●張雪平

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展及政府職能的轉(zhuǎn)變，為了強化政府責(zé)任，適應(yīng)我國建設(shè)社會主義法治國家的客觀要求，政府績效評估應(yīng)運而生。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，政府審計在理論及實踐層面都進入一個新的階段，如今逐步以績效審計作為政府審計的重要內(nèi)容，成為政府審計新的發(fā)展趨勢。目前我國政府績效審計尚不成熟，仍處于起步階段，存在著諸多問題，如何從實踐角度構(gòu)建適合我國國情的績效審計體系成為我國政府審計的關(guān)鍵。

一、政府績效審計的必要性

（一）有利于推進我國政府體制改革

黨的十九大報告明確要 “積極穩(wěn)妥推進政治體制改革”。有效推進政治體制改革，離不開政府績效審計的有力支撐。完善的政府績效審計制度有利于公民全面監(jiān)督政府財政收支活動的合法性、效益性，促進公民積極參與政府活動監(jiān)督，保障社會主義民主制度落實，穩(wěn)步推進政治體制改革。

（二）促進高效、廉潔政府機構(gòu)的構(gòu)建

自改革開放以來，我國財政收入逐年增長，政府財政收入的大幅度增長，公共資金浪費現(xiàn)象日漸突出。目前政府部門及各級行政單位存在幾個較為突出的問題：一是機構(gòu)管理效率較低，人浮于事，對于項目從立項到最終的落實需要經(jīng)過多層審批，項目的實施已失去時效性；二是政府對于財政收入的支出控制力度不夠，造成奢侈浪費的現(xiàn)象，大量的國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；三是官僚主義及腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重，不僅削弱黨群關(guān)系，也造成了大量的經(jīng)濟損失?；谶@些問題的嚴(yán)重性，需要加強對政府部門工作的監(jiān)督，因此政府績效審計工作的展開成為當(dāng)務(wù)之急。提高國家公共資源的使用效用及政府管理效率的重點在于增強政府管理人員的責(zé)任感。審計機關(guān)對政府績效審查主要是通過對公共資源配置的經(jīng)濟效率性、配置效果性等方面進行審查，評估政府工作的績效，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，提高政府管理工作的效率，有效防止人浮于事現(xiàn)象的發(fā)生，減少行政腐敗事件的發(fā)生，增強各級政府工作人員的責(zé)任感，從而有效推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，因此，推進政府績效審計工作刻不容緩。

（三）提高政府財政績效，確保國家職能有效發(fā)揮

近年來，我國財政支出在逐步增長，但財政收入占GDP的比重在不斷下降，說明財政收支整體情況比較困難，應(yīng)盡可能地提高公共資源的使用效益，發(fā)揮財政支出的最大效用。但由于我國目前政府財政支出結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致財政支出績效很低。從我國幾年前的財政支出情況來看，全國地方財政用于經(jīng)濟建設(shè)與行政管理的數(shù)額相差較大，并且用于經(jīng)濟建設(shè)的部分所占比例最大的是非生產(chǎn)性支出，相較于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出數(shù)額較少，人員經(jīng)費的支出成為主要部分。這樣的財政支出比例嚴(yán)重制約了政府職能的正常履行，因此應(yīng)加強對政府財政資金的分配、使用監(jiān)督?；谖覈斦Y金有限的基本國情，及時對財政支出進行檢查監(jiān)督能夠有效控制政府各部門對公共資金的支出，提高公共資金使用績效。只有這樣，財政資金才能夠保障國家政府部門的正常運轉(zhuǎn)，為社會提供更多的公共服務(wù)，促進政府各項職能的有效發(fā)揮。

二、政府績效審計的現(xiàn)狀及存在的問題

我國在上世紀(jì)九十年代初就曾提出在全國范圍內(nèi)開展政府績效審計。很多學(xué)者也都曾做過政府績效審計方面的研究，積極學(xué)習(xí)國外關(guān)于政府績效審計的成功經(jīng)驗，從理論層面探討我國政府績效審計存在的問題，并在此基礎(chǔ)上選出部分地區(qū)作為試點積極實踐嘗試。比如1989—1992年曾多次展開對國家政府項目的全面跟蹤審計，2001年度審計在關(guān)注專項資金使用真實性、合法性的基礎(chǔ)上，開始對資金使用效果進行評估，并于2002年首先在深圳推行財政資金的績效審計，加強了政府績效審計的監(jiān)督作用，深圳政府建立績效審計的責(zé)任追究制度，對審計過程中存在的各種不法行為進行徹底的揭露和處罰。

