仇新建

（甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

引言

行政立法是指立法機(jī)關(guān)將部分立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)來創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。具有兩種含義，一種是行政機(jī)關(guān)接受國家立法機(jī)關(guān)的委托，按照相應(yīng)的法定程序所制定的具有法律效力的規(guī)范性文件。另一種則是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序制定的行政管理規(guī)范性文件。是一種“準(zhǔn)立法”行為。行政立法的優(yōu)勢在于彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在立法過程中的局限性，但是這種優(yōu)勢也為立法機(jī)關(guān)帶來了廣泛的自由裁量空間，裁量空間如果過大，就會造成權(quán)力尋租，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象。因?yàn)樾姓⒎ㄅc社會資源配置和權(quán)利義務(wù)的調(diào)整有關(guān)，涉及多方利益，所以，行政立法不作為所影響到的不僅是公民、法人、和其他社會組織的權(quán)利利益，甚至還會影響到公共利益和國家利益。[1](P74)所以，對于行政立法不作為現(xiàn)象急需出臺相應(yīng)的措施來進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)督，以便讓行政立法能夠更好的發(fā)揮其應(yīng)有效力，來充分、及時保障社會各方利益。我國的行政立法不作為與授予其立法權(quán)的上位法有密切聯(lián)系，例如《中華人民共和國電力法》37條規(guī)定“上網(wǎng)電價實(shí)行同網(wǎng)同價。具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定，電力生產(chǎn)企業(yè)有特殊情況需另行制定上網(wǎng)電價的，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。此外，還有例如《中華人民共和國城市供水條例》第23條所規(guī)定的“城市自來水供水企業(yè)和自建設(shè)施對外供水的企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行職工持證上崗制度。具體辦法由國務(wù)院城市建設(shè)行政主管部門會同人事部門等制定。”在這類規(guī)定中，對于立法的期限和細(xì)節(jié)并沒有一個明確的規(guī)定。當(dāng)出現(xiàn)具體的立法時間和有關(guān)細(xì)節(jié)問題時，大多是委托行政機(jī)關(guān)“參照具體情況”來定，如此一來，究竟何時才立法就成為最為關(guān)鍵的問題，由于行政立法牽扯多方利益，尤其是行政相對人的利益，在現(xiàn)實(shí)中，立法不作為會導(dǎo)致許多需要救濟(jì)的社會關(guān)系問題無法得到相應(yīng)的解決，進(jìn)而影響公民權(quán)利的享有。最為典型的案列要屬桂亞寧向北京市二中院提起訴訟，對1993年制定的空難每人賠償7萬元提出異議，請求法院判令中國民航總局依法履行1995年《中華人民共和國民用航空法》第128條所規(guī)定的立法義務(wù)。在該案中，民航總局的行為就屬于行政立法不作為。諸如此類的案件在社會中較為普遍，并且大部分都以行政相對人的敗訴而告終，導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生的因素也是多方面的，本文將從多個角度對行政立法不作為展開分析，來探討如何對行政立法不作為現(xiàn)象。進(jìn)行有效的監(jiān)督和管控。

一、對行政立法不作為的理解

（一）行政立法不作為的定義

從嚴(yán)格意義上來講，目前國內(nèi)對于行政立法不作為尚未形成一個統(tǒng)一的共識，不同的學(xué)者對其定義也不相同，主要有以下幾種：我國學(xué)者姜安明認(rèn)為，行政立法不作為體現(xiàn)在行政立法主體存在故意、過失或者拖延履行立法職責(zé)的行為；學(xué)者羅豪才則認(rèn)為行政立法不作為主要體現(xiàn)在行政主體對行政相對人所提合法申請所做的應(yīng)當(dāng)履行而不履行的不作為行為[2]；而于立深則將行政立法不作為理解為兼具行政行為不作為和行政立法不作為共同特點(diǎn)的行為。筆者認(rèn)為在定義行政立法不作為時應(yīng)以現(xiàn)實(shí)中的案列為著眼點(diǎn)，以上文所提到的桂亞寧案為例，判斷行政立法不作為時，立法的時限、職責(zé)（或者說立法義務(wù)）以及上位法的規(guī)定是非常重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。再以全國首例行政立法不作為案為例，南京市美亭化工廠廠長楊春庭提起訴訟狀告南京市江寧區(qū)人民政府未按規(guī)定及時廢止《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》，導(dǎo)致其拆遷受損。本案也是由于行政機(jī)關(guān)未及時根據(jù)上位法規(guī)定采取相應(yīng)立法行為而造成行政相對人利益遭受損害的結(jié)果。由此可以得出行政立法不作為是指依法被授予立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在負(fù)有立法義務(wù)并且能夠履行立法義務(wù)時，未能及時進(jìn)行立法致使行政相對人或國家和社會利益損失的行為。從法理上看，是一種怠于行使立法權(quán)的行為，其構(gòu)成要件為：（1）行政立法機(jī)關(guān)依法被授予立法權(quán)；（2）行政立法機(jī)關(guān)有能力行使立法權(quán)；（3）行政立法機(jī)關(guān)不立法或者消極立法。

