邵西梅

(山東青年政治學院 馬克思主義學院，濟南 250103)

中國改革開放的號角首先從農村吹響。以1978年為歷史起點，中國農村的改革已經過40年歷程。中國農村的體制改革沒有現成的經驗可以遵循。中國共產黨堅持以農民為中心，尊重農民的創(chuàng)造實踐，實現了農民與土地關系、與市場關系、與村社共同體關系的巨大變遷，目前正處于鄉(xiāng)村振興的新階段。農民是推動農村體制變革的主要動力，在經濟上啟動了農村經濟改革的雙輪模式，實行家庭聯產承包責任制和農村市場化工業(yè)化發(fā)展，政治上創(chuàng)新農村民主形式，實行村民自治等。我國農民以其偉大的歷史首創(chuàng)精神，不斷突破舊體制的束縛，創(chuàng)造出新的替代性體制模式。40年來，中國農村的改革取得了巨大成就，農業(yè)生產、農民生活和農村面貌發(fā)生了翻天覆地變化。本文通過三個視角梳理農村體制變革的歷史過程，從偉大的歷史實踐中探尋出中國共產黨領導農村改革發(fā)展的基本經驗，為新時代更好地實現鄉(xiāng)村振興提供理論指導和實踐遵循。

一、以農民為中心的農村體制改革過程

中國的改革始于農村，農村的改革始于農民。無論是家庭聯產承包責任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起發(fā)展，還是村民自治，都是我國農民的偉大創(chuàng)造。可以說，農村體制改革的動力和直接推動者就是農民。農民與土地、與市場、與村社共同體的關系變遷，貫穿于農村改革發(fā)展的全過程。這也是我們了解農村改革發(fā)展的良好視角。

(一)農民與土地關系的變遷

從1978年到1984年，農村改革的重點是建立和實行家庭聯產承包責任制，打破人民公社時期“吃大鍋飯”的現象，從基本經營制度入手重構農村經濟組織發(fā)展的微觀基礎。家庭聯產承包責任制的核心是把土地所有權和土地經營權分開，土地所有權歸集體，經營權歸農民，家庭成為生產經營的基本單位。為促進農業(yè)發(fā)展，黨的十一屆四中全會中通過《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，提出：我們的一切政策是否符合發(fā)展生產力的需要，就是要看這種政策能否調動勞動者的生產積極性。國家開始從調動農民生產積極性的角度來考慮經濟發(fā)展問題。

1980年9月，中央下發(fā)《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》，指出：“應當把改善經營管理，貫徹按勞分配，加強和完善生產責任制，當做進一步鞏固集體經濟、發(fā)展農業(yè)生產的中心環(huán)節(jié)，下苦功夫，抓緊抓好?！盵1]肯定了包產到戶的做法。1982年出臺了第一個關于“三農”問題的中央一號文件，即《全國農村工作會議紀要》，指出:“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制?！盵2]1983年第二個中央 “一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》頒布，指出家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下中國農民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”[3]。1984年第三個關于農業(yè)農村農民發(fā)展的中央“一號文件”指出，家庭聯產承包責任制要不斷完善發(fā)展，土地的承包期一般在15年以上，如果有生產周期長的項目或者其他開發(fā)性項目，可以考慮承包期再延長一些。[4]到1983年底，全國農村實行了家庭聯產承包責任制。這種以“包產到戶”為核心的生產制度極大地調動了農民的生產積極性。1984年黨的十二屆三中全會提出社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”[5]，為我國全面實行經濟體制改革提供了綱領性的指導意見。1993年中央出臺《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》，即中央11號文件，指出：“以家庭聯產承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度，要長期穩(wěn)定，并不斷完善。為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”[6]

2008年10月，中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”[7]。隨著農村改革的深入發(fā)展，農村土地的流轉增加，2016年中央一號文件指出，要穩(wěn)定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，進一步完善“三權分置”的辦法，并且明確了土地承包關系長久穩(wěn)定的具體要求。[8]經過40年的發(fā)展，農民與土地的關系發(fā)生了巨大的變化，農民對土地的依賴程度越來越低。

