教育政策研究應(yīng)緣于現(xiàn)實需要解決的教育矛盾與問題，這是教育政策研究的邏輯起點。中等職業(yè)教育政策作為教育政策的重要組成部分，同樣也需要針對中等職業(yè)教育發(fā)展中面臨的 “重大”“重點”“重要”問題進行研究。新時期我國中等職業(yè)教育發(fā)展依然面臨著吸引力不足、社會認可度低、經(jīng)費投入不足、人才培養(yǎng)層次低、學生就業(yè)形式不樂觀等問題，使得社會大眾對中等職業(yè)教育存在的必要性產(chǎn)生了質(zhì)疑。面對這些質(zhì)疑，未來我國中等職業(yè)教育政策的制定應(yīng)如何做出調(diào)整？如何進一步指導(dǎo)并引領(lǐng)我國中等職業(yè)教育的發(fā)展？這是我們必須認真思考和回答的問題。回顧改革開放40年來，我國中等職業(yè)教育政策的變遷和呈現(xiàn)的階段性特點，并在此基礎(chǔ)上分析中等職業(yè)教育政策變遷中所遵循的整體演進邏輯，有助于深入認識現(xiàn)階段我國中等職業(yè)教育發(fā)展中所面臨的現(xiàn)實性問題，進而推動我國中等職業(yè)教育的改革與發(fā)展。

一、改革開放40年我國中等職業(yè)教育政策的發(fā)展歷程

改革開放40年來，黨和政府緊緊圍繞“我國要不要發(fā)展中等職業(yè)教育”“發(fā)展什么樣的中等職業(yè)教育”“怎樣發(fā)展中等職業(yè)教育”等頒布了一系列政策文件。以這些政策文件為主線，按照中等職業(yè)教育政策頒布的階段性特征，可以將我國中等職業(yè)教育政策的發(fā)展歷程劃分為四個階段。

（一）以擴大規(guī)模為重點的政策發(fā)展階段（1978-1984年）

經(jīng)歷了十年“文革”，我國中等職業(yè)教育遭到破環(huán)，中等職業(yè)學校數(shù)量嚴重不足，到1976年，全國各類中等職業(yè)學校（含中師）共有3710所，高中階段的普職比為93.9：6.1[1]。如何快速調(diào)整中等教育的結(jié)構(gòu)，擴大中等職業(yè)學校的數(shù)量及規(guī)模，發(fā)展各類中等職業(yè)學校成為改革開放后我國政府發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)面臨的首要課題。為此，1978年鄧小平在全國教育工作會議上提出：提高農(nóng)業(yè)中學、各種中專、技工學校的比例[2]。1980年《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》也指出“要將部分普通高中改辦為職業(yè)學校、職業(yè)、農(nóng)業(yè)中學；積極鼓勵各行各業(yè)舉辦職業(yè)學校?！?983年《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》進一步指出“允許在普通高中設(shè)職業(yè)班，允許各行各業(yè)舉辦學制長短不一的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班?！闭窃谶@一系列政策的推動下，我國中等職業(yè)教育逐漸恢復(fù)，到1984年，我國城鄉(xiāng)職業(yè)中學 （包含農(nóng)中和職中）數(shù)量達到7002所，其中中專學校數(shù)量達到2293所。與1976年相比，我國各類中等職業(yè)學校的數(shù)量都實現(xiàn)了成倍的增加，中等職業(yè)教育的規(guī)模不斷擴大。在中等職業(yè)教育的恢復(fù)階段，我國政府頒布的政策呈現(xiàn)以下特征：第一，政策文件的數(shù)量總體上較少，政策內(nèi)容較單一。大多數(shù)政策文件主要關(guān)注中等職業(yè)學校的數(shù)量及比例的增加，提出要努力興辦好各類中等職業(yè)學校。但對中等職業(yè)教育經(jīng)費、師資、教材、畢業(yè)生的安排和就業(yè)等方面的論述則較少。1983年《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》也僅從經(jīng)費、師資、教材三個方面提出要切實解決好發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的條件。第二，政策目標較宏觀。為擴大中等職業(yè)學校的數(shù)量，使普職比大體相當，各個政策主要從調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)入手，指出要提高認識，確立職業(yè)技術(shù)教育的應(yīng)有地位。但具體到如何在政策執(zhí)行中確立中等職業(yè)教育的地位，包括應(yīng)如何興辦各類中等職業(yè)學校，由誰來興辦，由誰來管理中等職業(yè)學校，以及管理中如何分工、各負其責等都沒有具體的規(guī)定。第三，拓寬了中等職業(yè)教育的辦學渠道，積極鼓勵各行各業(yè)舉辦職業(yè)學校。允許個人和集體舉辦職業(yè)教育機構(gòu)是此階段我國中等職業(yè)教育政策文件規(guī)定的的重大突破，對今后職業(yè)教育的辦學意義重大。