（二）行政立法不作為的特點(diǎn)

在對行政立法不作為的定義了解后，再進(jìn)一步來探討對行政立法不作為的特點(diǎn)，其特點(diǎn)主要有以下幾種：

1.針對對象的抽象性。行政立法不作為所危害的對象是社會中某一類與行政管理有利益關(guān)系的群體，并不是某個特定人，其危害范圍較特定人來說是廣泛的。

2.違法行為的隱蔽性。這是行政立法不作為比較特殊的一點(diǎn)，首先，我們要明確行政立法不作為是由于未及時履行法律授權(quán)的立法義務(wù)而使行政相對人的權(quán)益遭受損害，因此它是違法的。其次，與行政法規(guī)的不同點(diǎn)在于，行政法規(guī)如果違反憲法或法律，是比較容易被上級機(jī)關(guān)或大眾所察覺并予以解決的，但行政立法是一種“抽象”、“擬制”的行政行為，不像行政法規(guī)那樣顯而易見，由于部分上位法的規(guī)定大都如“具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會同有關(guān)部門制定”、“本法實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)步驟和辦法由國務(wù)院規(guī)定”、“收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院另行制定”、“國務(wù)院可根據(jù)本法制定實(shí)施辦法”等沒有設(shè)置明確期限和細(xì)節(jié)的模糊法規(guī)，這樣一來，行政立法機(jī)關(guān)就會在立法上形成一種延怠，以各種理由對不立法來進(jìn)行搪塞，當(dāng)行政相對人的權(quán)益被侵犯時也找不到申訴的法律依據(jù)。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，也無法開展執(zhí)法行為。而且因?yàn)樯衔环ǖ摹熬唧w辦法由國務(wù)院制定”等模糊規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)國務(wù)院或相關(guān)部門未制定辦法時，行政相對人的權(quán)力其實(shí)處于一種看不見，摸不著的透明狀態(tài)，這樣就使得上位法所賦予公民的權(quán)力不易被發(fā)現(xiàn)甚至是被遺忘，使上位法的本意變成了一張“空頭支票”。

3.立法行為的怠慢性。行政機(jī)關(guān)為了便于維護(hù)社會秩序以及保護(hù)公民的合法權(quán)益通常采用制定行政法規(guī)或規(guī)章的方式進(jìn)行，所追求的是一種公平、公正、公開的管理。從主動性來講行政立法應(yīng)是行政主體為實(shí)現(xiàn)其管理職能而主動發(fā)起的，具有主動性的特點(diǎn)，但行政立法不作為則與之相反，是一種消極的逃避行為，是行政立法機(jī)關(guān)對行政責(zé)任和立法責(zé)任的放棄，也是對立法裁量權(quán)的濫用，主要表現(xiàn)為：（1）對有義務(wù)，有必要制定具體化實(shí)施步驟的法律采用拒絕立法的方式或者應(yīng)付差事似的制定簡單、籠統(tǒng)且不具有操作性的法規(guī)或規(guī)章；（2）立法行為從廣義上講包含了法的制定，修改和廢止，行政立法機(jī)關(guān)有時不去廢止已經(jīng)過期應(yīng)當(dāng)廢止或需要修改的法規(guī)，而是繼續(xù)執(zhí)行，這使得法規(guī)與社會實(shí)際情況脫節(jié)，無法有效適用來保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，在能動性上不足，對立法采取一種敷衍、消極的態(tài)度。