(二)農民與市場關系的變遷

從1953年到1992年國家對農產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策，通過工農產品價格“剪刀差”的方式，為工業(yè)發(fā)展提供原始積累?！凹舻恫睢笔侵冈谵r產品與工業(yè)品進行交換時，農產品的價格低于其價值，而工業(yè)品價格卻高于其價值，這種不等價的交換形成了工農業(yè)產品價格上的差異。盡管到1992年底國家取消了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，但是工農業(yè)產品剪刀差問題依然存在。有學者推算，1952—1997年的45年間，農民以工農產品價格“剪刀差”的方式為國家工業(yè)化提供資金積累12641億元，平均每年274.8億元。自1993年起，工農產品價格“剪刀差”的相對量逐漸下降，到1997年已降到2.3%，但絕對額仍高達331億元。[9]

從1979年開始，國家有計劃地拿出部分財政支出，提高了糧食、油料、生豬等18種主要農產品的收購價格，提高了肉類、蔬菜等8種副食品的銷售價格。1985年國家放開了大部分農副產品的購銷價格，農產品的生產、流通及價格基本實現市場化。國家對農產品收購價格的提高，充分調動了農民的生產積極性。同時因為市場機制在農村農業(yè)發(fā)展中的作用，農民逐漸開始從事工業(yè)、商業(yè)等非農產業(yè)活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農村經濟結構和生產結構趨于多元化。1988年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數達到1888.2萬個，年總產值達到4764.3億元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的職工人數約為9546萬人。[10]

為進一步支持和促進農村發(fā)展，國家對農業(yè)財稅政策也進行了調整。2005年12月29日第十屆全國人大常委會第19次會議決定，《農業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止。同時，宣布全面取消農業(yè)稅，延續(xù)了幾千年的農業(yè)稅從此徹底退出歷史舞臺。同時，2005年中央調整了糧食直接補貼政策：按財政部和農業(yè)部統(tǒng)一部署，為完善農業(yè)補貼政策，優(yōu)化補貼結構，2015年水稻直補按核定面積，每畝補貼為20元，補貼依據和對象不變。農資綜合補貼在核定面積范圍內，按原標準的80%發(fā)放，即每畝補貼為82.8元；其中，農資綜合補貼資金的20%用于支持糧食適度規(guī)模經營，穩(wěn)定提高糧食產能，以確保國家糧食安全。[11]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把解決好“三農”問題作為全黨工作的重心，就全面深化農村改革、實施精準扶貧方略、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大問題提出一系列新思想新觀點新論斷。2018年中央一號文件落實黨的十九大要求，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標、任務等作出全面部署。

(三)農民與村社共同體關系的變遷

1958年全國實行人民公社化，廣大的農村普遍建立了人民公社制度，實行政社合一、分級管理的制度體制。農村的人民公社不僅是一種經濟生產組織形式，也是一種政權組織機構，不僅負責農業(yè)生產經營，同時又負責管理治安、文教衛(wèi)生以及調節(jié)民事糾紛等其他基層的行政事務，也就是說掌握了管轄區(qū)內所有的政治、經濟和文化資源。[12]毛澤東曾說:“什么叫工業(yè)化? 就是說工業(yè)的比重要大于農業(yè)?，F在 (1953年)中國工業(yè)的比重是很可憐的……我們要工業(yè)化，必須在50%以上至70%?！盵13]依照毛澤東的理解，“包產到戶”等所有動搖人民公社的制度安排，都是不能接受的。以人民公社為單位的農業(yè)集體化是實現工業(yè)化的保證，在當時國家貧窮落后的歷史條件下為工業(yè)化發(fā)展貢獻了資金、原料、市場等重要生產要素。但人民公社化的制度設計違背了農業(yè)發(fā)展的規(guī)律，不注重保護農民的利益，而且超越了當時生產力發(fā)展的實際水平，不僅降低了農業(yè)生產效率，還損害了農民的生產積極性。國家統(tǒng)計局數據顯示，從1958到1978年大約20年間，我國農業(yè)的年均增長率不足2%，有些年份甚至處于負增長的狀況。在經歷了大躍進、人民公社和三年自然災害的艱難時期之后，有些地方的農民和農村基層干部自發(fā)的組織實施“包產到戶”，從客觀上促使了農業(yè)產權政策的變化。[14]

基于農民自發(fā)探索并廣泛推行的家庭聯產承包責任制，在生產實踐中展現出巨大的制度優(yōu)勢。家庭聯產承包責任制堅持社會主義公有制的前提，以家庭為基本的生產單位，突破過去人民公社體制下土地高度集中的經營方式，實現了所有權與使用權的分離，使得生產資料所有制和國家性質相互適應、傳統(tǒng)的家庭生產觀念與生產方式相適應，從而形成了良好的政策效應。家庭聯產承包責任制背景下，取消了對農民個體從事生產經營的很多限制，允許農民面向市場根據自己的意愿選擇經營方式和項目，家庭、村、鎮(zhèn)分別實行自主生產、自我治理和統(tǒng)籌管理的職責功能。鄧小平指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權?！薄耙恍┻m宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快?！薄爸灰a發(fā)展了，農村的社會分工和商品經濟發(fā)展了，低水平的集體化就會發(fā)展到高水平的集體化，集體經濟不鞏固的也會鞏固起來。”[15]人民公社制度于1984年在全國范圍內被廢除。

