○ 文／本刊記者 陸曉如

參與油氣資源招拍掛的區(qū)塊多位于沒有任何社會(huì)資源依托的不毛之地，參與者有時(shí)要從修路開始做起。 攝影/白國強(qiáng) 王 偉

油氣上游改革實(shí)行競爭性出讓的方向已明確，但招拍掛嘗試僅僅是開始，存在的問題需警惕。

1月24日，新疆維吾爾自治區(qū)國土資源交易中心對(duì)2017年新疆維吾爾自治區(qū)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)掛牌出讓結(jié)果進(jìn)行公示。以公開掛牌、價(jià)高者得的方式出讓油氣區(qū)塊探礦權(quán)，讓更多有實(shí)力的企業(yè)參與能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)，是國土資源部推進(jìn)油氣勘查開采體制改革的又一重要舉措。

2017年是油氣勘查開采體制改革積極探索之年，但還僅僅是起步之年。2018年，如何推動(dòng)油氣探礦權(quán)競爭性出讓改革，從而推動(dòng)油氣上游改革，完善并有序放開油氣勘查開采體制？國土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心主任張大偉在接受本刊記者專訪時(shí)，暢談了他的一些思考。

招拍掛見成果

中國石油石化：您好！根據(jù)相關(guān)政策，油氣探礦權(quán)出讓將采取招拍掛的方式進(jìn)行。目前，油氣探礦權(quán)招拍掛出讓取得了什么成果？

張大偉：油氣資源勘查開采具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高技術(shù)、長周期、高回報(bào)的特點(diǎn)。條件較好的油氣資源經(jīng)過數(shù)十年的開采消耗，資源品位和勘查的成功率不斷降低，急需引入大量資金和技術(shù)以適應(yīng)油氣勘查開采的特點(diǎn)。招拍掛成為有效舉措。

油氣探礦權(quán)以招標(biāo)方式出讓試點(diǎn)進(jìn)行的比較早。2011年、2012年，國土資源部分別舉行了兩次頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓。這是國內(nèi)油氣領(lǐng)域上游區(qū)塊首次公開招標(biāo)。2015年國土資源部又對(duì)新疆6個(gè)油氣勘查區(qū)塊進(jìn)行了公開招標(biāo)出讓，標(biāo)志著上游領(lǐng)域改革已經(jīng)拉開了序幕。

2017年11月5日，山西10個(gè)煤層氣區(qū)塊探礦權(quán)全部通過招標(biāo)的方式出讓。這是礦業(yè)權(quán)制度改革以來全國出讓的首批煤層氣礦業(yè)權(quán)。此次招標(biāo)最低勘查投入每年每平方公里不低于3萬元，區(qū)塊面積最小的只有51平方公里，最大的也不足300平方公里。本次出讓煤層氣探礦權(quán)暫不收取礦業(yè)權(quán)出讓收益，中標(biāo)人在探明有商業(yè)價(jià)值的煤層氣資源并轉(zhuǎn)采礦權(quán)時(shí)，再繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，對(duì)保證中標(biāo)者利益比較合理。

2017年8月18日，頁巖氣探礦權(quán)拍賣全國第一槌在貴州敲響。這是我國在油氣領(lǐng)域的首次探礦權(quán)拍賣，是我國在深化石油天然氣體制改革上的又一最新探索。此次拍賣的頁巖氣勘查區(qū)塊位于貴州正安縣安場鎮(zhèn)，含安頁1號(hào)井，探礦權(quán)面積為695.11平方公里。拍賣起始價(jià)很低，只有4236萬元。最終被貴州省產(chǎn)業(yè)投資有限責(zé)任公司以12.9億元的高價(jià)競得。

油氣資源以掛牌方式出讓較其他競爭出讓方式出現(xiàn)的略晚一些，但也取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2017年，新疆國土資源交易中心對(duì)新疆塔里木盆地柯坪西、柯坪東、且末東、溫宿西、溫宿5個(gè)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)以掛牌方式公開出讓。這5個(gè)區(qū)塊總面積不足1萬平方公里，而且資源品質(zhì)屬于中下等。最終，其中3個(gè)區(qū)塊的探礦權(quán)總成交價(jià)達(dá)27億余元。

這是油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)的一項(xiàng)嘗試和創(chuàng)新，為進(jìn)一步激發(fā)市場活力、推進(jìn)油氣上游投資主體多元化提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

中國石油石化：頁巖氣探礦權(quán)第一次拍賣有什么借鑒意義？

張大偉：根據(jù)國土部門資源評(píng)價(jià)，我國頁巖氣可采資源量達(dá)20余萬億立方米，但目前全國累計(jì)探明頁巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量不到1萬億立方米，絕大部分資源尚處在沉睡狀態(tài)。頁巖氣探礦權(quán)實(shí)行過多次招標(biāo)，一些民營企業(yè)因此得以進(jìn)入頁巖氣勘探開采領(lǐng)域。但這次拍賣距上一次頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)招標(biāo)出讓已近5年，而且是第一次以拍賣形式進(jìn)行競價(jià)出讓，對(duì)撬動(dòng)沉睡的巨量資源意義重大。