（三）行政立法不作為的產(chǎn)生原因

在分析行政立法不作為的產(chǎn)生時要圍繞立法的目的、社會背景、文化背景、政治、經(jīng)濟(jì)等綜合因素來展開。主要有以下幾種原因：

1.授權(quán)的上位法所規(guī)定的內(nèi)容不清晰。授予行政立法權(quán)的上位法如果不嚴(yán)謹(jǐn)，沒有詳細(xì)的時間期限和立法細(xì)節(jié)，就會造成行政立法不作為。在這種規(guī)定模糊不確定，法律用語不明確（例如某些法律規(guī)定中的“公共秩序”、“社會利益”等不明確無法準(zhǔn)確界定的名詞）的上位法授權(quán)下，被授權(quán)的行政立法機(jī)關(guān)在適用時就會結(jié)合實(shí)際情況來斟酌裁量，但由于缺乏明確的界限，往往就會使裁量空間過大，在涉及行政主體自身利益時，例如在制定關(guān)于政府賠償?shù)刃枰С鲐?cái)務(wù)的行政法規(guī)時，行政主體往往不愿意啟動立法程序從而進(jìn)行立法上的推諉。這種推諉就會使立法延遲，往往使行政相對人的權(quán)益得不到救濟(jì)。除了在規(guī)定實(shí)施細(xì)節(jié)的內(nèi)容方面不清晰，使行政主體在涉及利益時出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，還有當(dāng)規(guī)定聯(lián)合立法的立法責(zé)任主體不明確時，多個立法主體之間也會出現(xiàn)立法不作為現(xiàn)象，相互推托立法責(zé)任，使行政相對人的權(quán)益無法得到及時救濟(jì)。

2.行政立法主體自身的局限性。社會關(guān)系是復(fù)雜的，行政立法主體在立法時往往會面臨諸多利益的考量，并試圖使多方利益達(dá)成一種穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，但效果有時總是差強(qiáng)人意。這是因?yàn)樾姓⒎ㄖ黧w的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)，其行政行為的目的在于管理職權(quán)范圍內(nèi)的社會公共事務(wù)，在進(jìn)行立法時往往會缺乏一定的民意基礎(chǔ)，因其構(gòu)成人員并非完全的專業(yè)法律人士，與立法機(jī)關(guān)組成人員的專業(yè)性存在一定的差距，立法機(jī)關(guān)在立法時有嚴(yán)格的起草、表決和通過程序，其操作具有極強(qiáng)的規(guī)范性和嚴(yán)密的程序性，而行政機(jī)關(guān)在立法時只有少數(shù)人可以參加，缺乏少數(shù)服從多數(shù)的立法原則，容易形成個人專斷，所以我國的行政立法與立法機(jī)關(guān)的立法活動相比，具有模糊和公開不足的缺點(diǎn)。此外，公眾的參與和聽證會制度的發(fā)展在行政立法領(lǐng)域也難以實(shí)現(xiàn)，這使得民眾的利益訴求無法通過相應(yīng)的渠道來表達(dá)，所以制定的部分行政法規(guī)、規(guī)章有時會出現(xiàn)與實(shí)際脫節(jié)的現(xiàn)象，缺乏執(zhí)行的基礎(chǔ)，有時甚至還會出現(xiàn)限制公民人身自由或侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的情況。比如國務(wù)院曾制定并因“孫志剛案”而承受巨大社會輿論壓力的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，以及1982年批準(zhǔn)，后在21世紀(jì)初被廢止的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。除了這兩個例子外，目前社會所存在的拆遷案件與行政法規(guī)未能合理公平的處理公共利益與個人利益的矛盾也有很大聯(lián)系，致使被拆遷的公民無法得到合理的補(bǔ)償，也不能很好地分配雙方的權(quán)利義務(wù)。前文已經(jīng)談到，行政機(jī)關(guān)的目的是實(shí)現(xiàn)其管轄范圍內(nèi)的公共管理目標(biāo)，設(shè)立行政機(jī)關(guān)也是為了更加合理的配置社會資源和利益，但因?yàn)樾姓⒎ǖ摹皽?zhǔn)立法”性質(zhì)和其立法缺乏一定監(jiān)督程序和制定程序的特點(diǎn)，使得行政立法更容易出現(xiàn)限制和壓縮行政相對人利益的情況。對于行政機(jī)關(guān)而言，有時會從行政管理方便和“自利”的角度出發(fā)而消極立法，遇到利益就制定法規(guī)來“攬”，遇到責(zé)任就逃避撇清，造成部門之間的立法沖突日益加劇。例如《義務(wù)教育法》第61條規(guī)定“對接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年不收學(xué)雜費(fèi)的實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定?！钡珖鴦?wù)院到目前為止尚未作出明確的規(guī)定，而是寄希望于地方政府，前教育部副部長陳小婭對此的解釋是“從中央財(cái)政來說，不可能像對農(nóng)村義務(wù)教育那樣，把城市免學(xué)雜費(fèi)的工作全部包攬下來，所以需要地方政府做充分的準(zhǔn)備”[3]，因?yàn)榻逃度氲幕貓?bào)周期相對于經(jīng)濟(jì)投資要長很多，因此就會出現(xiàn)地方政府對教育投入的不重視，如果學(xué)校出現(xiàn)亂收費(fèi)的現(xiàn)象，地方政府又怠于出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，這時就會使學(xué)生和家長在利益上遭受損失。此外，針對目前社會熱議的農(nóng)民工子女上學(xué)問題，也和行政立法機(jī)關(guān)基于利益的考量和教育資源的分配而未出臺農(nóng)民工子女異地入學(xué)的法規(guī)有很大的關(guān)系，因?yàn)椤读x務(wù)教育法》等12條規(guī)定“父母或其法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。但直到現(xiàn)在，仍有大量的農(nóng)村戶籍兒童無法在其父母所工作的城市享受義務(wù)教育，也造成了留守兒童日益增多的社會問題。所以，行政立法不作為與行政立法主體自身的局限性是有關(guān)系的。

