李燕　彭超

摘要：在經(jīng)濟(jì)延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢(shì)、財(cái)政收支執(zhí)行超前完成任務(wù)的背景下，“聚焦減稅降費(fèi)，積極財(cái)政政策要更加積極”的目標(biāo)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上被提出，如何在當(dāng)前各種不確定因素增多的情況下實(shí)現(xiàn)更加積極的財(cái)政政策，以免發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而引起系統(tǒng)性整體風(fēng)險(xiǎn)，多舉措加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、提高財(cái)政支出效率等就顯得至關(guān)重要。從財(cái)政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀出發(fā)，財(cái)政資金在統(tǒng)籌使用過程中因受主體利益選擇、博弈困境、改革成本等困境阻礙，難以實(shí)現(xiàn)資金的有效統(tǒng)籌。應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，培育全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)多元共治的統(tǒng)籌機(jī)制，配以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部管理模式和強(qiáng)化人民代表大會(huì)監(jiān)督的外部監(jiān)督措施，等等，提高統(tǒng)籌效果，為實(shí)現(xiàn)更加積極的財(cái)政政策提供保障。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)籌利益格局；多元共治

中圖分類號(hào)：F810.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10056378（2018）06009408

DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.013

引言

“十九大”報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。社會(huì)主要矛盾隨之轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，無論是在物質(zhì)文化生活方面，還是在民主、政治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面，需求都在增加。此時(shí)，財(cái)政已告別原有的增長(zhǎng)軌跡，走上了與以往大不相同的新方向[1]。從數(shù)據(jù)上看，2018年全國(guó)一般公共預(yù)算收入183 177億元，增長(zhǎng)6.1%，從原有的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為近年來的中速增長(zhǎng)；預(yù)算支出安排209 830億元，增長(zhǎng)7.6%，保持著高于收入增長(zhǎng)率的態(tài)勢(shì)。財(cái)政安排赤字23 800億元，雖與2017年持平，但地方專項(xiàng)債務(wù)13 500億元，與2017年相比增加5 500億元，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大①。

2018年，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，成為黨中央、國(guó)務(wù)院確定的宏觀政策取向，而加快財(cái)政支出進(jìn)度，是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容。截至2018年6月，全國(guó)一般公共預(yù)算在收入保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的同時(shí)，支出也已完成預(yù)算的53.2%，比序時(shí)進(jìn)度快3.2個(gè)百分點(diǎn)，相較于上年同期加快了0.1個(gè)百分點(diǎn)②。可以看出，財(cái)政支出保持著較高強(qiáng)度且完成了較好進(jìn)度，為積極財(cái)政政策實(shí)施提供了保障。因此，在經(jīng)濟(jì)延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢(shì)、財(cái)政收支執(zhí)行超前完成任務(wù)的背景下，“聚焦減稅降費(fèi)，積極財(cái)政政策要更加積極”的目

標(biāo)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上被提出，減費(fèi)降稅、保持支出強(qiáng)度以及微調(diào)財(cái)政政策等，成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策更加積極的主要措施。如何在當(dāng)前各種不確定因素增多的情況下實(shí)現(xiàn)更加積極的財(cái)政政策，以免發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而引起系統(tǒng)性整體風(fēng)險(xiǎn)，需要解決一系列結(jié)構(gòu)性問題，為不確定性注入確定性[2]。為此，多舉措加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、提高財(cái)政支出效率至關(guān)重要。

然而從實(shí)踐中可知，當(dāng)前財(cái)政資金使用效益仍然不高，資金沉淀問題依舊突出，尤其是在財(cái)政政策重點(diǎn)發(fā)力的領(lǐng)域。比如，審計(jì)署公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，部分扶貧項(xiàng)目共261個(gè)，涉及投資共2.88億元，長(zhǎng)期閑置或未達(dá)目標(biāo)[ZW（]數(shù)據(jù)來源：《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c123683/content.html？from=groupmessage&isappinstalled=0.[ZW）]。這種統(tǒng)籌力度不斷增加，而財(cái)政資金卻仍然沉淀的現(xiàn)狀，會(huì)制約未來更加積極的財(cái)政政策的實(shí)現(xiàn)。