這次被拍賣的頁巖氣探礦權(quán)區(qū)塊為12.9億元的拍賣價(jià)格，我個(gè)人認(rèn)為太高了，其中存在三大風(fēng)險(xiǎn)。

第一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)也是最大的，即資源風(fēng)險(xiǎn)。正安頁巖氣區(qū)塊地質(zhì)條件復(fù)雜，盡管安頁1號(hào)井完井壓裂試氣獲得了10萬立方米/日的工業(yè)氣流，取得了突破，但實(shí)際上是從石牛欄組出的氣，是不是頁巖氣還有不同認(rèn)識(shí)，頁巖氣能不能出來還不確定。要達(dá)到競拍協(xié)議中承諾的“3年落實(shí)儲(chǔ)量、實(shí)現(xiàn)規(guī)模開發(fā)”目標(biāo)，面臨較大的地質(zhì)和資源風(fēng)險(xiǎn)。

第二大風(fēng)險(xiǎn)是工程風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)區(qū)塊并不是695.11平方公里的地下全都有氣，得找到甜點(diǎn)。而目前國內(nèi)頁巖氣商業(yè)化開發(fā)還不成熟，在技術(shù)方面缺乏成套工藝經(jīng)驗(yàn)及核心技術(shù)，尋找到甜點(diǎn)難度很大，因此工程施工風(fēng)險(xiǎn)很大。

第三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就是效益風(fēng)險(xiǎn)。競標(biāo)就投入了12.9億元，加上拍賣公告中明確的前期地質(zhì)調(diào)查投入和安頁1號(hào)井井場維護(hù)及安全、環(huán)保處置經(jīng)費(fèi)，共需支付13.6億元。加上完成勘查實(shí)施方案計(jì)劃工作量和安頁1號(hào)井試采投入，3年內(nèi)總投資規(guī)模巨大。需要產(chǎn)多少氣才能收回這個(gè)成本，什么時(shí)候才能見效益？

因此，有意參與頁巖氣探礦權(quán)拍賣的企業(yè)還是應(yīng)該充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，量力而行。

內(nèi)部流轉(zhuǎn)有意義

中國石油石化：油氣區(qū)塊內(nèi)部流轉(zhuǎn)與招拍掛有什么不同？

張大偉：招拍掛是國土資源部委托有關(guān)省政府、自治區(qū)政府進(jìn)行的，而油氣區(qū)塊內(nèi)部流轉(zhuǎn)是中國石油、中國石化作為國有石油企業(yè)改革的重要舉措之一。

2017年12月4日，中國石油基本完成了東西部油田礦業(yè)權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)。青海油田所在的柴達(dá)木盆地4個(gè)探礦權(quán)和2個(gè)采礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)給遼河油田；長慶油田所在的鄂爾多斯及北部外圍盆地5個(gè)探礦權(quán)和2個(gè)采礦權(quán)流轉(zhuǎn)給華北油田和玉門油田；西南油氣田所在的四川盆地及西昌盆地2個(gè)探礦權(quán)和1個(gè)采礦權(quán)流轉(zhuǎn)給大慶油田。

2017年12月15日，中國石化鄂爾多斯盆地南部致密油礦業(yè)權(quán)區(qū)塊進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)。華北油氣分公司與河南油田正式簽署旬邑—宜君礦權(quán)區(qū)塊移交協(xié)議。這次內(nèi)部流轉(zhuǎn)，中國石化采取了招標(biāo)會(huì)審方式。

不論中國石化還是中國石油，其油氣區(qū)塊內(nèi)部流轉(zhuǎn)都屬于內(nèi)部礦業(yè)權(quán)再分配，通過內(nèi)部競爭的形式，激活內(nèi)部礦業(yè)權(quán)。因?yàn)樗麄兊牡V業(yè)權(quán)都是集團(tuán)公司作為申請(qǐng)人申請(qǐng)來的，因此礦業(yè)權(quán)歸屬集團(tuán)公司，各公司沒有資格取得礦業(yè)權(quán)。

中國石油石化：將油氣區(qū)塊進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)有什么意義？

張大偉：在油氣上游市場改革尚未全面展開的情況下，石油公司探索礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)部市場化流轉(zhuǎn)，符合國家油氣體制改革的新形勢(shì)、新要求，為政府進(jìn)行油氣礦業(yè)權(quán)改革積攢了經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槟壳坝蜌獾V業(yè)權(quán)外部的流轉(zhuǎn)依然是禁止的。