3.監(jiān)督不到位造成的權(quán)力濫用。行政機(jī)關(guān)在制定相關(guān)行政法規(guī)時，擁有很大的自由裁量權(quán)，但這個權(quán)力不可以隨意規(guī)定，權(quán)力的行使必須正當(dāng)合理，對權(quán)利的不合理使用就是在濫用權(quán)力，權(quán)力的行使必須結(jié)合行政管理的目的、法律授權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)以及有關(guān)實(shí)際情況，進(jìn)行全面綜合的考量。在美國，行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的權(quán)利只能由國會委任，行政機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)不得違反憲法和法律的規(guī)定，并且其自身也要受自己所制定的法規(guī)的約束。最為典型的案列就是1974年美國訴尼克松案的判決，司法部長根據(jù)法律授權(quán)制定法規(guī)設(shè)立特別檢察官，該案的特別檢察官發(fā)出傳票，命令尼克松總統(tǒng)交出與案件有關(guān)的文件和錄音帶，并申請法院執(zhí)行。而此時司法部長認(rèn)為特別檢察官未經(jīng)他同意發(fā)出傳票，這屬于行政部門上下級間的糾紛，法院不應(yīng)受理。但最高法認(rèn)為司法部長在法規(guī)中已將調(diào)查權(quán)授予特別檢察官，從而剝奪了自己在行政法規(guī)中所規(guī)定的自由裁量權(quán)力。只要法規(guī)繼續(xù)存在，行政部門就必須遵守。[4](P265)美國法院對于行政機(jī)關(guān)的行政立法有屬于自己的一套監(jiān)督和審查辦法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第12條關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定可知，行政立法不作為不在法院的受案范圍內(nèi)，這就使得法院對于行政立法不作為現(xiàn)象無法進(jìn)行監(jiān)督和審理，這也就是為什么當(dāng)出現(xiàn)公民控告行政立法機(jī)關(guān)立法不作為時常常敗訴的主要原因。由于缺乏對這一現(xiàn)象的監(jiān)督，部分行政機(jī)關(guān)在立法時往往會側(cè)重保護(hù)行政機(jī)關(guān)的利益，使行政相對人得不到保護(hù)。行政機(jī)關(guān)出于行政管理的方便需要，對行政相對人的利益訴求選擇性忽視，在一定程度上促使了行政立法不作為的產(chǎn)生。

二、行政立法不作為的危害分析

（一）行政相對人利益受損

《行政訴訟法》第12條已經(jīng)說明法院對于行政立法不作為案件不予受理的現(xiàn)實(shí)情況，顯示出對于行政立法不作為缺乏有效的監(jiān)督和管控，法院尚不能審理，普通公民就更無監(jiān)督可言。行政立法不作為與民眾產(chǎn)生了脫節(jié)，這種脫節(jié)與立法本意相違背，行政立法是為了更合理地分配社會資源，保障行政相對人的合法權(quán)益，對于某些專業(yè)性要求極高的行政立法，則能夠更好地服務(wù)于與之相對應(yīng)的社會群體，彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在某些專業(yè)領(lǐng)域的不足，而行政立法不作為則與之相反，在保護(hù)行政相對人方面呈現(xiàn)“無為”、“消極”的一面，侵犯公民的合法權(quán)利，例如曾經(jīng)熱議的戶籍制度就造成了同一場事故，發(fā)生同命不同價的情況以及因征收補(bǔ)償不到位導(dǎo)致沖突的案件時有發(fā)生，這些都與行政立法機(jī)關(guān)在立法上的不作為有很大關(guān)聯(lián)。由于行政立法主體通常只有少數(shù)人參與，致使形成個人專斷的可能性大大上升，在立法時也容易趨利避害，通過損害行政相對人利益的不作為來為自己提供便利或利益。

