郭春江

（中國鐵路總公司發(fā)展和改革部 代理工程師，北京 100844）

自新世紀(jì)以來，我國鐵路快速發(fā)展，取得了舉世矚目的巨大成就，而其作為國民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用也日益凸顯。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，科學(xué)有序開展鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作，是進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸有效供給，實(shí)現(xiàn)鐵路可持續(xù)發(fā)展的必然要求，同時(shí)對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，建設(shè)交通強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，具有十分重要的意義。

1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作歷程

1.1 快速發(fā)展時(shí)期（2004—2010年）

2004年1月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，明確了我國鐵路網(wǎng)中長期建設(shè)目標(biāo)，拉開了我國鐵路快速發(fā)展期的大幕，大規(guī)模鐵路網(wǎng)建設(shè)也由此全面展開。回顧1949—2002年53年間，我國共修建了約5萬km新線，2.4萬km復(fù)線，1.8萬km電氣化鐵路，平均每年修建新線945 km、復(fù)線452 km、電氣化線路342 km。鐵路網(wǎng)密度由 0.23 km/百km2，上升到0.75 km/百km2。2004版中長期規(guī)劃提出時(shí)，雖然我國路網(wǎng)已初具規(guī)模，達(dá)7.3萬km，位居亞洲第一、世界第三，但是鐵路運(yùn)輸能力在總體上仍然不足，鐵路運(yùn)能供給的增長跟不上運(yùn)輸需求的增長。以2004年一季度為例，全國日均請(qǐng)求車達(dá)24.6萬車左右，實(shí)際滿足率不到40%，旅客列車每天可提供的坐席有242萬個(gè)，而日均實(shí)際運(yùn)量達(dá)到了290萬人，在春運(yùn)高峰期曾達(dá)440萬人[1]。該時(shí)期鐵路發(fā)展主要面臨的是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)力不適應(yīng)全社會(huì)日益增長的運(yùn)輸需求的矛盾。在此背景下，原鐵道部與31個(gè)省區(qū)市政府就加快鐵路建設(shè)逐一會(huì)談，簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，為加快鐵路建設(shè)創(chuàng)造了良好環(huán)境。這個(gè)時(shí)期，鐵路前期工作的總體要求和目標(biāo)是快速實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目新開工，快速擴(kuò)充路網(wǎng)規(guī)模，快速提升路網(wǎng)運(yùn)能，快速緩解運(yùn)輸能力不足對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約作用。在國家有關(guān)部委大力支持和各級(jí)地方政府密切合作下，勘察設(shè)計(jì)、審查上報(bào)、用地預(yù)審、水保評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、咨詢?cè)u(píng)估、資金籌措、項(xiàng)目審批等各項(xiàng)工作高效有序推進(jìn)。僅2004、2005兩年，全路共安排以客運(yùn)專線和煤運(yùn)通道建設(shè)為重點(diǎn)的新開工項(xiàng)目89個(gè)，新建鐵路規(guī)模達(dá)到1.05萬km、改建鐵路規(guī)模達(dá)9 400 km，投資規(guī)模超過6 000億元，其中京津、武廣、鄭西、石太、武合、合寧、甬臺(tái)溫、溫福、福廈等11條客運(yùn)專線和城際客運(yùn)鐵路相繼開工，建設(shè)規(guī)模達(dá)到3 243 km[2]。2006—2010年，國家和鐵道部批復(fù)大中型鐵路項(xiàng)目可研共360項(xiàng)、投資規(guī)模約4萬億元（見表1）；5年累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資2.43萬億元，是新中國成立至2005年固定資產(chǎn)總投資的1.94倍，是“十五”期間投資的4.9倍[3]。