石油企業(yè)內(nèi)部存在著資源結(jié)構(gòu)布局不平衡等問題。比如，中國石油東部的幾大油田勘探開采實(shí)力強(qiáng)，但油氣區(qū)域??；而西部的幾大油田的面積很大，但人員力量不足。通過油氣區(qū)塊內(nèi)部流轉(zhuǎn)可以有效化解資源結(jié)構(gòu)布局不平衡的問題，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

油氣區(qū)塊內(nèi)部流轉(zhuǎn)還可以發(fā)揮石油企業(yè)整體優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性和創(chuàng)造性，探索難動(dòng)用儲(chǔ)量效益開發(fā)新模式，真正把難動(dòng)用儲(chǔ)量“管起來、動(dòng)起來、活起來”，實(shí)現(xiàn)效益最大化，也會(huì)倒逼承接單位創(chuàng)新體制機(jī)制，大幅降低成本和盈虧平衡點(diǎn)，闖出低成本發(fā)展的新路子。

油氣區(qū)塊內(nèi)部流轉(zhuǎn)有利于統(tǒng)籌盤活礦業(yè)權(quán)、儲(chǔ)量、技術(shù)、人力、設(shè)備等資源資產(chǎn)，激活勘探開發(fā)市場，打破“畫地為牢”格局，促進(jìn)高效勘探和低成本開發(fā)，破解低油價(jià)下生存發(fā)展困局。

掌握話語權(quán)

中國石油石化：無論招標(biāo)、拍賣、掛牌，都應(yīng)對(duì)油氣儲(chǔ)量和礦業(yè)權(quán)進(jìn)行評(píng)估。現(xiàn)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是什么？

張大偉：2016年12月，國家七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，明確探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源統(tǒng)一確權(quán)登記，提出了自然資源確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，將各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實(shí)所有權(quán)人或者使用權(quán)人，為自然資源分類施策、有效保護(hù)和開發(fā)利用提供了重要前提。

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是我國地質(zhì)勘查與礦產(chǎn)資源標(biāo)準(zhǔn)系列的基礎(chǔ)和核心。2015年起，我國啟動(dòng)和實(shí)施《國家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)》項(xiàng)目，通過對(duì)我國石油天然氣和固體礦產(chǎn)資源/儲(chǔ)量分類、礦床工業(yè)指標(biāo)管理辦法以及地質(zhì)勘查規(guī)范總則、單礦種地質(zhì)勘查規(guī)范、技術(shù)要求等進(jìn)行全面系統(tǒng)的修訂完善，構(gòu)建適合礦產(chǎn)資源保障、生態(tài)文明建設(shè)、體現(xiàn)綠色發(fā)展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

另外更重要的一點(diǎn)是要把中國的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推向世界，與國際通用標(biāo)準(zhǔn)建立對(duì)接關(guān)系。2015年4月至2017年4月，我國連續(xù)三年參加聯(lián)合國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類框架（UNFC）會(huì)議，形成了我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類與UNFC建立對(duì)接文件發(fā)布稿。與UNFC建立對(duì)接文件，實(shí)現(xiàn)互認(rèn)互通，是我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)邁向國際化的重要一步，為油氣領(lǐng)域的一帶一路建設(shè)做了支撐。

問題與建議

中國石油石化：目前油氣探礦權(quán)競爭性出讓存在什么問題嗎？

張大偉：油氣上游改革實(shí)行競爭性出讓的方向已明確，但招標(biāo)、拍賣、掛牌這三方面的嘗試才僅僅是開始，也各自存在一些問題。

招拍掛是國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中常用的一種出讓方式。土地有多大面積，什么地形非常清楚，但包括油氣在內(nèi)的礦產(chǎn)在地下是看不見、摸不著的。企業(yè)是以利潤為導(dǎo)向的，只有讓企業(yè)看到未來的利潤才有可能吸引更多的具有勘探、開采能力且競爭力強(qiáng)的企業(yè)參與進(jìn)來。因此，國家應(yīng)該將招拍掛的資源或者儲(chǔ)量基本落實(shí)，而且應(yīng)該把品質(zhì)好的資源拿出來招拍掛。如果不知道資源情況，劃個(gè)圈就拿出來拍賣，企業(yè)投資了卻沒有回報(bào)，最終會(huì)打擊企業(yè)的積極性，不利于改革的推進(jìn)。

比如，前面提到的貴州省產(chǎn)業(yè)投資有限責(zé)任公司以12.9億元的高價(jià)競得正安區(qū)塊頁巖氣探礦權(quán)這件事。雖然這是一塊頁巖氣有利區(qū)，但地下頁巖氣資源有多少并不清楚。這是頁巖氣礦權(quán)競爭性出讓的一個(gè)有益嘗試，但因其中的風(fēng)險(xiǎn)巨大，最終企業(yè)能否獲得確實(shí)的效益還是未知數(shù)。但如果探明了有確實(shí)的儲(chǔ)量再拿出來拍賣，那競拍物是清楚的，對(duì)企業(yè)來說投資是相對(duì)有保證的。

