2010年國務院批轉國家發(fā)改委《關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中提出逐步推進房產(chǎn)稅改革。但同年10月審議通過的“十二五規(guī)劃建議”中提出研究推進房地產(chǎn)稅改革。2011年1月啟動上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅試點。但在2011年3月第十一屆全國人大第四次會議中批準的“十二五規(guī)劃綱要”中又提出要研究推進房地產(chǎn)稅改革，且在同年4月國家稅務總局印發(fā)《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出研究推進房地產(chǎn)稅改革，同年5月，在《關于2011年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提出完善“房地產(chǎn)相關稅收”政策。這一時期內的文件中房產(chǎn)稅改革與房地產(chǎn)稅改革交叉出現(xiàn)，2011年兩次關于“十二五規(guī)劃”的文件中都以“房地產(chǎn)稅改革”這一說法出現(xiàn)，可能是為了與2010年審議通過的“十二五規(guī)劃建議”中的說法保持一致?？梢?003年～2011年之間的改革處于摸索階段，期間出現(xiàn)了“物業(yè)稅”“房產(chǎn)稅”“房地產(chǎn)稅”“房地產(chǎn)相關稅收”等多種說法。

直到2013年11月，十八屆三中全會首提“房地產(chǎn)稅立法”，指出完善稅收制度需“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。2014年國務院批轉國家發(fā)改委的《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提出“推進房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅立法相關工作”。全國人大常委會2015年立法工作計劃中將房地產(chǎn)稅法首次列入當年“預備項目”。黨中央2015年審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》規(guī)定新稅出臺由法定，且對現(xiàn)行15個稅收條例修改上升為法律或者廢止。顯然房地產(chǎn)稅作為一種新稅種處于相關立法過程，而不是對目前《房產(chǎn)稅暫行條例》的“升級”。

因此，可將建國后我國房地產(chǎn)稅的探索分為三個階段，第一階段為1951年～1986年間的城市房地產(chǎn)稅階段，第二階段是1986年～2013年間的房產(chǎn)稅改革摸索階段，第三階段為2013年至今開啟的房地產(chǎn)稅立法階段。第二階段的房產(chǎn)稅實質上與第一階段的城市房地產(chǎn)稅一脈相承，其改革由國務院主導。第三階段房地產(chǎn)稅作為未來我國深化財稅體制改革中稅收制度完善的重要一環(huán)，依循“立法先行、充分授權、分步推進”的步驟，目前由全國人民代表大會主導立法。第三階段的房地產(chǎn)稅將作為一個新稅種，與第二階段的房產(chǎn)稅不同，不是因為前者對“房+地”、后者僅對“房”征收保有稅而不同，而是因為房地產(chǎn)稅是整合現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅等相關稅費的一個新稅種而不同。

二、 房產(chǎn)稅試點效果評價

始于2011年1月的滬渝兩地房產(chǎn)稅試點，是處于房產(chǎn)稅改革摸索階段的改革試點，突破現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》，在滬渝兩地對個人部分住房征收房產(chǎn)稅。這項改革試點對現(xiàn)階段“房地產(chǎn)稅立法”的研究和論證無疑也具有重要的參考意義，這是因為無論是“物業(yè)稅改革”、“房產(chǎn)稅改革”還是“房地產(chǎn)稅立法與改革”，將個人非營業(yè)住房納入征稅范圍都是避不開的共同議題。房產(chǎn)稅試點的目標或預期的功能是什么呢？通常而言，有三大目標：其一，調控房地產(chǎn)市場；其二，擴充地方財政收入；其三，調節(jié)收入分配。其中調控房地產(chǎn)市場的目標首當其沖成為學界和業(yè)界共同關注的話題。

房地產(chǎn)市場中的房價受到學界和社會的廣泛關注。房產(chǎn)稅對房價的影響早在20世紀50年代～20世紀60年代的西方國家就得到過持續(xù)關注，大量的實證分析都證明兩者是一種負向關系，包括Oates（1969）、Kenneth（1982）、Rosenthal（1999）等。在我國早期研究房產(chǎn)稅對房價的影響的文獻中，房產(chǎn)稅的征收范圍不包括個人非營業(yè)住房，例如況偉大（2009）通過建立投資者和開發(fā)商模型證實房產(chǎn)稅對住宅價格有抑制作用，杜雪君（2009）則通過省級數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)中國房產(chǎn)稅對房價有抑制作用。