表1 “十一五”歷年批復(fù)大中型鐵路項(xiàng)目可研數(shù)量及投資情況

1.2 調(diào)整梳理時(shí)期（2011年—2013年6月）

“十二五”前期，特別是7·23事故后，按照中央關(guān)于科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)的要求和全路開展反思整改的總體部署，鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作也進(jìn)行了反思和整改，重點(diǎn)對(duì)前一階段工作過程中暴露出來的鐵路建設(shè)短期內(nèi)開工規(guī)模過大，一些項(xiàng)目前期工作不充分，在開工后還調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、壓縮建設(shè)工期、變更設(shè)計(jì)方案等問題，進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理和整改，著力解決鐵路建設(shè)中存在的規(guī)模過大、標(biāo)準(zhǔn)過高、壓縮工期等問題。在規(guī)范有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)方面，全面梳理在建與擬建鐵路項(xiàng)目，對(duì)建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、工期以及新線開通條件進(jìn)行了全面調(diào)整與規(guī)范（見表2）。堅(jiān)持“保在建、上必需、重配套”的原則，實(shí)事求是地下達(dá)年度計(jì)劃，落實(shí)資金保障，強(qiáng)化施工組織，保證重點(diǎn)工程順利進(jìn)展。在項(xiàng)目前期工作安排方面，根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃綱要，從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、與區(qū)域發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、保持鐵路建設(shè)的可持續(xù)性出發(fā)，綜合考慮運(yùn)輸需求、相鄰路網(wǎng)建設(shè)、資金保障等因素，科學(xué)推進(jìn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作。

表2 調(diào)整梳理期批復(fù)大中型鐵路項(xiàng)目可研數(shù)量及投資情況

1.3 加快發(fā)展時(shí)期（2013年6月—2016年）

2013年6月7日，李克強(qiáng)總理聽取了中國鐵路總公司的工作匯報(bào)，對(duì)推進(jìn)鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設(shè)作了重要指示，并在講話中深刻闡述了加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的重要性和緊迫性，同時(shí)指出雖然近年來我國鐵路實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，但運(yùn)輸能力總體不足，路網(wǎng)密度和人均擁有量并不高，特別是西部地區(qū)鐵路發(fā)展相對(duì)滯后，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求差距很大。加快鐵路建設(shè)對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)以及帶動(dòng)消化過剩產(chǎn)能等方面具有特殊意義。李克強(qiáng)總理的重要指示，為當(dāng)時(shí)新成立不久的中國鐵路總公司加快推進(jìn)鐵路建設(shè)指明了方向，提供了強(qiáng)大動(dòng)力。按照國務(wù)院的部署，鐵路總公司自覺服從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，以高度的責(zé)任感和緊迫感，盡最大努力，全力以赴加快推進(jìn)鐵路建設(shè)。按照“十二五”規(guī)劃要求，在國家有關(guān)部門支持下，積極推進(jìn)新開工項(xiàng)目建設(shè)，順利實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)。在加大鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作推進(jìn)方面，通過采取建立加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通與國家各部門的溝通渠道，促使各項(xiàng)支持政策盡快實(shí)施；完善路地、路企合作機(jī)制，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，及時(shí)解決推進(jìn)過程中的問題；積極推進(jìn)鐵路投融資體制改革，落實(shí)各方資金到位等一系列措施，為加快推進(jìn)鐵路建設(shè)營造良好環(huán)境。2013—2016年，陸續(xù)安排新開工項(xiàng)目220項(xiàng)，項(xiàng)目投資總規(guī)模約3萬億元，新線里程2.0萬km，完成固定資產(chǎn)投資3.15萬億元（見表3）。