（二）執(zhí)法依據(jù)不明確

依法行政是現(xiàn)代行政管理的根本原則，[4](P262)我國提倡依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中必須按照法律規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和原則來進(jìn)行，是執(zhí)法行為所存在的合理依據(jù)，指導(dǎo)著一切行政執(zhí)法活動，但如果行政立法機(jī)關(guān)為了逃避責(zé)任等原因而發(fā)生立法不作為，那么執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時就要面臨無法可依的尷尬局面，行政機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性也必然會受到公眾的質(zhì)疑，那么行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為也將缺乏一個合法存在的基礎(chǔ)。此外，由于行政立法不作為會使行政機(jī)關(guān)缺失調(diào)整某種社會關(guān)系的法律和規(guī)章，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也更加容易發(fā)生濫用執(zhí)法權(quán)的行為，對行政相對人的權(quán)益構(gòu)成損害?？上攵?，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)因無法可依而產(chǎn)生濫用執(zhí)法權(quán)的行為，那么社會中一些不法分子也會利用法律漏洞而為所欲為，侵害他人合法權(quán)益，給社會風(fēng)氣和社會生活的長治久安埋下隱患。

（三）立法權(quán)閑置

任何能夠產(chǎn)生效益的方式或途徑都可稱其為一種“資源”，立法權(quán)就是這樣一種資源，立法可以最大效益平衡社會資源，實(shí)現(xiàn)資源的再分配，但這需要在合適的時間、合適的條件下完成，是一種時機(jī)，而立法不作為就是一種錯失時機(jī)的表現(xiàn)，即便后來進(jìn)行了立法上的補(bǔ)救，其效果也會大打折扣，因?yàn)橄惹耙蛉笔Я⒎ǘ斐傻膶ο鄬θ死娴膿p害在某種程度上已無法挽回。所以說，行政立法不作為是對立法權(quán)的一種浪費(fèi)，一種閑置，使本該通過立法來保護(hù)的權(quán)益未得到應(yīng)有的救濟(jì)，對立法本身來說就是一種浪費(fèi)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

（四）立法公信力減損

公信力是指公眾對于公共權(quán)力的信任，公信力的降低也就意味著某個掌握公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)在行使其職權(quán)時出現(xiàn)了瑕疵，使公眾對該機(jī)關(guān)和該行為產(chǎn)生了質(zhì)疑和不信任。行政立法不作為也正是如此，因?yàn)樗且环N“準(zhǔn)立法”行為，所以立法不作為將會減損立法的公信力，立法權(quán)在社會大眾的意識中是一種崇高而又神圣的權(quán)利，但如果享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)發(fā)生立法不作為，利用職務(wù)上的便利和法規(guī)中的空隙收受賄賂或者對行政相對人隨意行使行政處罰權(quán)，侵害到公民合法權(quán)益時，社會大眾對于立法權(quán)的信任勢必會下滑，行政主體如果要重塑立法的公信力，所要耗費(fèi)的成本也是極高的。另外互聯(lián)網(wǎng)媒體時代已經(jīng)打破了過去只有電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)舊媒體對于信息資源的控制，[5](P105)行政立法不作為對于司法公信力的危害也會隨著互聯(lián)網(wǎng)的傳播而加劇，如果被人刻意渲染和放大，那么對于司法公信力的破壞程度將是難以預(yù)料的。

三、監(jiān)督與救濟(jì)現(xiàn)狀

（一）我國立法監(jiān)督的現(xiàn)狀

當(dāng)代我國有關(guān)立法的監(jiān)督可以從憲法及上位法條文中找到答案，根據(jù)《憲法》第67條第七項(xiàng)規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。第104條也規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。由此可見人大常委會在對立法方面的監(jiān)督具有核心地位。因?yàn)楸O(jiān)督在一定程度上屬于憲政制度，所以要理解行政立法的監(jiān)督，應(yīng)從憲法的有關(guān)規(guī)定來加以理解。