就這一問題，學(xué)者紛紛展開研究并提出相關(guān)政策建議，具體如完善預(yù)算管理制度[35]、推進(jìn)國(guó)庫集中支付改革[68]、合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)[910]、完善監(jiān)督機(jī)制提高信息公開[1112]，做法包括加強(qiáng)“四本預(yù)算”銜接、構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制[13]等。此外，從治理的角度上來說，不少學(xué)者認(rèn)為解決財(cái)政支出效率不高涉及到治理機(jī)制問題[14]，而統(tǒng)籌資金的能力反映了財(cái)政的治理能力，針對(duì)目前中國(guó)發(fā)展重點(diǎn)從總量為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)為主的變化，更應(yīng)重視支出結(jié)構(gòu)背后的觀念固化和制度固化，加快支出分類改革的試點(diǎn)[15]，實(shí)現(xiàn)具有效率性、效益性、公平性和透明性等特征的政府治理目標(biāo)，以期更好地提高財(cái)政資金使用效益[16]。但這些討論更多地是針對(duì)問題的表面原因進(jìn)行探討，較少涉及對(duì)資金統(tǒng)籌使用難以展開深層次原因的分析?；诖?，本文從財(cái)政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀出發(fā)，分析資金統(tǒng)籌使用過程中存在的困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的路徑選擇，為構(gòu)建資金統(tǒng)籌使用長(zhǎng)效機(jī)制提供依據(jù)，以期為實(shí)現(xiàn)更加積極的財(cái)政政策提供保障。

一、財(cái)政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀

通過對(duì)國(guó)家審計(jì)署公布的2016年第一季度至2017年第四季度“國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果”進(jìn)行整理可以看出，截至2017年第三季度，出現(xiàn)由于未支出形成違規(guī)存量資金[ZW（]關(guān)于財(cái)政存量資金官方并未給出明確的定義，根據(jù)學(xué)者的研究，可將其定義為已編列支出但尚未實(shí)際支付使用的財(cái)政資金，且普遍認(rèn)為存量資金包括正常原因形成的和非正常原因形成的。因此，審計(jì)署文件中指出的違規(guī)存量資金，可以認(rèn)為是因非正常原因?qū)е碌拇媪抠Y金，包括在日常財(cái)政收支過程中出現(xiàn)的該投未投、該用未用、支出績(jī)效低等引起的存量資金。[ZW）]的省份在減少，僅包括吉林、上海、江西、河南、湖南、廣西、四川7個(gè)省市，說明各省市在國(guó)家重大政策措施落實(shí)的過程中加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政支出的管理，加大了統(tǒng)籌財(cái)政資金的力度；但到2017年第四季度，存在違規(guī)存量資金的省份突然增加，達(dá)到14個(gè)（表1）。

另一方面來說，從2013年李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院會(huì)議上指出要進(jìn)一步開展財(cái)政存量資金的盤活，將財(cái)政存量資金統(tǒng)籌用于國(guó)家急需發(fā)展的地方開始，財(cái)政資金統(tǒng)籌使用這一改革目標(biāo)就得到了極大的關(guān)注。到2015年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）出臺(tái)，從項(xiàng)目、科目、部門、政府預(yù)算體系、跨年度預(yù)算、各類收入、增量與存量、編制與執(zhí)行等10個(gè)方面，詳細(xì)地對(duì)資金統(tǒng)籌使用進(jìn)行安排。這些文件涉及資金統(tǒng)籌使用過程中的方方面面，違規(guī)存量資金理應(yīng)減少甚至消除，但數(shù)據(jù)顯示，在不同年份中，仍然存在大量違規(guī)存量資金，尤其是江西、四川等省，分別在不同年份的不同季度，甚至每個(gè)季度都出現(xiàn)大量違規(guī)存量資金的情況，財(cái)政資金統(tǒng)籌效果可見一斑[ZW（]數(shù)據(jù)僅采集了審計(jì)報(bào)告中有關(guān)“財(cái)政資金統(tǒng)籌盤活”方面的數(shù)據(jù)，僅包括關(guān)鍵詞“閑置”“結(jié)存”等，若加上其他如“項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期效應(yīng)”等關(guān)鍵詞，財(cái)政支出效率將更低。[ZW）]。