表3 加快發(fā)展時(shí)期歷年新開工鐵路項(xiàng)目數(shù)量及投資情況

2 新時(shí)期鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作面臨的新形勢(shì)和新要求

2.1 緊扣主要矛盾變化，補(bǔ)齊鐵路發(fā)展短板

當(dāng)前中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[4]。與之相隨，我國鐵路運(yùn)輸?shù)闹饕芤舶l(fā)生著深刻變化，即由原來的運(yùn)能嚴(yán)重不足、無法滿足正常運(yùn)輸需求，逐步轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與運(yùn)輸供給不平衡不充分之間的矛盾?；阼F路運(yùn)輸能力供給分析，當(dāng)前我國鐵路運(yùn)能緊張、瓶頸制約狀況正在緩解和消除的過程中，一方面一些地區(qū)一些時(shí)段能力仍然不足，另一方面一些地區(qū)一些時(shí)段能力過剩。這也反映了我國路網(wǎng)布局尚不完善，區(qū)域布局還不均衡，結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，各種交通方式配套銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是迫切需要推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系融合發(fā)展、競爭出新，使鐵路運(yùn)輸更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求?；阼F路運(yùn)輸服務(wù)供給分析，隨著服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容，鐵路在適應(yīng)大眾化、個(gè)性化、信息化出行需求方面，在推進(jìn)高鐵網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)雙網(wǎng)融合、進(jìn)一步改善旅客出行體驗(yàn)等方面還存在很大發(fā)展空間。隨著新型工業(yè)化和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鐵路在適應(yīng)貨主快捷、準(zhǔn)時(shí)的運(yùn)輸需求，以及提供多式聯(lián)運(yùn)、智能化運(yùn)輸、全程物流等方面還有許多亟待改進(jìn)的問題。深刻理解和準(zhǔn)確把握新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，當(dāng)下開展前期工作應(yīng)立足于鐵路實(shí)際，不斷加強(qiáng)鐵路建設(shè)，補(bǔ)齊鐵路發(fā)展短板，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量，提升服務(wù)品質(zhì)，努力降低全社會(huì)物流成本，為更好滿足人民日益增長的美好生活需要提供堅(jiān)強(qiáng)有力的運(yùn)輸保障。

2.2 緊從兩步走戰(zhàn)略安排，建設(shè)現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)絡(luò)

從2020年到本世紀(jì)中葉分兩步走全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新目標(biāo)，明確了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排。緊從“十九大”提出的兩步走戰(zhàn)略安排，進(jìn)一步完善規(guī)劃，明確目標(biāo)，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路網(wǎng)建設(shè)發(fā)展。按照鐵路“十三五”和中長期規(guī)劃目標(biāo)，到2020年，鐵路網(wǎng)規(guī)模要達(dá)到15萬km，其中高速鐵路3萬km，覆蓋80%的大城市，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)提供有力支撐；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模要達(dá)到17.5萬km左右，其中高速鐵路3.8萬km左右，網(wǎng)絡(luò)覆蓋進(jìn)一步擴(kuò)大，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，骨干作用更加顯著，鐵路對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障作用更加充分；展望到2030年，基本實(shí)現(xiàn)內(nèi)外互聯(lián)互通、區(qū)際多路暢通、省會(huì)高鐵連通、地市快速通達(dá)、縣域基本覆蓋[5]。截至2017底，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)12.7萬km，結(jié)轉(zhuǎn)在建里程約2.5萬km。要完成上述目標(biāo)，前期工作要先行謀劃，按平均4年工期計(jì)算，2021年前要完成2.5萬km鐵路前期工作，因此“十三五”后三年鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作的任務(wù)依然繁重。

2.3 緊守債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線，促進(jìn)鐵路可持續(xù)發(fā)展