這些嘗試都說明我國政府績效審計觀念逐步發(fā)展，也在逐步選取試點進行實踐，但并未在我國大范圍內(nèi)運行，政府績效審計在我國政府審計工作中仍然不是重點內(nèi)容，因為目前還存在很多問題導(dǎo)致難以全面推行，主要表現(xiàn)在幾個方面。

（一）傳統(tǒng)觀念難以適應(yīng)政府績效審計的要求

政府績效審計能否得以順利開展，首先取決于觀念的轉(zhuǎn)變，包括各級審計機關(guān)及各級地方政府對政府績效審計的觀念。受到傳統(tǒng)文化影響，部分政府工作人員在履行公共服務(wù)職能時價值取向偏重于官本位或政府官位，以服務(wù)政府內(nèi)部管理為主，而不是更好地為公眾服務(wù)，導(dǎo)致政府部門官僚主義、形式主義現(xiàn)象較為嚴(yán)重。另外，政府工作人員接受績效審計的意識不強，加上審計機關(guān)人員自身業(yè)務(wù)能力的局限性，導(dǎo)致政府部門對績效審計工作認(rèn)知出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重阻礙了政府績效審計工作的順利進行。

（二）缺乏完善的政府績效審計制度環(huán)境及整體規(guī)劃

2003年我國政府審計部門制定的審計工作規(guī)劃提出了績效審計的要求，但只作為指導(dǎo)文件，對于如何實施沒有給出具體說明，地方各級審計機關(guān)也沒有制定出具體的規(guī)劃方案。整體來看，我國缺乏具體的政府績效審計推行計劃，對于績效審計工作的組織實施也缺乏指導(dǎo)，主要表現(xiàn)在政府審計缺乏合理的定位、缺乏績效評估相關(guān)方面的理論指導(dǎo)、缺乏完善的審計責(zé)任追究機制。目前，我國的市場經(jīng)濟運行體系還不成熟，仍存在諸多違法違規(guī)現(xiàn)象，信息失真情況亟待改善，政府績效審計缺乏信息真實性、合法性的基礎(chǔ)。其次，由于財政體制還未深化改革，目前只是處于初級階段，政府對于公共資源的運用還缺乏明確的目標(biāo)，因此給政府績效審計的目標(biāo)判定也增加了一定的難度。同時，我國關(guān)于績效審計方面的相關(guān)法律還不完善。目前績效審計工作展開的主要依據(jù)是審計法和實施條例規(guī)定等在資金的效益性方面的規(guī)定，暫時還缺乏績效審計內(nèi)容及具體實施方法等的規(guī)定，使得績效審計工作的展開缺乏具體的法律依據(jù)。

三、政府績效審計存在問題的具體原因分析

（一）政府績效審計缺乏獨立性

目前我國政府審計機關(guān)隸屬于國務(wù)院，地方審計機關(guān)同時受到當(dāng)?shù)卣吧霞墝徲嫏C關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，地方審計機關(guān)主要工作是負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府審計，并接受上級政府及審計機關(guān)的管理，這個過程中產(chǎn)生的費用由當(dāng)?shù)卣块T予以保障。目前的結(jié)果是：政府績效審計對當(dāng)?shù)卣斦Y金的活動缺乏有效監(jiān)督及約束；績效審計目標(biāo)及具體任務(wù)的制定受當(dāng)?shù)卣畽?quán)力的制約；政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)者對于審計活動的重視程度決定審計作用是否有效發(fā)揮；審計報告的真實性受到制約，因為審計活動實施后的審計報告會交由本地政府審查，因此很難保證審計工作報告的完整性和客觀性。受雙重領(lǐng)導(dǎo)制度的制約，監(jiān)督力度變小，相關(guān)行政干預(yù)也很難擺脫。其次，審計機關(guān)隊伍的組成、人員的任命、管理組的任免及獎罰都由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門決定，因此審計機關(guān)成了“政府的內(nèi)審機構(gòu)”。

（二）政府績效審計缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)

我國政府績效審計還尚不成熟，政府績效審計工作展開的具體方法及程序缺乏完整的法律依據(jù)，因此，審計相關(guān)工作人員只能憑借自己現(xiàn)有的知識儲存及已有的經(jīng)驗去摸索。由于個體間的差異，審計人員工作的水準(zhǔn)也存在差異，給績效審計效果的準(zhǔn)確客觀性增加了一定的風(fēng)險。1994年《審計法》的第二條第三款明確規(guī)定：審計機關(guān)對國家憲法、法律法規(guī)范圍的財政財務(wù)收支的效益性進行審計監(jiān)督的職責(zé)；2006年修改后的 《審計法》總則中又對效益審計進行了明確；現(xiàn)行的《審計法實施條例》中，第二條進一步明確了這項法律規(guī)定。但是這些相關(guān)法律都沒有具體的條文內(nèi)容，對于我國政府績效審計的范圍及具體內(nèi)容沒有明確的規(guī)定。