二、財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的困境

財(cái)政資金統(tǒng)籌使用效果主要受現(xiàn)有財(cái)政支出格局制約，使得資金無法形成有效流動(dòng)。財(cái)政支出格局是隨著發(fā)展逐步形成的，所表現(xiàn)出來的是以往改革結(jié)果積累效應(yīng)的體現(xiàn)。因此，對(duì)于財(cái)政支出來說，無論在規(guī)模還是在結(jié)構(gòu)上形成的態(tài)勢(shì)，都是各種力量經(jīng)過長(zhǎng)期博弈形成的相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，體現(xiàn)出了不同層級(jí)政府、不同職能部門、不同發(fā)展地區(qū)等在資源分配中形成的受益份額。財(cái)政資金統(tǒng)籌使用就是打破現(xiàn)有各主體間的利益格局，重新分配使用，形成符合發(fā)展需要的新模式，因此在統(tǒng)籌過程中會(huì)存在相應(yīng)的阻礙。

（一）財(cái)政資金使用中的多元利益主體：資金流動(dòng)的桎梏

在政府內(nèi)部，從各職能出發(fā)進(jìn)行分工形成了縱橫交錯(cuò)的組織體系，根據(jù)政府各部門、各層級(jí)之間的責(zé)、權(quán)、利的分配作出的一系列制度安排，形成了資金分配的邏輯起點(diǎn)。在對(duì)資金進(jìn)行具體分配使用時(shí)，不同利益主體的相互作用和相互影響會(huì)存在三種對(duì)應(yīng)的利益關(guān)系，即特殊利益與共同利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益、既得利益與未得利益。

第一種：根據(jù)整體和個(gè)體的差異性可知利益主體的共同目標(biāo)和個(gè)體特殊要求具有較大差異，進(jìn)而涉及的利益矛盾為特殊利益與共同利益間的矛盾。從共同利益出發(fā)，在財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，資金有效使用和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是全社會(huì)的共同目標(biāo)。在具體實(shí)踐中，無論是地區(qū)間還是部門間都存在差異性，如發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)資金的需求和投向不同、職能部門對(duì)未來發(fā)展規(guī)劃不同等，這種差異會(huì)形成各具特色的特殊利益訴求。當(dāng)全社會(huì)共同利益與特殊利益、特殊利益之間等發(fā)生沖突時(shí)，各主體傾向于選擇各自特殊利益的實(shí)現(xiàn)，最終形成的結(jié)果與共同利益預(yù)期存在偏差。

第二種：從利益形成的周期來劃分，主體間存在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益的選擇。長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的實(shí)現(xiàn)相對(duì)于眼前利益的獲得來說需要更多的配套成本，存在周期上的劣勢(shì)，為此各主體普遍傾向于關(guān)注眼前利益。具體來說，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，中央政府或上級(jí)部門作為政策制定者，傾向于建立財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的長(zhǎng)效機(jī)制以實(shí)現(xiàn)資金長(zhǎng)期有效地被使用，但長(zhǎng)效機(jī)制的建立需要在大量實(shí)踐中不斷修改和完善；從眼前利益來看，下級(jí)政府或部門代表的政策落實(shí)者，對(duì)當(dāng)前格局中獲益的守護(hù)動(dòng)機(jī)大于需要更長(zhǎng)周期才能見效的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的獲取，為此，缺乏財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力。

第三種：主體利益化使各主體僅代表某一特殊利益，通過追求和保護(hù)各自既得利益忽視未得利益的重要程度。尤其對(duì)于已獲利主體來說，任何政策的變動(dòng)都將改變既得利益的確定性和未得利益的未知性。因此，在資金統(tǒng)籌使用的改革中，無論是思想上還是行為上，各級(jí)政府或部門都不愿意失去已有的權(quán)利，會(huì)選擇消極對(duì)待統(tǒng)籌工作的展開。

在打破現(xiàn)有財(cái)政支出格局對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用過程中，將涉及人、財(cái)、物的重新分配，需要站在國(guó)家整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的立場(chǎng)上對(duì)財(cái)政資源分配進(jìn)行重新考量。在現(xiàn)有格局下，各主體受特殊利益、眼前利益和既得利益的影響，尤其受未得利益的不確定性影響使得現(xiàn)有支出格局難以被打破，進(jìn)而無法有效改變資金“沉淀”的結(jié)果。