十九大報(bào)告明確提出“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，故而對(duì)于當(dāng)前大規(guī)模鐵路建設(shè)進(jìn)入持續(xù)期，如何促進(jìn)鐵路可持續(xù)發(fā)展提出了新的更高要求和挑戰(zhàn)?！笆晃濉币詠?，隨著鐵路建設(shè)持續(xù)加快，日益積累的債務(wù)不斷增加。“十三五”還將繼續(xù)加快推進(jìn)以中西部為重點(diǎn)的鐵路建設(shè)，投資規(guī)模仍將處于高位，面臨的兩難多難矛盾不斷增多，新舊問題和困難相互交織疊加，對(duì)籌集建設(shè)資金、改善運(yùn)輸經(jīng)營、減輕債務(wù)壓力等提出更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，可持續(xù)發(fā)展壓力明顯加大。主要體現(xiàn)在：一是投資快速增長并處高位。近十多年特別近幾年高強(qiáng)度、大規(guī)模鐵路建設(shè)，推動(dòng)鐵路投資規(guī)模高位運(yùn)行，資金籌集壓力不斷加大，年均完成投資由“十五”不到1 000億元，增加到 “十一五”5 000億元、“十二五”7 000億元、最近連續(xù)3年保持在8 000億元以上的高位水平。二是負(fù)債規(guī)模不斷攀升。在中央財(cái)政性資金投入有限的情況下，建設(shè)資金多以債務(wù)性資金為主，鐵路債務(wù)也由2006年的6 401億元，增加到2016年的4.5萬億元，負(fù)債率也相應(yīng)由42.6%增加到63%。三是運(yùn)營壓力明顯增加。隨著大量中西部新線集中建設(shè)和運(yùn)營，加之此類項(xiàng)目市場培育周期長甚至長期虧損，收入水平很難達(dá)到預(yù)期，剛性支出快速增長與運(yùn)輸經(jīng)營壓力的矛盾集中凸顯，財(cái)務(wù)可持續(xù)問題日益突出，加之“十三五”大量既有設(shè)施設(shè)備進(jìn)入運(yùn)用大修期，經(jīng)營壓力進(jìn)一步擴(kuò)大。四是建設(shè)成本不斷上揚(yáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014—2015年批復(fù)項(xiàng)目綜合造價(jià)指標(biāo)比2010年前建成的項(xiàng)目平均增長40%。特別是征拆費(fèi)用已成為投資增加重要原因，一般項(xiàng)目征拆費(fèi)用占總投資的10%～25%，平均漲幅達(dá)10.6%，有些項(xiàng)目征拆指標(biāo)接近每公里8 000萬元，比重超過30%。五是支持政策尚不到位。國發(fā)33號(hào)文實(shí)施以來，國家支持政策不斷加大，但目前加大中央資金投入、化解歷史債務(wù)、建立公益性補(bǔ)貼等制度性安排尚未落地。同時(shí)地方建設(shè)熱情高漲，建設(shè)需求與支撐能力矛盾突出。鐵路發(fā)展至今并逐步向現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)絡(luò)邁進(jìn)，可持續(xù)問題已成為繞不過去的關(guān)口，已經(jīng)到了必須面對(duì)和破解的階段。前期工作安排方面應(yīng)統(tǒng)籌鐵路建設(shè)力度、發(fā)展速度和自身可承受程度，合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，保持鐵路持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展良好態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決守住安全風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等底線，推動(dòng)鐵路事業(yè)不斷前進(jìn)。

3 新時(shí)期科學(xué)有序推進(jìn)前期工作的新思考

3.1 適應(yīng)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的歷史定位，鐵路發(fā)展要有新理念

新時(shí)期，在推進(jìn)鐵路前期工作過程中，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著眼服務(wù)大局，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以促進(jìn)鐵路運(yùn)輸和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵路前期工作理念。首先，鐵路發(fā)展方式從規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，是更高層次的發(fā)展，項(xiàng)目前期工作更要契合穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，有序推進(jìn)前期工作[6]，明確哪些項(xiàng)目需要加大推進(jìn)力度，哪些項(xiàng)目需要進(jìn)一步深化前期研究，科學(xué)安排鐵路建設(shè)規(guī)劃，合理安排項(xiàng)目前期工作周期，充分發(fā)揮鐵路對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。其次，要著眼于促進(jìn)解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更好地發(fā)揮鐵路對(duì)“一帶一路”建設(shè)的支撐和保障作用，大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)百項(xiàng)交通工程鐵路項(xiàng)目前期工作等。再次，要滿足企業(yè)自身發(fā)展，要樹立科學(xué)的投資理念。牢牢把握前期工作總體要求由快向好的轉(zhuǎn)變，始終堅(jiān)持把服務(wù)運(yùn)輸、支撐經(jīng)營作為鐵路前期工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，深入研究思考新時(shí)期鐵路前期工作存在的難點(diǎn)和問題，找準(zhǔn)突破口，精準(zhǔn)發(fā)力，切實(shí)發(fā)揮前期工作在鐵路建設(shè)全周期的基礎(chǔ)和龍頭作用，為開創(chuàng)鐵路發(fā)展新局面作出新貢獻(xiàn)。