（三）缺乏完善的政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)

由于我國政府績效審計工作開展得晚，沒有形成統(tǒng)一科學(xué)完整、具有權(quán)威性的績效審計準(zhǔn)則及評價標(biāo)準(zhǔn)，造成適應(yīng)我國基本國情的科學(xué)績效審計指標(biāo)體系的缺失。目前政府績效審計使用的評價指標(biāo)存在較大的局限性：定量與定性指標(biāo)比例分配不均；結(jié)果評價指標(biāo)與事前預(yù)警指標(biāo)數(shù)額也相差較大。只能通過經(jīng)濟指標(biāo)對審計的各個項目進行績效分析對比，比如將審計年度與歷史最高或最低數(shù)額進行比較。政府各個部門之間審計人員審計依據(jù)沒有統(tǒng)一的規(guī)范，有的還造成互相矛盾，無法對審計項目進行全面客觀的分析評價。在這種情況下，審計工作人員無法深入全面地了解被審計項目的所屬單位具體經(jīng)濟效益及社會效益，直接影響了績效審計的質(zhì)量及效率，也給績效審計工作的開展增加了難度。

（四）審計隊伍人才結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

從國外政府績效審計成功的經(jīng)驗來看，多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是政府績效審計順利實施的重要條件。而我國政府績效審計工作開展較晚，對于審計隊伍人才的招募主要是基于財務(wù)審計的要求，導(dǎo)致審計隊伍人才結(jié)構(gòu)不合理，審計人員大多是會計出身，而專攻工科、?？祁惖娜瞬艛?shù)量較少，難以達(dá)到績效審計的高標(biāo)準(zhǔn)要求。另外，審計人員整體數(shù)量也偏少，難以勝任過大的任務(wù)量，越是層次較低的機關(guān)，這種現(xiàn)象越是明顯。

由于審計機關(guān)在審計工作中更偏重于財務(wù)收支的真實性、合法性審計，導(dǎo)致招募的審計機關(guān)人員多是會計出身，但與一般的財務(wù)收支審計要求不同的是，政府績效審計更偏向于招募專攻法律、經(jīng)濟、管理等多方面的綜合型人才，要求門檻較高。雖然如今政府增加了對績效審計人員相關(guān)知識的培訓(xùn)機會，但是人才結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。要使政府績效審計人員的綜合素質(zhì)及人才結(jié)構(gòu)有明顯改善，需要政府相關(guān)部門長期的努力。因此，政府需要在今后不斷完善人才結(jié)構(gòu)，提高審計人員的綜合素質(zhì)。

四、政府績效審計體系的構(gòu)建

由于我國政府績效審計還處于起步階段，存在較多問題，因此應(yīng)在我國基本國情基礎(chǔ)上構(gòu)建政府績效審計體系，優(yōu)化政府績效審計設(shè)計。學(xué)習(xí)借鑒國外績效審計制度，有利于順利推進我國政府績效審計工作，積累更多經(jīng)驗。建設(shè)符合我國基本國情的政府績效審計體系應(yīng)包括完善績效審計獨立監(jiān)督體制、完善我國政府績效審計相關(guān)的法律制度及預(yù)算制度、制定績效審計的目標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)、提高政府績效審計人員的綜合素質(zhì)及調(diào)整人員結(jié)構(gòu)等方面。

（一）完善政府績效審計獨立監(jiān)督體制

從國外政府績效審計案例來看，大多采用的是立法型審計模式。而我國績效審計機關(guān)由于隸屬于政府部門導(dǎo)致審計工作缺乏獨立性，這一績效監(jiān)督體制使得審計機關(guān)配合人大立法機關(guān)對政府收支活動進行監(jiān)督的職能受到局限，也嚴(yán)重局限了績效審計的發(fā)展。因此，必須完善政府績效審計監(jiān)督體制，增強其獨立性，使審計機關(guān)能夠客觀、全面地對政府投資項目進行審計。

我國基本國情決定了審計機關(guān)處于政府的管制之下，在現(xiàn)行行政及地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)審計模式下，應(yīng)從制度層面保障績效審計工作的獨立性，提高審計機關(guān)的地位，減少來自其他方面的權(quán)力施壓及不當(dāng)干預(yù)，保障績效審計結(jié)果的客觀、公正、全面。另外，隨著近幾年我國行政管理體制改革的不斷深入，政府應(yīng)當(dāng)重新審視審計機關(guān)在我國國家治理體系中的地位并適當(dāng)進行調(diào)整，積極借鑒國外政府績效審計的立法型模式。事實上，我國一些地方人大財政及預(yù)算項目在實際操作過程中很大程度依賴于審計機關(guān)，充分發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督作用，反映出建立政府績效審計在我國是具有可行性的。