（二）財(cái)政資金使用中的利益主體博弈：打破固化的困境

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，所有人的行為都是個(gè)人的理性選擇過程。對(duì)于一個(gè)集體或者社會(huì)而言，如果每個(gè)成員都作為獨(dú)立的個(gè)體進(jìn)行理性決策，那么整體利益目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。從政府內(nèi)部來說，財(cái)政支出決策是由多個(gè)具有各自特點(diǎn)的行為特征和效用函數(shù)并按照特定組織規(guī)則運(yùn)行的決策主體的集合[16]，包括了中央和地方政府、政府各職能部門、不同發(fā)展現(xiàn)狀的地區(qū)政府等；從整體社會(huì)來說，財(cái)政支出決策和使用是各機(jī)構(gòu)、組織博弈結(jié)果，由于目標(biāo)的不一致性，各方都在操作過程中爭(zhēng)取利益進(jìn)而對(duì)支出改革和路徑施加不同的力量，最終結(jié)果是形成了現(xiàn)有的支出格局，且難以統(tǒng)籌。

以部門博弈為例。在支出決策中，部門各自形成了互相獨(dú)立的利益集團(tuán)，并著重考慮維持本部門的利益，無形中曲解了支出整體效益的實(shí)現(xiàn)。假設(shè)對(duì)于兩個(gè)部門來說，即對(duì)A部門和B部門的資金進(jìn)行統(tǒng)籌，兩部門可采取的策略僅包括積極統(tǒng)籌和消極應(yīng)付兩種。當(dāng)A和B同時(shí)選擇積極統(tǒng)籌時(shí)，財(cái)政支出整體效益增加，存量資金減少，此時(shí)，上級(jí)政府也會(huì)給予部門一定獎(jiǎng)勵(lì)以茲鼓勵(lì)。但從另一方面來說，財(cái)政資金統(tǒng)籌使兩個(gè)部門改變了原有的資金配置方式，即失去對(duì)原有資金的絕對(duì)支配權(quán)并承擔(dān)失去某項(xiàng)資金的成本。為分析簡(jiǎn)便，假設(shè)A和B付出的成本相同，即（x，x）。當(dāng)A和B同時(shí)選擇消極應(yīng)付時(shí)，兩部門資金將繼續(xù)按照原有支出格局進(jìn)行支付，此時(shí)支出效率低、存量資金多，付出的相應(yīng)成本為（y，y）。當(dāng)A和B有一方積極開展支出改革，加大統(tǒng)籌力度，而另一方繼續(xù)原有支出格局，則積極統(tǒng)籌一方付出的成本為（y-a），消極應(yīng)付的一方付出的成本為（y+a）。其中x-y>a，A和B形成的博弈矩陣見表2。

根據(jù)表2可知，在財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的過程中，A部門和B部門存在兩個(gè)均衡，即（x，x）（y，y）。從帕累托意義上（x，x）優(yōu)于（y，y），且兩部門在采取積極配合策略時(shí)將帶來正的外部性。但對(duì)于A和B兩個(gè)部門，在統(tǒng)籌工作中，各自采取消極應(yīng)付策略時(shí)付出的成本相對(duì)于采取積極統(tǒng)籌策略時(shí)付出的成本來說更低，因此對(duì)于獨(dú)立的部門，從各自現(xiàn)有利益格局出發(fā)，博弈結(jié)果都是等待對(duì)方積極統(tǒng)籌并享受外部效應(yīng)，最終都選擇消極應(yīng)付，（y，y）成為博弈的唯一納什均衡，這種均衡選擇是對(duì)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的限制。更進(jìn)一步來說，當(dāng)前發(fā)展環(huán)境具備多元性和復(fù)雜性雙重特征，政府內(nèi)部不同部門對(duì)同一政策尚且均采取消極應(yīng)付這一策略，更不用說存在較大目標(biāo)分歧的政府、市場(chǎng)和社會(huì)[17]。在這種利益博弈下，財(cái)政資金統(tǒng)籌使用效果不佳成為必然。