3.2 適應(yīng)鐵路投融資體制改革和現(xiàn)代化鐵路建設(shè)，前期工作要有新?lián)?dāng)

伴隨鐵路投融資體制改革的不斷深化，分類建設(shè)的深入實(shí)施，鐵路建設(shè)市場不斷放開，地方投資鐵路比例在上升。首先，地方政府出于自身考慮，普遍存在“過度超前、高標(biāo)準(zhǔn)、少出錢、爭走向、多設(shè)站”等多重訴求，地方要求的話語權(quán)和訴求增多。如何理性引導(dǎo)地方合理訴求、激發(fā)并發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題等，需要在前期工作過程中主動(dòng)擔(dān)當(dāng)積極作為，創(chuàng)新與地方溝通的機(jī)制，加強(qiáng)路地合作、落實(shí)雙方責(zé)任，促進(jìn)路地良性互動(dòng)。其次，現(xiàn)代化鐵路建設(shè)尤其是高鐵建設(shè)作為新時(shí)期我國發(fā)展的重要成果，受到國內(nèi)外各界的高度關(guān)注，建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營安全更是關(guān)注的焦點(diǎn)，前期工作的水平直接決定了建設(shè)工程的質(zhì)量，前期工作中對(duì)運(yùn)營各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)源的考慮和“物防、技防”設(shè)計(jì)，都是后期運(yùn)營安全的重要保障，新時(shí)期對(duì)全面加強(qiáng)工程質(zhì)量安全提出了更高要求,前期工作過程中始終牢記質(zhì)量第一，發(fā)揮新時(shí)期工匠精神，遵循項(xiàng)目本質(zhì)要求，尊重技術(shù)客觀規(guī)律，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起保安全的重責(zé)。再次，隨著鐵路改革的不斷深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的不斷完善，前期工作中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目必要性、功能定位論證，優(yōu)化投資方向，加強(qiáng)投資控制，切實(shí)分析投入產(chǎn)出比，切實(shí)擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主的責(zé)任。

3.3 適應(yīng)新時(shí)期鐵路可持續(xù)發(fā)展，前期工作要有新方法

目前，就外部環(huán)境而言，社會(huì)各方對(duì)鐵路工作的高度關(guān)注是推進(jìn)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的動(dòng)力，同時(shí)也是提高前期工作質(zhì)量的壓力；就鐵路自身發(fā)展而言，新時(shí)期鐵路發(fā)展改革任務(wù)十分繁重，面臨壓力挑戰(zhàn)前有未有。越是面臨困難挑戰(zhàn)，越需要新的工作方法。首先，前期工作過程中要注重加強(qiáng)學(xué)習(xí)，項(xiàng)目前期工作與宏觀經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè)法律規(guī)章等緊密相關(guān)，這包含大量新知識(shí)、新經(jīng)驗(yàn)、新信息，單憑專業(yè)技術(shù)難以適應(yīng)，必須注重構(gòu)建新的知識(shí)結(jié)構(gòu)體系，加強(qiáng)政策理論學(xué)習(xí)，同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和專業(yè)本領(lǐng)的學(xué)習(xí)，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。其次要注重新技術(shù)應(yīng)用，當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)發(fā)展日新月異，新時(shí)期鐵路前期工作紛繁復(fù)雜，應(yīng)重視并思考如何將新技術(shù)、新方法應(yīng)用于項(xiàng)目前期工作，例如：充分利用12306網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)需求點(diǎn)擊、優(yōu)化運(yùn)輸產(chǎn)品設(shè)計(jì)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高項(xiàng)目運(yùn)量預(yù)測(cè)精度等。