1.立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。從目前我國的立法監(jiān)督現(xiàn)狀來看，存在的問題是比較多的，既與立法授權(quán)機(jī)關(guān)有限的監(jiān)督權(quán)有關(guān)，也與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督趨于形式化密不可分。首先從授權(quán)的立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)談起，依據(jù)憲法，人大常委會負(fù)責(zé)監(jiān)督行政法規(guī)并有權(quán)撤銷，監(jiān)督的目的在于防止行政法規(guī)出現(xiàn)違背上位法意愿的情況，但從我國有關(guān)立法監(jiān)督的實(shí)際規(guī)定來看，我國的監(jiān)督法規(guī)只規(guī)定了監(jiān)督主體，但對于如何監(jiān)督，怎樣監(jiān)督等涉及操作步驟的細(xì)節(jié)時，并沒有進(jìn)行具體的設(shè)計(jì)。如《立法法》第10條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”，這種籠統(tǒng)的規(guī)定其實(shí)使全國人大常委會在監(jiān)督國務(wù)院制定的行政法規(guī)時面臨更加復(fù)雜的監(jiān)督細(xì)節(jié)問題，很難做到有效的落實(shí)。由于中央的監(jiān)督資源有限，面臨這些年全國各地不斷增加的行政立法數(shù)量，有時會顯得力不從心，甚至?xí)霈F(xiàn)“委托監(jiān)督”，將監(jiān)督權(quán)進(jìn)行下放，以提高監(jiān)督的效率。例如《監(jiān)督法》就規(guī)定根據(jù)需要，可以委托下一級人民代表大會常務(wù)委員會對法律法規(guī)進(jìn)行檢查。這其實(shí)是授權(quán)主體對于其立法權(quán)的放棄，因?yàn)閷τ谑跈?quán)主體而言，其兼具授權(quán)與監(jiān)督的雙重身份，二者不能分離行使。對于監(jiān)督的下放，可以理解為是對于授權(quán)的下放，行政立法后果的好與壞應(yīng)與授權(quán)機(jī)關(guān)相掛鉤，所以說對于監(jiān)督權(quán)的下放會使得授權(quán)立法機(jī)關(guān)的責(zé)任“淡化”，將監(jiān)督不到位的責(zé)任推給接受委托監(jiān)督的下級機(jī)關(guān)，這對于監(jiān)督制度的全面有效落實(shí)其實(shí)是會產(chǎn)生消極負(fù)面的影響，也不利于立法授權(quán)機(jī)關(guān)樹立其權(quán)威性。

2.行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政立法是當(dāng)今世界普遍存在的問題，在過去的20年里，行政法最重要的發(fā)展之一是行政機(jī)關(guān)日益依賴于規(guī)定制定，將其作為制定政策的一種手段。[6](P188)行政法規(guī)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，我國著名的行政法學(xué)家王民揚(yáng)先生也認(rèn)為，在行政法關(guān)系上，法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律，美國公民的日常生活大部分受法規(guī)的支配。[4](P263)由此可見，行政法規(guī)在調(diào)整社會關(guān)系中的重要性。我國的行政立法也在改革開放后，呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，因此行政立法機(jī)關(guān)的作用就顯得尤為重要，但行政立法猶如一把“雙刃劍”，如果立法時間及時，立法內(nèi)容清晰妥當(dāng)，對權(quán)利義務(wù)和社會資源能做到合理的配置，那么行政立法對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民權(quán)益的保障是極為有效的措施；反之政府部門如果濫用立法權(quán)，以法謀利，以法謀私，形成“制定一部法規(guī)，養(yǎng)肥一個部門”的不正之風(fēng)，將嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使寶貴的立法資源趨于浪費(fèi)。[7](P32)借助維護(hù)“公共利益”、“社會利益”的名義來淡化民眾訴求的表達(dá)，對人民的合法權(quán)益置之不理，視而不見，采用重復(fù)立法、消極立法、無用立法、沖突立法甚至拒絕立法的態(tài)度來敷衍了事，都是對行政機(jī)關(guān)的一次次沖擊。在行政立法越來越多的趨勢下，行政立法權(quán)必然會進(jìn)行擴(kuò)張，新舊法律間的沖突也越來越明顯，這也將導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中立法雖多，但解決不了任何問題的現(xiàn)象時有發(fā)生，加劇社會多方利益的矛盾。況且由于行政立法不作為不屬于我國法院的受理范圍，使得以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的行政立法在法規(guī)未被審查前，有了可以進(jìn)行權(quán)力尋租的大好時機(jī)，這對于行政立法的公信力也會產(chǎn)生不小的影響，其主要原因就是行政機(jī)關(guān)自身的“徇私”和不完善的制度缺陷造成的。再好的立法制度也會因權(quán)力的擴(kuò)張和濫用而走向背離立法初衷的道路，這也是我國在行政領(lǐng)域需要解決的棘手問題。

（二）我國行政立法不作為救濟(jì)的現(xiàn)狀

1.行政復(fù)議的現(xiàn)狀。當(dāng)法律關(guān)系主體的合法權(quán)益遭受侵害時，就需要獲得法律救濟(jì)來對受損權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)救。在行政領(lǐng)域，行政復(fù)議就成了最為常見的救濟(jì)方式，它是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為時，如果認(rèn)為該行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對該行政行為進(jìn)行審查并作出行政復(fù)議決定的行政行為。從《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二章有關(guān)行政復(fù)議范圍的規(guī)定來看，在行政立法不作為方面沒有明確的受理規(guī)定。僅在第6條第11款中規(guī)定可行使行政復(fù)議的范圍包括“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”這樣的兜底條款。在第7條對行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)定可以一并向行政機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請中，沒有將國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章包括在內(nèi)，這使得行政規(guī)章游離在審查邊緣之外，在實(shí)際的運(yùn)用過程中，也會出現(xiàn)諸如帶有“部門利益性質(zhì)”、“地方保護(hù)性質(zhì)”等不受監(jiān)管的規(guī)定，對行政相對人的利益進(jìn)行侵害而不受法律追究的情況出現(xiàn)，使行政救濟(jì)的效力大打折扣。