對重慶和上海兩個城市試點效果的專門探討則出現(xiàn)在2011年試點開始之后，且出現(xiàn)了諸多不同的結論，不同模型間有的結論甚至相悖。首先，不少文獻認為房產(chǎn)稅試點對試點城市房價的作用有限，如黃洪（2017）利用上海2009年～2016年之間的房價漲幅數(shù)據(jù)，認為調節(jié)房價的作用有限；郭宏寶（2011）以35個大中城市2011年1月～4月的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，試點以來房價無明顯下降趨勢，且試點城市房價表現(xiàn)與非試點城市基本一致；郭晟豪（2016）則選取對照城市比較了2010年～2012年間房價指標，得出與對照城市無差異的結論。以上文獻均基于直觀數(shù)據(jù)指標，要么比較了 2011年1月前后試點城市房價的表現(xiàn)，要么比較試點后與對照城市房價的表現(xiàn)，得出試點效果有限或無差異的結論，但這些結論缺乏一定說服力，這是因為：（1）此次房產(chǎn)稅試點力度小，范圍有限，如上海僅針對增量多套房征稅且免稅面積大，重慶僅針對獨棟豪宅征稅；（2）房價影響因素多，而房產(chǎn)稅作為眾多影響因素中的一種，在不控制其他因素情況下無法直觀得出其影響作用；（3）時間跨度普遍較短。

與多數(shù)早期研究中得到的結果類似，一些對滬渝試點的研究中認為房產(chǎn)稅試點對房價有負向作用，如劉甲炎（2013）利用項目評估中的合成控制法估計對房價的影響，認為重慶的房產(chǎn)稅試點的總體房價下降5.27%。合成控制法是通過其他城市的加權平均來構造一個“反事實”參照組，把這個參照組當成試點城市在未試點情況下的房價模擬，再與試點后的房價作對比，如果構造的“反事實”能“準確”模擬試點城市在未試點時的房價變化，那么這不失為一種完美的模型，但其準確性是難以把握的。王家庭（2014）基于2006年～2012年35個大中城市的面板數(shù)據(jù)，用DID方法檢驗了試點對商品房價格、商品房中住宅價格以及住宅中高檔住宅價格的影響，得出試點顯著降低了住宅價格，但對商品房價格和高檔住宅價格影響不顯著。但與之相反的是，柴國?。?017）利用同樣的DID方法得出了相反的結論，認為實施房產(chǎn)稅總體對住房價格有顯著的提升作用，但會隨著時間推移而下降。

總之，在房產(chǎn)稅與房價關系的研究中，直接對房價相關指標的觀測難免會落入低可信度的槽廄，對模型技術性地改造來針對性地考察房產(chǎn)稅試點對房價的作用不失為一種可取的方向，但除了房價以外或許還有其他更為直接的方法來觀察房產(chǎn)稅試點給兩地房地產(chǎn)市場帶來的變化。例如，李永剛（2015）用2011年重慶主城區(qū)高檔房訪客量比2010下降30%～50%，成交面積同比下降48.5%來說明試點引導了商品房理性需求，并認為調整了商品房供給結構。那么，至今已有7年的試點是否在兩地商品房供給結構上均有所作用，是否持續(xù)地引導了商品房理性發(fā)展呢？

上海市房產(chǎn)稅的征收對象為“市籍新購第二套及以上，非市籍新購第一套及以上”，在適用稅率的安排上，體現(xiàn)了高、低價房差異，高價房稅率更高。重慶市房產(chǎn)稅的征收對象是“個人獨棟商品房（存量）、新購高檔住房、三無人員新購首套房”，稅率也體現(xiàn)了高、低價房差異。可見，上海市房產(chǎn)稅對多套房的調控旨在使當?shù)胤康禺a(chǎn)市場趨向居住理性，抑制多套房的投資或投機，兼顧了住房結構的調整，但是力度比較弱；重慶市房產(chǎn)稅對高檔房的調控會抑制當?shù)馗邫n住宅的供給和需求，改善住房結構。