4 切實(shí)提高前期工作水平，譜寫鐵路發(fā)展新篇章

4.1 合理確定工作周期，確?？辈煸O(shè)計(jì)深度

勘察設(shè)計(jì)是鐵路工程的先導(dǎo)和靈魂，勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量是保障鐵路運(yùn)營安全的重要前提。新時(shí)期應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量管理，建立全過程質(zhì)量管控制度。首先，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。經(jīng)過十多年來大規(guī)模鐵路建設(shè)，我國已經(jīng)在不同速度等級(jí)、不同地形地貌、不同氣候條件的鐵路建設(shè)中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，破解了很多技術(shù)難題，新時(shí)期應(yīng)將這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為新的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為對(duì)內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)把握，轉(zhuǎn)化為提高設(shè)計(jì)質(zhì)量的實(shí)際行動(dòng)。其次，要合理確定勘察設(shè)計(jì)工作周期，重視項(xiàng)目總體性、系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，根據(jù)項(xiàng)目不同特點(diǎn)，制定總體設(shè)計(jì)原則，合理安排勘察設(shè)計(jì)工作；要根據(jù)預(yù)測(cè)運(yùn)量和列車開行方案，合理確定工程范圍和技術(shù)方案；要按照項(xiàng)目全過程管理要求，注重項(xiàng)目系統(tǒng)性、整體性設(shè)計(jì)，確保前后階段一致、各專業(yè)一致；要加強(qiáng)各專業(yè)接口技術(shù)協(xié)調(diào)，明確技術(shù)分工和接口，避免缺位和錯(cuò)位。再次，加強(qiáng)地質(zhì)勘探和外業(yè)調(diào)查，根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，編制初測(cè)、定測(cè)地質(zhì)大綱，對(duì)于地質(zhì)條件復(fù)雜的項(xiàng)目，應(yīng)采取有針對(duì)性的勘察措施，尤其是地質(zhì)復(fù)雜區(qū)段，在大范圍地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，有必要開展地質(zhì)加深等專項(xiàng)工作。同時(shí)，加強(qiáng)勘探資料的應(yīng)用，勘察成果要盡量全部用于設(shè)計(jì)中，確保設(shè)計(jì)成果滿足階段性要求。

4.2 深化項(xiàng)目運(yùn)量預(yù)測(cè)，強(qiáng)化項(xiàng)目科學(xué)論證

鐵路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)量預(yù)測(cè)水平，是決定項(xiàng)目主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ)和前提。深化運(yùn)量預(yù)測(cè)，首先，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研分析，確保預(yù)測(cè)基礎(chǔ)扎實(shí)，深化現(xiàn)狀運(yùn)量分析，加強(qiáng)規(guī)劃和相關(guān)項(xiàng)目落地可能性調(diào)查研究，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域及項(xiàng)目吸引范圍內(nèi)主要大宗貨物產(chǎn)運(yùn)銷調(diào)研分析，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域物流環(huán)節(jié)的調(diào)查，加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸體系中不同交通方式承擔(dān)運(yùn)量以及轉(zhuǎn)移運(yùn)量、誘增運(yùn)量的合理研判。其次，確保預(yù)測(cè)方法科學(xué)，預(yù)測(cè)依據(jù)和結(jié)果可靠，應(yīng)注重結(jié)合近年投產(chǎn)類似線路運(yùn)量情況進(jìn)行分析、類比修正，深化細(xì)化運(yùn)量預(yù)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析、預(yù)測(cè)參數(shù)選取、預(yù)測(cè)結(jié)果采用等方面的分析說明。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化運(yùn)量不確定性分析。加強(qiáng)影響運(yùn)量預(yù)測(cè)結(jié)果的相關(guān)因素分析，如項(xiàng)目影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，相關(guān)廠礦企業(yè)規(guī)劃產(chǎn)能,以及鐵路與其他交通方式運(yùn)價(jià)水平、服務(wù)水平（服務(wù)頻率、方便程度、旅行時(shí)間、舒適度、換乘條件）等，必要時(shí)增加運(yùn)量情景預(yù)測(cè)，供決策參考?？山Y(jié)合外部條件類似的項(xiàng)目在投產(chǎn)后開展的后評(píng)價(jià)工作，對(duì)正在開展前期工作的項(xiàng)目進(jìn)行參考和類比。