2.行政訴訟的現(xiàn)狀。從我國現(xiàn)有的司法審查制度來看，目前尚未將行政立法納入其中，因此對于行政立法不作為的監(jiān)管也就無從談起，要想使司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)所作的所有行政行為進(jìn)行監(jiān)督從目前的現(xiàn)狀來看，還有很長一段路要走，行政法治的充分落實(shí)也缺乏有力的保障，盡快將行政立法和行政立法不作為納入司法審查體系也是完善我國行政訴訟制度的當(dāng)務(wù)之急。

3.國家賠償?shù)默F(xiàn)狀。目前我國的《國家賠償法》尚未將行政立法不作為納入其中，但《中華人民共和國憲法》第41條又規(guī)定“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利”。這說明國家已經(jīng)賦予公民有關(guān)權(quán)利，但具體到《國家賠償法》的規(guī)定上，則又對憲法規(guī)定進(jìn)行了壓縮。[8](P24)從法理上講，行政立法不作為如果使行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生了損失，那么行政立法主體和公民的損失之間是有因果關(guān)系的，有關(guān)的行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)該給予賠償，但就目前來看，這是難以實(shí)現(xiàn)的，我國的《國家賠償法》還有待進(jìn)一步完善。

四、對行政立法不作為監(jiān)督救濟(jì)的完善構(gòu)想

（一）賦予公民行政立法請求權(quán)

我國的法律目前尚未賦予公民行政立法請求權(quán)，但筆者認(rèn)為賦予公民行政立法請求權(quán)有以下幾點(diǎn)好處：第一，可以督促行政立法主體及時立法，是一種有效的監(jiān)督方式，畢竟人大常委會和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督精力有限，有時難免會出現(xiàn)遺漏，而賦予公民行政立法請求權(quán)則可以填補(bǔ)公力監(jiān)督的空隙；第二，除可以監(jiān)督行政立法主體及時立法外，行政立法請求權(quán)也是實(shí)現(xiàn)公民參與國家管理的一條重要途徑，憲法第二條也規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，所以賦予公民行政立法請求權(quán)對于進(jìn)一步擴(kuò)大相對人的行政參與權(quán)是很有幫助的。行政立法者在制定時因?yàn)橛辛斯姷膮⑴c，可以獲得更為豐富詳實(shí)的信息，亦能夠更加清晰明確地了解公民的利益訴求，這對制定出符合普遍利益的行政法規(guī)和規(guī)章而言具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性；第三，國家的一切權(quán)力屬于人民，法律授權(quán)也一樣屬于人民，在行政立法領(lǐng)域給予公民充分的行政立法請求權(quán)對于貫徹憲法的人民民主精神也會產(chǎn)生積極的影響，授權(quán)立法若是沒有人民的參與，也只會流于形式，使權(quán)利脫離人民，在制定行政法規(guī)、規(guī)章時，也不能夠反應(yīng)民眾的訴求，法規(guī)和規(guī)章的可操作性也會降低。

（二）為授權(quán)立法設(shè)立可度量的標(biāo)準(zhǔn)

前文已經(jīng)指出，就目前我國出現(xiàn)的行政立法不作為現(xiàn)象，有很大一部分原因就是由于授權(quán)的上位法在授權(quán)時未進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對具體操作步驟和期限都沒有進(jìn)行設(shè)定，導(dǎo)致行政立法主體的自由裁量權(quán)過大，在面對利益的誘惑時，往往出現(xiàn)“自利”行為，通過立法來為自己撈好處或者減輕自己的行政負(fù)擔(dān)，損害行政相對人的利益。因此，筆者認(rèn)為我國急需在授權(quán)立法方面建立起一套規(guī)范性、操作性都很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，在授權(quán)立法層面使行政機(jī)關(guān)找不到漏洞可鉆。這套可以參考和度量的標(biāo)準(zhǔn)就和黃茂榮教授說的那樣，它是“立法者自己列述行政機(jī)關(guān)從事行政行為時應(yīng)遵守的標(biāo)準(zhǔn)，以便司法機(jī)關(guān)事后可以審查行政活動是否與立法者之特別意思相符”。[9](P96)此外，還應(yīng)當(dāng)要完善對行政主體在立法、修訂和廢除方面的強(qiáng)制制度并配合建立完備的授權(quán)立法規(guī)則，二者互相配合，來杜絕行政立法不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）細(xì)化行政立法不作為的責(zé)任