本文選取了四項指標表征住房結構，分別是A住宅投資額中別墅、高檔公寓（下稱“高檔房”）投資額的比例；B住宅施工面積中高檔房的比例；C住宅竣工面積中高檔房的比例；D住宅銷售面積中高檔房的比例。以上比例下降意味著住房結構得到改善。時間跨度為2006年～2015年，前五年為未試點期，后五年為試點期。首先，重慶市在2011當年內四項指標全部同比下降，下降比例分別為12.83%、9.2%、0.31%、37.44%，其中下降比例最為顯著的是高檔房銷售面積比例，其次是當年住宅投資額中對高檔房的投資比例也顯著下降，需求和供給兩端同時受到顯著影響；第二，重慶市在未試點的前五年和試點的后五年相比較，A、B、C、D四項指標前五年的平均值顯著高于后五年的平均值，分別為由10.39%降至7.76%，6.44%降至4.43%， 4.37%降至3.74%， 5.64%降至3.33%，從下降幅度相對大小來看銷售面積比例仍為最高（40.93%）；以上數(shù)據(jù)指標印證了重慶市住房結構的明顯改善，高檔房供給和需求得到抑制，普通住房比例得到顯著提升。

然而，上海市住宅銷售面積中高檔房的比例在前五年的平均值略微高于后五年的平均值，前后相對降幅為3.53%（而重慶這一數(shù)值為40.93%），竣工面積中高檔房的比例在試點后五年甚至平均高于前五年，施工面積中高檔房的比例在試點后五年平均略低于前五年。近十年來，上海市住房結構的調整幅度遠不及重慶市，這也支持了上海市房產(chǎn)稅調控的重點方向并非住房結構調整。

“房子是用來住的，不是用來炒的”——是對居住理性的具體闡釋，能夠直接表現(xiàn)居住理性的指標有戶均擁房套數(shù)，或者戶均擁房面積，但影響該指標的因素眾多，例如限購政策中以戶籍、工作年限為限，多套房首付比例和信貸利率差異等抑制多套房的投資或投機行為，這些政策與房產(chǎn)稅試點共同調整居住理性。

圖1顯示2006年～2016年間上海和重慶兩地新增戶均住宅竣工套數(shù)，“增戶數(shù)”表示當年同比上一年戶數(shù)的增加數(shù)，“竣工套數(shù)”表示當年房地產(chǎn)開發(fā)住宅竣工套數(shù)，兩者之比則表示當年增加的戶數(shù)中戶均住宅竣工套數(shù)（戶均住宅竣工面積指標表現(xiàn)與之近乎一致，故僅顯示戶均竣工套數(shù)指標），能夠在一定程度上反映居住理性程度。由于兩地房產(chǎn)稅試點對居住理性的影響很大程度上會混入其他限購政策，因此2011年前后兩地指標均無明顯規(guī)律。但從圖中的趨勢線可以看出，上海市戶均住宅竣工套數(shù)呈下降趨勢，而重慶市與之相反，這進一步說明了上海市房地產(chǎn)調控的目標是居住理性，且有效果，重慶市房地產(chǎn)市場則與上海市有著較大差異。

三、 結論

我國房地產(chǎn)稅改革經(jīng)歷了城市房地產(chǎn)稅階段和房產(chǎn)稅改革摸索階段之后，正朝著體系化和健全化的房地產(chǎn)稅立法與改革方向邁進。上海市和重慶市兩地的房產(chǎn)稅試點是在我國房產(chǎn)稅改革摸索期間的探索，基于兩地房地產(chǎn)市場的不同特征和不同的試點細則，上海市的試點在增強居住理性上取得了顯著效果，而重慶市的試點則大力調整了當?shù)氐淖≌Y構，高檔房和別墅的供求得到一定抑制，體現(xiàn)了土地利用的集約化和節(jié)約化。

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作者簡介：賈點點（1988-），男，漢族，湖北省荊門市人，中國人民大學經(jīng)濟學院博士生，研究方向為土地、房地產(chǎn)經(jīng)濟相關問題。

收稿日期：2018-02-20。