我國農村改革的出發(fā)點有兩個：一是調動農民經濟生產的積極性；二是賦予農民一定的政治自主權。前者通過家庭聯產承包責任制，使農民成為經濟生活的主體；后者通過廢除人民公社制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權，在村設立村民委員會，實行村民自治，在政治上形成“鄉(xiāng)政村治”的格局。村民自治是農村改革的重大成果之一。江澤民曾指出：“包產到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨領導下億萬農民的偉大創(chuàng)造。”[16]1998年正式實施《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行)》。黨的十九大報告提出，要建立健全現代鄉(xiāng)村治理體系，實現德治、法治以及自我治理三者有機結合，不斷加強農村的基層工作。[17]村民自治在基層民主工作發(fā)展的框架下，得到了有效的實施推進，這是農村在改革開放中取得的重要政治成果。村民自治條件下，農民已經從過去對人民公社的高度依附關系轉變?yōu)橄鄬Φ莫毩㈥P系，從過去被嚴格地束縛管理轉變?yōu)樽灾鞯貐⑴c民主議事。[18]

二、以農民為中心的農村體制改革的經驗

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。億萬農民以其偉大的歷史首創(chuàng)精神，從實踐出發(fā)，不斷突破舊體制的束縛，創(chuàng)造出適合農村發(fā)展實際的新體制模式。中國共產黨在改革開放的歷史大潮中，堅持以人民為中心，在農村改革中充分尊重農民的發(fā)展意愿，尊重農民的市場主體地位，尊重農民的民主權利，不斷推進農村經濟政治等各方面的創(chuàng)新發(fā)展。

(一)尊重農民發(fā)展意愿，鞏固和完善農村基本經營制度

農民問題是中國最大的問題。[19]要充分尊重農民的發(fā)展意愿，就需要保障農民的合理物質利益，調動農民的生產積極性，發(fā)揮農民的創(chuàng)造力。從包產到戶到家庭聯產承包責任制、到農業(yè)專業(yè)合作社等制度變革都源于農民自身的實踐和創(chuàng)新，適應了農村生產力的實際情況，促進了農村經濟和農業(yè)生產的快速發(fā)展。實踐證明，凡是尊重農民的發(fā)展意愿，農村的改革就會順利推進，反之，農民改革就會停滯倒退。

農村政策的基石是農村基本經營制度。堅定黨在農村的政策，就是要堅持農村的基本經營制度不動搖。堅持農村基本經營制度不動搖，需要滿足三項基本要求：首先，堅持農村的土地歸農民集體所有。這是基礎，是農村最大的制度，也是農村基本經營制度的靈魂。2007年《物權法》確定農村的土地承包經營權為用益物權，屬于農民的財產權。[20]其次，堅持農村家庭經營的基礎地位。由于農業(yè)生產的特點及農業(yè)的自然特性，決定了家庭經營是農業(yè)生產最主要的組織經營形式。家庭是集體經濟組織的成員，也是集體土地承包的主體。家庭承包的土地既可以自己經營，也可以通過流轉的形式由其他的合法經營主體進行經營。無論如何流轉，農村集體土地的承包權屬于農民家庭。代替人民公社時期的生產隊，家庭經營是農村改革的重要成果。最后，堅持土地承包關系穩(wěn)定長久。黨的十九大報告明確提出農村二輪土地的承包到期后再延長30年。[21]這是實現土地順利流轉的重要前提，極大鼓舞了農民對土地投資的信心。土地流轉將成為農戶擴大經營規(guī)模的又一重要途徑。土地的要素功能隨著農業(yè)市場化、商品化及專業(yè)化程度的提高，將變得越來越重要。只有穩(wěn)定土地承包關系，才能更好地實行“三權分置”。