（三）財(cái)政資金使用中的政府行為慣性：利益藩籬的路徑依賴

政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮是加強(qiáng)社會(huì)公共物品或服務(wù)的有效提供，但并不意味著在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系中，政府處于壟斷地位。與此相反，為處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，政府應(yīng)真正發(fā)揮作為服務(wù)型政府、法制型政府和效能型政府的職能，突出其公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)意識(shí)，輔之以法律法規(guī)等規(guī)范性文件，以實(shí)現(xiàn)三者的良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。更進(jìn)一步，政府在配置財(cái)政資金時(shí)，應(yīng)站在全局視角下作為“掌舵”者而不是“劃槳”者，通過培育市場(chǎng)、社會(huì)其他主體的職責(zé)，以淡化政府原有的全能型特征。

但從現(xiàn)有的政府管理格局中可以看出，受長(zhǎng)期計(jì)劃思維、體制轉(zhuǎn)型等多重因素影響，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變并不完全，管理中“越位”“缺位”“錯(cuò)位”等問題仍然嚴(yán)重，造成政府事權(quán)龐雜、交叉管理、公共服務(wù)提供不足等問題。具體包括：第一，橫向部門間條塊分割和重復(fù)建設(shè)共存，使得財(cái)政支出不能形成合力，部門利益剛性較強(qiáng)。第二，縱向部門間事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，中央包攬過多，地方依賴性強(qiáng)，加劇了投入份額和交叉現(xiàn)象，無法有效使用資金。第三，政府與市場(chǎng)間界線不清，政府“手臂”過多、過長(zhǎng)，且配套措施不健全，資金效率低。

（四）財(cái)政資金使用中的制度沖突和失衡：改革的制度成本

對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支出進(jìn)行統(tǒng)籌使用，不僅涉及資源配置方式的變化，還包括了對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各個(gè)方面改革的整體過程，從根本上解決資金使用效率不高、資金難以統(tǒng)籌的問題，必然需要對(duì)現(xiàn)有體制機(jī)制的重新思考。這一過程中相應(yīng)會(huì)產(chǎn)生一定的成本，包括了制度的摩擦成本、新制度的機(jī)會(huì)成本和安排成本等。

第一，對(duì)于制度的摩擦成本來說，是由舊制度受益方與新制度受益方之間的摩擦、舊制度的政策安排與新制度的政策安排之間的摩擦產(chǎn)生的。在對(duì)現(xiàn)有支出格局進(jìn)行統(tǒng)籌使用時(shí)，新制度的形成并不是一蹴而就的，而是需要經(jīng)歷一個(gè)與舊制度轉(zhuǎn)換的階段，這就產(chǎn)生了舊制度與新制度間的摩擦成本。另一方面，在舊制度中受益的主體與在新制度中受益的主體存在不對(duì)等性，甚至?xí)霈F(xiàn)舊制度中受益主體在新制度中成為利益損失主體，需要與之匹配的補(bǔ)償支出，即調(diào)整摩擦成本。第二，對(duì)于新制度的機(jī)會(huì)成本來說，任何制度的選擇都存在著一定的機(jī)會(huì)成本，選擇某一改革措施后，政府必然承擔(dān)著未實(shí)施其他措施和繼續(xù)實(shí)施原有措施等引起的機(jī)會(huì)成本。第三，對(duì)于新制度的安排成本來說，由于新制度是對(duì)原有制度的更改，必然會(huì)打破原有制度下的條件假設(shè)。因此，當(dāng)原有支出格局不存在或者被打破時(shí)混亂不可避免地會(huì)出現(xiàn)，這時(shí)需要針對(duì)新制度實(shí)施條件、配套措施、監(jiān)督方案等因素進(jìn)行重新考慮，此時(shí)產(chǎn)生的成本構(gòu)成了新制度的安排成本。

三、統(tǒng)籌財(cái)政資金的路徑選擇

財(cái)政資金在統(tǒng)籌使用過程中會(huì)受到主體利益選擇、博弈困境、改革成本等方面的阻礙，使得財(cái)政資金難以統(tǒng)籌使用。在財(cái)政收支矛盾仍然突出的前提下，構(gòu)建財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，培育全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)多元共治的統(tǒng)籌機(jī)制，并配以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部管理模式和強(qiáng)化人民代表大會(huì)監(jiān)督的外部監(jiān)督措施等，實(shí)現(xiàn)資金的有效統(tǒng)籌。