（二）注重規(guī)模與質(zhì)量并行的政策提升階段（1985-1996年）

自1985年開始，為進一步加快中等職業(yè)教育的發(fā)展，推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。我國頒布的中等職業(yè)教育政策逐漸發(fā)展到注重中等職業(yè)教育規(guī)模與質(zhì)量并行的政策提升階段。第一，為繼續(xù)擴大中等職業(yè)教育的規(guī)模，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，政府著重從中等職業(yè)教育招生制度改革入手。1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出“要積極穩(wěn)妥地改革中專及技工學校的招生制度?！?993年《關(guān)于深化技工學校教育改革的決定》也指出“學校自主招生，每年招生計劃由學校根據(jù)社會需要和辦學條件確定?！?994年《關(guān)于普通中等專業(yè)學校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度改革的意見》指出“中等專業(yè)教育要拓寬服務(wù)范圍，挖掘潛力，擴大規(guī)模，積極發(fā)展。要改革招生計劃體制，招生辦法和招生管理辦法?！?995年《技工學?！熬盼濉睍r期改革與發(fā)展實施計劃》指出“對技工學校招生對象要進一步放寬，對成人學員可以實行‘寬進嚴出’和學分制辦法?！笨傮w而言，1985到1996年間，伴隨著中等職業(yè)教育招生制度改革，我國中等職業(yè)教育招生對象范圍不斷擴大，入學條件降低，從而使中等職業(yè)教育的規(guī)模不斷擴大。第二，為確保中等職業(yè)教育的質(zhì)量，實現(xiàn)中等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，我國頒布的中等職業(yè)教育政策還重點關(guān)注并加強中等職業(yè)教育的認定與評估工作。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的意見》指出“專業(yè)技術(shù)性較強行業(yè)從業(yè)人員，必須取得考核合格證書才能走上工作崗位?！?991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出“要制定各類職業(yè)技術(shù)學校的設(shè)置及評估標準，逐步建立職業(yè)技術(shù)教育的評估制度?！?995年國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于開展國家及重點職業(yè)高級中學評估認定工作的通知》指出“要集中力量建設(shè)一批辦學水平較高的職業(yè)高級中學，促進職業(yè)高級中學改革與發(fā)展?！庇纱丝梢姡?985年到1996年間，我國中等職業(yè)教育的認定與評估工作全面展開并取得初步成效。1995年我國評選出了國家級重點中專學校249所、職業(yè)高中296所、技工學校196所，還有一批省級重點中等職業(yè)學校[3]。中等職業(yè)教育改革的推行、認定和評估工作的開展，體現(xiàn)了國家逐漸意識到提高中等職業(yè)教育辦學質(zhì)量對發(fā)展中等職業(yè)教育的重要性，并在政策層面上加以規(guī)范，這就有力地奠定了中等職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)，加快了中等職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)。