在正安區(qū)塊北面的是屬于中國石化的道真區(qū)塊，面積達(dá)2000多平方公里，地質(zhì)條件、頁巖氣區(qū)域富集程度均優(yōu)于正安區(qū)塊，而中國石化是免費(fèi)獲得的。這里有很多需要思考的問題。

中國石油石化：針對(duì)這些問題，您對(duì)油氣上游改革有什么建議？

張大偉：油氣上游改革需要進(jìn)一步探索和完善，但應(yīng)該作為整個(gè)油氣改革的一個(gè)突破口。為了早日實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，我有幾點(diǎn)建議。

第一，我國已經(jīng)進(jìn)行油氣探礦權(quán)招拍掛競爭出讓的試點(diǎn)，現(xiàn)在就應(yīng)該停止協(xié)議出讓?！兜V業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》雖然提出嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，但并沒有完全禁止。而礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓是非市場出讓，沒有競爭者，而且不公平，不利于推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)。

第二，油氣資源區(qū)塊退出機(jī)制將規(guī)范探礦權(quán)的“出口”，促進(jìn)油氣資源勘查“真投實(shí)干”，但現(xiàn)在退出機(jī)制落實(shí)得并不好。按照中央的要求，應(yīng)該更嚴(yán)格地落實(shí)區(qū)塊退出機(jī)制。

第三，嚴(yán)格甚至停止在常規(guī)油氣勘查區(qū)塊中增列礦種。2011年國務(wù)院批準(zhǔn)頁巖氣為我國第172種礦產(chǎn)，初衷是為多種投資主體平等進(jìn)入頁巖氣勘查開發(fā)領(lǐng)域創(chuàng)造機(jī)會(huì)，對(duì)油氣和非油氣企業(yè)特別是資金實(shí)力雄厚的非油氣企業(yè)從事頁巖氣勘查開發(fā)提供相同的條件，打破頁巖氣勘查開發(fā)領(lǐng)域的壟斷。但現(xiàn)在石油企業(yè)頻頻在常規(guī)油氣勘查區(qū)塊中增列頁巖氣礦種。事實(shí)上增列了礦種，那么頁巖氣獨(dú)立礦種的確立就失去了意義，如果增列頁巖氣礦種，那也最低投入，必須達(dá)到頁巖氣招拍掛要求的最低投入。

加快推動(dòng)油氣上游改革、完善并有序放開油氣勘查開采體制勢(shì)在必行。相信不久的將來，油氣上游市場會(huì)全面放開，為提高我國資源的保障能力做出貢獻(xiàn)。

我國油氣探礦權(quán)競爭性出讓改革大勢(shì)已定

2014年6月13日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議提出推動(dòng)能源消費(fèi)、供給、技術(shù)和體制四項(xiàng)革命，部署油氣勘查開采體制改革，破除體制障礙，加大國內(nèi)油氣勘查開采力度。

隨后，國務(wù)院決定，首先在新疆開展油氣資源上游領(lǐng)域改革試點(diǎn)工作。擬實(shí)行礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)制度，從申請(qǐng)?jiān)谙雀臑楦偁幮猿鲎專⒂蜌獾V業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和儲(chǔ)量轉(zhuǎn)讓制度。

2015年，為支持新疆油氣礦權(quán)體制改革，全國油氣資源戰(zhàn)略選區(qū)和地質(zhì)礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)在新疆投入了2.5億元經(jīng)費(fèi)。同年7月，國土資源部推出了6個(gè)新疆油氣勘查區(qū)塊的招標(biāo)公告。這次改革試點(diǎn)為下一步全面深化油氣勘查開采體制改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。這也是進(jìn)入21世紀(jì)后，我國油氣勘查開采體制改革的“第一槍”。

2016年12月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大了礦業(yè)權(quán)競爭性出讓范圍，規(guī)定了除協(xié)議出讓等特殊情形外，對(duì)所有礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。所有的礦產(chǎn)資源包括油氣資源在內(nèi)都要實(shí)行有償使用。

2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出完善并有序放開油氣勘探查開采體制，提升資源持續(xù)能力，實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更嚴(yán)格的區(qū)塊退出體制，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。

2017年6月《礦產(chǎn)權(quán)出讓制度改革方案》提出以招標(biāo)掛牌拍賣方式為主，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭出讓，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，同時(shí)下放審批權(quán)限，強(qiáng)化監(jiān)督服務(wù)。改革試點(diǎn)包括山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆，2019年全面推廣實(shí)施，遏制石油企業(yè)“跑馬圈地”和“圈而不探”。