（一）培育具有全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向

財(cái)政支出是資金使用主體的利益格局體現(xiàn)，對(duì)原有支出制度的改革必然導(dǎo)致權(quán)力的此消彼長(zhǎng)，各部門應(yīng)站在全局視角下，以更大的智慧和勇氣，實(shí)質(zhì)性打破財(cái)政支出中的利益藩籬。因此，應(yīng)培育具有全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向。具體包括：第一，確立體現(xiàn)公共利益核心價(jià)值的財(cái)政支出目標(biāo)。從財(cái)政支出視角來看，應(yīng)確立以提高財(cái)政支出效益為核心目標(biāo)的財(cái)政支出管理改革，即通過改變以往不科學(xué)、不合理的支出模式，達(dá)到資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，打破政府間、部門間、區(qū)域間的隔閡，從國(guó)家整體利益出發(fā)，充分利用有限的財(cái)政資源，保障可持續(xù)發(fā)展。第二，建立體現(xiàn)公共利益核心價(jià)值的動(dòng)力機(jī)制。衡量財(cái)政支出效益的重要指標(biāo)之一是公共利益的實(shí)現(xiàn)，而公共利益的實(shí)現(xiàn)需要配以價(jià)值動(dòng)力機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，通過以公開透明的項(xiàng)目管理為依托，加強(qiáng)主體間互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)在要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益[18]。

（二）建立多元共治的統(tǒng)籌機(jī)制

第一，中央與地方的共治。財(cái)政資金有效統(tǒng)籌使用需要依靠政府支出關(guān)系的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分已逐步展開，尤其對(duì)于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分已較為清晰，中央和地方應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定深化落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障等支出的合理安排。另一方面，根據(jù)中央和地方的職能定位，進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)其他領(lǐng)域劃分細(xì)則及相關(guān)政策出臺(tái)。

第二，地方政府間的共治。財(cái)政資金有效統(tǒng)籌使用，需要建立跨地區(qū)溝通協(xié)商和利益的補(bǔ)償機(jī)制來推進(jìn)。首先，各地區(qū)政府要打破經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和官員晉升政績(jī)的狹隘觀點(diǎn)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為目標(biāo)，反復(fù)進(jìn)行平等的溝通協(xié)商。其次，從管理上改變官員考核晉升機(jī)制。對(duì)于地方官員的政績(jī)考核，從根本上改變只關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的狀態(tài)，應(yīng)充分考慮地方政府所處的環(huán)境、發(fā)展等因素，結(jié)合外部性的影響，制定出綜合指標(biāo)，全面考核地方政府官員的政績(jī)。最后，從利益角度上制定補(bǔ)償機(jī)制。在財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，建立地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)付出代價(jià)的地方，由中央政府或利益受益地區(qū)通過相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)貼等措施進(jìn)行補(bǔ)償，改善協(xié)調(diào)過程中地方間利益失衡問題。

第三，部門間的共治。財(cái)政資金有效統(tǒng)籌使用，需要建立跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制來深化。財(cái)政資金的管理不僅涉及財(cái)政部門，也涉及資金使用部門、資金監(jiān)管部門等。不同部門在資金的使用中，根據(jù)不同職責(zé)劃分和權(quán)力水平進(jìn)行資金的決策和執(zhí)行，因此統(tǒng)籌工作僅靠財(cái)政部門一己之力無法完成。首先，進(jìn)行部門職責(zé)調(diào)整和整合。在落實(shí)黨中央有關(guān)政策過程中，將利益在各部門進(jìn)行合理分配，堅(jiān)決消除偏離整體利益之外的部門利益。其次，建立部門間溝通協(xié)商機(jī)制。在現(xiàn)有的部門層級(jí)上，依托有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化部門間的聯(lián)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的資金使用效果。在不改變現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)設(shè)置條件下，由財(cái)政部門牽頭，建立跨部門的專業(yè)委員會(huì)或召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)商存量資金的安排使用情況，避免重復(fù)交叉或相互脫節(jié)，強(qiáng)調(diào)資金使用整體協(xié)同理念，打破部門隔閡。最后，與地區(qū)間配套補(bǔ)償機(jī)制為依托，建立部門間補(bǔ)償機(jī)制，更傾向于關(guān)注項(xiàng)目涉及部門的利益。