(二)尊重農民市場主體地位，促進和完善農村市場化發(fā)展

實踐證明，市場化的改革可以為農村經濟的持續(xù)發(fā)展注入新的活力，無論是農業(yè)的生產環(huán)節(jié)，還是農業(yè)的流通環(huán)節(jié)，都要堅定地實行并推進市場化發(fā)展。在農村改革之前，農民被牢牢禁錮在土地上，生產力水平低，農村經濟發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)，甚至連溫飽的條件都難以達到。農村改革之后，家庭聯產承包責任制因為實行了“交夠國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”制度安排，農民有了一定的剩余農產品所有權，生產積極性得到極大提高，農民成為具有一定經營自主權的市場主體。

習近平指出：“農村市場化是突破制約農村改革和發(fā)展的瓶頸、應對加入世貿組織所帶來的挑戰(zhàn)、開創(chuàng)農村經濟發(fā)展新局面的必然要求?！盵22]“農業(yè)要素市場的建設嚴重滯后，發(fā)育遲緩、門類不全，土地市場、勞動力市場、金融市場、技術市場、信息市場遠未形成……農村要素市場建設中存在的這些問題，使之成為市場體系建設中的最薄弱環(huán)節(jié)?！盵23]盡管農村市場化的發(fā)展不斷推進，農村消費品市場、農產品市場已經建立，可農村的要素市場改革仍然滯后。在農村的生產要素市場建立完善過程中，土地和勞動力這兩個關鍵要素成為生產要素市場建設的短板。在發(fā)揮市場資源配置的決定性作用中，由于農民對土地的不完全物權，農村土地要素市場的發(fā)展主要集中在土地租賃市場，屬于一種不完全競爭市場。同時，農村的勞動力要素市場的發(fā)展受到諸多制度性因素的限制，如戶籍制度以及與此相關的社會保障制度等，故農村勞動力市場的發(fā)展也較為緩慢。在接下來農村市場化改革中，完善農村土地市場，創(chuàng)新農村土地制度，并以此帶動農村其他生產要素市場化發(fā)展。同時，在完善農村勞動力要素方面，政府需要為其提供較為完善的社會保障服務，增加有效的公共產品供給，進一步使農村勞動力與土地、資金、技術等生產要素結合起來，促進農村生產力水平的整體發(fā)展。[24]

(三)尊重農民民主權利，建立和完善村民自治制度

農村的改革是一個系統(tǒng)的工程，不僅僅涉及到與農民經濟利益密切相關的土地制度變革，以及市場化改革發(fā)展，同時也涉及到如何更好地實現農民民主政治權利。廢除人民公社體制，通過實行農村基層民主自治制度，設立村民委員會實現農民的自我組織管理，推進鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，這種制度設計是基于我國農村的基本情況作出的現實選擇。村民自治作為法定的制度被置于基本民主制度的范圍內，體現出現代政治的訴求。

在鞏固發(fā)展基層民主的導向下，農民不再是過去傳統(tǒng)意義上的政治客體，而是政治參與的主體。村民自治開創(chuàng)了一條人口眾多的大國通過基層組織直接行使民主權利的民主道路，是農民直接行使基本政治權利的重要途徑。這條道路在中國歷史上從沒有實現過，同時在世界歷史中也具有獨特的政治價值。鄧小平認為:“調動積極性，權力下放是最主要的內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性?！辈娬{:“調動積極性是最大的民主。”[25]從政治發(fā)展看，“在處于現代化之中的社會，擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治?！盵26]村民自治在民主實踐中取得了較大成效，同時也有很多地方需要改進完善，比如民主參與形式不夠豐富、呈現單一化，忽略了有效治理而過分強調民主形式等，習近平強調：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際無權的現象?！盵27]村民自治的實踐，為中國共產黨有效運用民主和法治相結合的方式治理國家提供了經驗。

經過40年的發(fā)展，盡管農村在經濟、政治、文化等方面取得了發(fā)展進步，但是正如習近平所說，農業(yè)依舊是我們進行現代化建設的“短板”。我國農業(yè)人口多，單靠城鎮(zhèn)化的路徑難以解決農村發(fā)展及國家現代化的問題。在不斷推進城鎮(zhèn)化的過程中，不少國家和地區(qū)也注重調動挖掘鄉(xiāng)村本身的活力。如日本實行了“鄉(xiāng)村重建”計劃、韓國實行了“新村運動”、我國的臺灣制定了“鄉(xiāng)村重生條例”。2017年習近平在農村工作會上提出，我們實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻中國方案和中國智慧。當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是基于農村現實問題的最優(yōu)方案選擇，其實踐需要從改革四十年的農村發(fā)展歷程中總結農村建設發(fā)展的經驗和規(guī)律。