（二）完善我國政府績效審計相關(guān)法律制度建設(shè)

國外政府審計工作得以順利推進的重要原因是有明確的法律條文及準(zhǔn)則予以規(guī)范，審計機關(guān)開展審計活動具有充分的依據(jù)。而我國政府績效審計難以全面推進的原因在于缺乏健全的相關(guān)法律條例，我國在深圳市進行的績效審計實踐中出現(xiàn)的問題也充分說明法律制度建設(shè)的重要性。因此，必須進一步完善我國政府績效審計相關(guān)的法律制度，明確規(guī)定政府績效審計與一般的財務(wù)收支審計的根本區(qū)別與聯(lián)系。

從我國制度角度來講，首先應(yīng)完善審計報告公開制度，加快政府績效審計報告制度化建設(shè)。通過將審計活動的各個階段以審計報告的形式展現(xiàn)給公眾，激發(fā)社會公眾積極參與的民主意識。在完善審計報告制度的過程中，可以充分利用媒體作為中介的作用，及時準(zhǔn)確地將審計結(jié)果傳遞給社會公眾，擴大政府績效審計的影響力。其次，應(yīng)不斷健全審計結(jié)果問責(zé)制度，加強對審計結(jié)果的應(yīng)用，實現(xiàn)審計報告公開與審計結(jié)果問責(zé)的有效銜接。加強政府績效審計中法律問責(zé)的地位，保證法律能真正約束政府的權(quán)力及職能，以此提高地方政府部門對績效審計的重視程度。與此同時，對于積極的審計結(jié)果應(yīng)給予被審計單位及項目負(fù)責(zé)人充分的肯定。

（三）制定績效審計目標(biāo)，構(gòu)建評價標(biāo)準(zhǔn)體系

我國政府績效審計具有合法性、經(jīng)濟性、效率性特征。合法性是績效審計的前提與基礎(chǔ)，從政府財政資金收入及收支情況來看存在著一定的違規(guī)違法現(xiàn)象，因此在開展政府績效審計時應(yīng)注重合法性的審計。隨著政府職能的逐步完善，經(jīng)濟性和效益性也是政府績效審計應(yīng)關(guān)注的重要內(nèi)容。當(dāng)績效審計進入成熟階段時，還需新增公平性審計作為目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府，要求高度重視社會效益，確保社會公眾的公平性，因此還應(yīng)在各個領(lǐng)域開展公平性審計。

基于以上政府績效審計目標(biāo)，設(shè)計積極有效的評價指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的評價體系。評價指標(biāo)要堅持定量與定性相結(jié)合，定量指標(biāo)主要指財務(wù)方面的指標(biāo)，定性指標(biāo)的確定應(yīng)以被審計項目的特點及被審計單位的管理特點為依據(jù)，由于衡量的績效并不是直接指標(biāo)，有些指標(biāo)如工作效率及管理業(yè)績等無法量化，需建立在被審計單位的實際情況基礎(chǔ)上才能確保績效審計工作的順利開展。

（四）提高政府績效審計人員的綜合素質(zhì)，合理調(diào)整人員結(jié)構(gòu)

審計隊伍人員的綜合素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力是政府績效審計工作順利推行的重要保障。審計機關(guān)不僅應(yīng)提高現(xiàn)有審計人員的綜合素質(zhì)能力，還應(yīng)不斷引進高水平的審計人才，尤其是專業(yè)型審計人員。

從具體措施來說，應(yīng)提高審計機關(guān)的準(zhǔn)入門檻，完善審計人員準(zhǔn)入制度，保證招募的人員能在綜合素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平方面達(dá)到政府績效審計的要求，確保審計隊伍中的人才能夠勝任其應(yīng)盡的職責(zé)。對于現(xiàn)有的審計機關(guān)人員，應(yīng)依據(jù)其業(yè)務(wù)能力分為不同的等級，根據(jù)其水平制定相應(yīng)的培訓(xùn)方案，包括對審計理論知識及實際業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)。另外，審計機關(guān)人員不僅應(yīng)包含專業(yè)審計人才，還應(yīng)在實際績效審計工作中招募其他專業(yè)型人才如工科類、經(jīng)濟管理類等，不斷優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)。

總之，政府績效審計是我國審計機關(guān)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，力求通過對政府活動的有效監(jiān)督提高政府部門的透明性，保障政府公共服務(wù)的質(zhì)量。目前我國政府績效審計尚不成熟，尚存在諸多問題，應(yīng)從國家、政府、法律等多個角度完善相關(guān)體系，保障政府績效審計的順利推行，提高公共服務(wù)的效率及質(zhì)量，有效維護社會公眾的利益?！?/p>

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