第四，政府與群眾的共治。財(cái)政資金取之于民而應(yīng)用之于民，因此財(cái)政支出的有效使用應(yīng)從群眾的切身利益出發(fā)進(jìn)行衡量。首先，提高預(yù)算透明度，減小政府與群眾的信息不對(duì)稱。預(yù)算透明度的提高可以保障群眾的知情權(quán)，為監(jiān)督提供前提以督促政府更好履行受托責(zé)任。其次，加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。人民代表是廣大群眾的代表，因此從預(yù)算的編制、執(zhí)行到最后的決算，都應(yīng)受到人大的監(jiān)督。最后，依托現(xiàn)代信息手段，加強(qiáng)群眾與政府的聯(lián)系和溝通。

（三）全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

“十九大”報(bào)告中提出要全面實(shí)施績(jī)效管理，這是繼“十八大”報(bào)告提出“推進(jìn)政府績(jī)效管理”后對(duì)績(jī)效管理的新提法。全面實(shí)施績(jī)效管理要求在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注資金的產(chǎn)出和結(jié)果，為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益提供了支持。其中，構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，是體現(xiàn)全面實(shí)施績(jī)效管理的主要指標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度保障。

第一，強(qiáng)化預(yù)算部門的責(zé)任。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理包括了對(duì)財(cái)政支出的全面績(jī)效管理，而財(cái)政支出是通過預(yù)算安排體現(xiàn)，因此，要強(qiáng)化預(yù)算部門的第一責(zé)任人意識(shí)。在落實(shí)財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，預(yù)算部門應(yīng)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和監(jiān)管的責(zé)任，從源頭上把控資金分配的合理性和有效性。

第二，推進(jìn)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。首先，實(shí)現(xiàn)全方位的績(jī)效管理格局。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要實(shí)現(xiàn)向所有類別拓展，即在繼續(xù)推進(jìn)一般性預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，逐漸向預(yù)算部門整體支出、財(cái)政收入和支出政策拓展；在繼續(xù)探索轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，逐漸向各級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行拓展，從建立完善的政府預(yù)算績(jī)效管理、部門預(yù)算績(jī)效管理、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理三個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)全方位的績(jī)效管理格局。其次，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過程。將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程與績(jī)效管理同步，保證財(cái)政資金接受全過程的績(jī)效管理。最后，實(shí)現(xiàn)覆蓋財(cái)政的全資金。將所有財(cái)政資金都納入績(jī)效管理范疇，即從一般公共預(yù)算向政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算拓展，完成對(duì)所有財(cái)政資金項(xiàng)目、預(yù)算單位、預(yù)算部門的監(jiān)管，確?！盎ㄥX”與“辦事”間的匹配，防止“拿錢找項(xiàng)目”情況的發(fā)生，減少資金無法形成有效支付的可能。

第三，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理。績(jī)效目標(biāo)作為財(cái)政資金使用的“指揮棒”[19]，在預(yù)算管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，要通過進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)能力，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的規(guī)范化、績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)化、績(jī)效結(jié)果的可獲得化。首先，在申報(bào)預(yù)算時(shí)，主管部門或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的事前評(píng)估，倒逼預(yù)算編制部門科學(xué)、合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。其次，進(jìn)一步按類別研究統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，并給出指標(biāo)解釋，以提高指標(biāo)填列的可操作性。對(duì)無績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)偏低的支出，采取一定的措施，可不予安排或相應(yīng)消減預(yù)算規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效執(zhí)行。最后，對(duì)于項(xiàng)目來說，應(yīng)嚴(yán)格遵守將績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)作為項(xiàng)目入庫的前提條件，未按規(guī)定設(shè)置績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍瞬缓细竦捻?xiàng)目不予進(jìn)入項(xiàng)目庫。

（四）強(qiáng)化人民代表大會(huì)監(jiān)督體系

根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》可知，為提高財(cái)政資金的使用效益，保障預(yù)算支出和政策更好地貫徹落實(shí)黨中央重大方針政策和決策部署，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督重點(diǎn)，從赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡轉(zhuǎn)為支出預(yù)算和政策拓展。這意味著人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督更具監(jiān)督性和有效性，同時(shí)也意味著要進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督體系。