4.3 深化項(xiàng)目功能定位，合理確定線路走向

項(xiàng)目功能定位的論證方面，要根據(jù)項(xiàng)目在路網(wǎng)中地位和作用以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平予以深化論證，線路走向方案選擇方面應(yīng)貫徹經(jīng)濟(jì)選線、環(huán)保選線、工程選線、地質(zhì)選線等理念。首先，應(yīng)以效益最大化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌項(xiàng)目功能定位、速度標(biāo)準(zhǔn)、沿線人口和經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)分布、運(yùn)輸效率效益、區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展、沿線旅游及產(chǎn)業(yè)布局等，合理確定線路走向。其次，加強(qiáng)與沿線環(huán)保、國土、文物等部門溝通協(xié)商，嚴(yán)格依法選線，重視節(jié)約土地資源和水資源，有利節(jié)能減排。涉及環(huán)境敏感區(qū)時(shí)，優(yōu)先選擇繞避；對(duì)于工程無法繞避的，應(yīng)深入論證鐵路建設(shè)和運(yùn)營可能造成的環(huán)境影響，并提出符合國家法律法規(guī)要求、切實(shí)可行的保護(hù)措施。再次，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期間的安全和便利性，查明項(xiàng)目沿線工程地質(zhì)條件，特別是對(duì)線路方案選擇具有較大影響的各種不良地質(zhì)現(xiàn)象，為選線決策提供依據(jù)。工程選線方面，還應(yīng)以工程建設(shè)安全、質(zhì)量可靠、維修便利、旅客乘感舒適、投資經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，綜合考慮項(xiàng)目全壽命周期成本和效益，規(guī)劃線路走向[7]。

4.4 加強(qiáng)財(cái)務(wù)效益分析，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)性

首先，要加強(qiáng)對(duì)既有鐵路運(yùn)營成本調(diào)查，建立不同區(qū)域、地形、牽引方式、速度標(biāo)準(zhǔn)的鐵路運(yùn)營成本數(shù)據(jù)庫，同一區(qū)域類似鐵路建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營成本采用值應(yīng)基本一致。其次，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)查及路網(wǎng)合理分工研究，在根據(jù)可靠預(yù)測(cè)運(yùn)輸需求、合理確定項(xiàng)目投資的基礎(chǔ)上，求是開展經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，研究提出項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、項(xiàng)目總投資收益率等評(píng)價(jià)指標(biāo)及相關(guān)報(bào)表，真實(shí)反映項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況。同時(shí)還應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，提出合適資本金比例、可行融資方案、配套支持政策和風(fēng)險(xiǎn)防范措施。再次，土地綜合利用開發(fā)不能停留在概念和形式上，要遵循市場規(guī)律提出土地綜合開發(fā)方案，要深化開發(fā)模式和投入產(chǎn)出分析，如實(shí)提出土地綜合開發(fā)的效益目標(biāo)、用地規(guī)模等，合理確定預(yù)期綜合開發(fā)補(bǔ)貼收益。最后，還應(yīng)以項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)為原則，合理確定籌資方案和支持政策。對(duì)于財(cái)務(wù)效益低于規(guī)定財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率的項(xiàng)目，要根據(jù)土地綜合開發(fā)方案及盈利水平，研究提出以部分收益彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營虧損方案，以及減免稅收、地方政府給予運(yùn)營補(bǔ)貼的具體方案等，確保項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)。

[1]王兆成，黃民，等.中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃研究[M].北京：中國鐵道出版社，2004

[2]黃民.鐵路“十一五”發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：中國鐵道出版社，2008

[3]陸東福.鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃研究[M].北京：中國鐵道出版社，2013

[4]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017

[5]國家發(fā)展和改革委，交通運(yùn)輸部，中國鐵路總公司.關(guān)于印發(fā)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的通知[Z].2016-07-13

[6]中國鐵路總公司.關(guān)于促進(jìn)鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見 [Z].2017-05-08

[7]中國鐵路總公司.關(guān)于科學(xué)有序推進(jìn)高速鐵路建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見[Z].2017-06-19