行政立法作為一種行政行為，有其存在的價值和意義，同時它也是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行或者消極履行立法義務(wù)時，就應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[10](P21)明確責(zé)任相當(dāng)于給行政機(jī)關(guān)的行為劃了一道不可逾越的紅線，只要觸碰紅線就會受到懲罰，細(xì)化責(zé)任在一定程度上可以對目前行政立法主體過于寬泛的自由裁量權(quán)進(jìn)行約束，限制其無限擴(kuò)張。責(zé)任分為很多種，筆者認(rèn)為，行政立法不作為的立法主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任包含以下幾種；

1.行政法律責(zé)任。當(dāng)行政立法不作為出現(xiàn)時，行政主體首先要因此承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)的主體是負(fù)有立法義務(wù)，有能力履行而不履行的行政機(jī)關(guān)及其主要責(zé)任人員，表現(xiàn)為主要責(zé)任人員基于故意或過失而作出的不立法或者消極立法的行為，致使公民權(quán)益或國家和社會的利益遭受損失。憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而國家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。所以行政機(jī)關(guān)理應(yīng)維護(hù)憲法，而行政立法不作為如果從廣義的角度來理解是違憲的，因此要承擔(dān)違憲責(zé)任，其后果輕則撤銷有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章，重則撤銷該不作為的行政機(jī)關(guān)。

2.因不作為而引起的政治責(zé)任。行政立法不作為既然構(gòu)成違憲，那勢必在政治方面也需承擔(dān)一定的責(zé)任，人民是國家的主人，政府行使的公權(quán)力是基于人民的委托而形成，政府要做的就是用好自己手中的權(quán)力來維護(hù)人民的利益和憲法的權(quán)威。政府的立法不作為是不履行法定職責(zé)的一種，那么對于行政機(jī)關(guān)主要責(zé)任人員，就有可能面臨公開道歉、接受質(zhì)詢或被上級機(jī)關(guān)罷免等政治責(zé)任后果。行政機(jī)關(guān)也會面臨上級機(jī)關(guān)的批評甚至整頓。

3.輿論所造成的社會責(zé)任。這種社會責(zé)任雖不像前面兩種責(zé)任有上級機(jī)關(guān)的參與，但會給行政機(jī)關(guān)巨大的社會壓力。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的今天，民眾通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表意見，參政議政已不再是什么新鮮事，如果行政機(jī)關(guān)因?yàn)樽约翰缓侠淼男袨槭构竦睦媸軗p，只要在網(wǎng)上一經(jīng)公開，就會大量傳播，給有關(guān)行政機(jī)關(guān)造成一定的社會輿論壓力，那么行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力也會因輿論而下降，[11](P57-58)社會秩序也有可能因此而不穩(wěn)定，將會引發(fā)一系列的社會問題。如果能夠給行政機(jī)關(guān)明確細(xì)化好所要承擔(dān)的責(zé)任，在某種程度上，將會給行政機(jī)關(guān)敲響警鐘，督促其及時積極制定出符合人民利益的法規(guī)規(guī)章。

（四）將行政立法不作為納入行政救濟(jì)范圍

以大陸法系的領(lǐng)國日本為例，日本在上世紀(jì)60年代后，認(rèn)為在國會沒有制定生存保障法時，可依據(jù)本國憲法有關(guān)生存權(quán)的規(guī)定，對國會提起立法不作為的訴訟。[12](P56)如果我國將行政立法不作為納入行政救濟(jì)范圍，在法理上將更加符合依法行政的精神，王名揚(yáng)也認(rèn)為“司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒有司法審查，行政法治就等于一句空話，個人自由和權(quán)利就缺乏保障?！盵13](P566)因此將行政立法盡快納入行政救濟(jì)范圍是非常必要的。此外，進(jìn)行司法審查的司法機(jī)關(guān)具有很高的公信力，它的介入對于彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)督體制的不足是很有幫助的，由于司法的公平性，在涉及社會資源配置和權(quán)利義務(wù)分配方面能夠獲得民眾的普遍認(rèn)可，行政立法機(jī)關(guān)在司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，也會謹(jǐn)慎立法、公平立法，對于今后保障公民的權(quán)益或者國家和社會公共利益而言具有推動作用。

公民除了可以復(fù)議、訴訟外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得國家賠償，如果某項(xiàng)行政立法從公布時起就能對相對人的利益構(gòu)成損害，而不需要借助具體的實(shí)施，若不允許受害的相對人提出賠償訴訟，則會縱容行政立法機(jī)關(guān)做出對公民不利的行為，所以應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。國家賠償對于抑制行政立法不作為也會產(chǎn)生積極作用，使行政立法主體在立法時會進(jìn)行利益的考量，減少損害的發(fā)生。