第一，給予人大充足審查時(shí)間。對(duì)支出預(yù)算和政策的審查要求人大需要充分了解黨中央重大方針政策和決策部署、聽取各方的意見和建議、展開專題調(diào)研等，在人大代表具有兼職性前提下，應(yīng)給予人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督提前介入許可，以確保在對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督時(shí)的科學(xué)完整。例如，結(jié)合人大代表的工作特征，組織代表不定時(shí)進(jìn)入預(yù)算編制部門進(jìn)行短期考察等活動(dòng)。

第二，夯實(shí)監(jiān)督主體構(gòu)成。首先，加強(qiáng)對(duì)人大自身素養(yǎng)的培訓(xùn)，特別是基層人大，使其對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)、重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目有足夠的了解，從而有效行使監(jiān)督權(quán)。其次，在中國(guó)多元化的預(yù)算監(jiān)督形勢(shì)下，建立以人大監(jiān)督為核心，以政府財(cái)政部門、職能部門、審計(jì)部門等在內(nèi)的多元主體監(jiān)督體系，借助相關(guān)部門監(jiān)督力量以強(qiáng)化對(duì)支出預(yù)算和政策的監(jiān)督。最后，充分利用專家智庫，更加廣泛地借助專家和社會(huì)力量，形成人大、政府與其他社會(huì)主體的有序互動(dòng)。

第三，形成以支出預(yù)算和政策為主的全口徑和全過程預(yù)算審查監(jiān)督。預(yù)算審查重點(diǎn)轉(zhuǎn)為支出預(yù)算和政策并不意味著對(duì)收入預(yù)算等的忽視，而是在原有的審查監(jiān)督前提下，更加強(qiáng)調(diào)包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等預(yù)算的支出和政策的全面監(jiān)督審查，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算事前、事中、事后的全過程審查監(jiān)督[20]。

第四，健全人大監(jiān)督責(zé)任機(jī)制。解決委托代理引起相關(guān)問題的主要途徑有兩種：一是激勵(lì)機(jī)制，二是監(jiān)督機(jī)制。因此，人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督應(yīng)采取激勵(lì)和監(jiān)督并進(jìn)的辦法，以促進(jìn)人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督有效性的提高。在激勵(lì)機(jī)制建立方面，首先，對(duì)人大代表履職工作進(jìn)行合理的量化，如建立人大檔案，系統(tǒng)地記錄人大代表在各個(gè)監(jiān)督階段的工作情況，并對(duì)不同的工作給以量化分?jǐn)?shù)或相應(yīng)加分；其次，每年可進(jìn)行集中考評(píng)，對(duì)不合格的人大代表采取提醒、批評(píng)等措施，對(duì)履職較好的人大代表進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。在監(jiān)督機(jī)制建立方面，首先，利用各種媒介對(duì)人大監(jiān)督預(yù)算這一過程進(jìn)行監(jiān)督，充分體現(xiàn)出人大監(jiān)督預(yù)算的受監(jiān)督性；其次，建立等級(jí)懲處制度，對(duì)不稱職或?yàn)^職、違法違紀(jì)的人大代表，按程度采取教育、批評(píng)、警告等措施，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的代表甚至可進(jìn)行勸退并采取以后年度也不被任職的辦法。

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【責(zé)任編輯郭玲】

Abstract： Under the background that the economy continues to maintain steady growth and the fiscal revenue and expenditure performs the task ahead， the objective of focusing on “tax reduction， fee reduction and making fiscal policy more proactive” was proposed in the executive meeting of the State Council. How to implement a more proactive fiscal policy in the context of increasing uncertainties so as to avoid the occurrence of financial risks and thus the occurrence of systemic overall risks is a problem； for this purpose it is of vital importance to accelerate the progress of budget implementation and improve the efficiency of fiscal expenditure. Based on the current situation of fiscal fund， this paper argues that the effective coordination of fiscal fund is difficult to achieve in the process of using fiscal fund as a whole because of the obstacles such as the choice of interests and the game dilemma and so on. Then it puts forward that the reform should start from the topdesign， then foster the value orientation of holistic awareness and realize the coordination mechanism of multiple cogovernance. In order to use fiscal fund as a whole and achieve more positive fiscal policy to provide security，the government should implement the internal management mode of budget performance management and strengthen the external supervision measures of the peoples congress.

Key words： financial fund； financial risk； overall planning and benefits pattern； multigoverning model