（三）以鞏固提高為主的政策轉(zhuǎn)向階段（1997-2001年）

自1997年開始，我國中等職業(yè)教育的發(fā)展開始出現(xiàn)生源減少，中等職業(yè)教育占高中階段的招生比例下降，中等職業(yè)教育資源流失，質(zhì)量降低等問題。這與我國政府對中等職業(yè)教育的政策轉(zhuǎn)向密切相關(guān)。此階段，國家對中等職業(yè)技術(shù)學校逐漸減少了諸多優(yōu)惠政策，同時對是否大力發(fā)展中等職業(yè)教育釋放出政策的不確定性信號。1998年教育部領(lǐng)導(dǎo)在一次座談會上講到“到下世紀初，我國中等職業(yè)教育的發(fā)展，要從數(shù)量發(fā)展為主轉(zhuǎn)移到鞏固提高為主?！边@也預(yù)示著相比前一階段而言，該階段國家對中等職業(yè)教育的政策支持力度逐漸減弱，轉(zhuǎn)而將焦點放在高等職業(yè)教育的發(fā)展上。1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出“積極發(fā)展包括普通教育和職業(yè)教育在內(nèi)的高中階段教育，大力發(fā)展高等職業(yè)教育。”2001年《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》也指出“促進高中階段教育協(xié)調(diào)發(fā)展，使中等教育結(jié)構(gòu)更趨合理；繼續(xù)加快高職教育的發(fā)展并進一步辦出特色?！庇纱丝梢?，我國政府逐漸降低了對中等職業(yè)教育的關(guān)注，轉(zhuǎn)向重視高等職業(yè)教育和職業(yè)學院（大學）的發(fā)展。此外，國家對中等職業(yè)技術(shù)學校的優(yōu)惠政策也減少。從1995年開始，國家對中等專業(yè)學校畢業(yè)生國家不再實行統(tǒng)包統(tǒng)分政策，而且還采取個人繳費入學政策。再加上受九十年代的高等教育擴招政策影響，更多學生選擇普通教育，進一步加重并導(dǎo)致中等職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)嚴重的困頓和危機?？傮w而言，該階段國家頒布的中等職業(yè)教育政策主要呈現(xiàn)以下特點：第一，專門針對中等職業(yè)教育頒布的政策文件數(shù)量極少，大多是在頒布的教育政策文件中提及中等職業(yè)教育的發(fā)展。第二，中等職業(yè)教育政策內(nèi)容較離散并且缺乏高度引領(lǐng)、系統(tǒng)發(fā)展中等職業(yè)教育的政策目標。該階段頒布的中等職業(yè)教育政策大多針對中等職業(yè)教育某一方面的具體內(nèi)容進行設(shè)計，具體包括中等職業(yè)學校教師隊伍建設(shè)、布局結(jié)構(gòu)和中等職業(yè)教育教學改革等不同方面的發(fā)展目標，而缺乏對發(fā)展中等職業(yè)教育的相對完整、系統(tǒng)的長遠規(guī)劃。

（四）以公平為價值取向的政策可持續(xù)發(fā)展階段（2002年至今）

世紀之交，中等職業(yè)教育在經(jīng)歷了低谷之后，國家再次認識到發(fā)展中等職業(yè)教育的作用與意義。在2002到2005年間召開了三次全國職業(yè)教育工作會議，對中等職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標進行了重新定位，中等職業(yè)教育政策更加注重公平價值取向，注重推動中等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，中等職業(yè)教育助力農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)人才的培養(yǎng)。2002年《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出“要以中等職業(yè)教育為重點，為農(nóng)村和西部地區(qū)培養(yǎng)留得住、用得上的實用人才。”2005年《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》也指出“把工作重點放在推進中西部地區(qū)和農(nóng)村中等職業(yè)教育的發(fā)展上?！贝送?，自2009年起，我國開始面向部分學生實行中等職業(yè)教育免學費政策，加大中等職業(yè)教育對弱勢群體的關(guān)注，促進教育公平。第二，中等職業(yè)教育政策關(guān)注職業(yè)院校學生職業(yè)道德和職業(yè)實踐技能的培養(yǎng)。中等職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的核心是對職業(yè)院校學生可持續(xù)能力及綜合適應(yīng)能力的培養(yǎng)。為此，2003年《關(guān)于進一步加強中等職業(yè)學校實習管理工作的通知》指出“充分認識加強中等職業(yè)學校實習管理工作的重要性，加強實習基地建設(shè)與管理。”2005年《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》強調(diào)“堅持育人為本，德育為先，切實加強學生思想道德教育，努力提高學生的綜合職業(yè)素質(zhì)?！钡谌?，努力做好中、高等職業(yè)教育的銜接。中等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，離不開完善的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建，只有做好職業(yè)教育發(fā)展的頂層制度設(shè)計，中等職業(yè)教育才能真正擺脫“斷頭教育”的弊端。為此，2010年《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動計劃（2010—2012年）》指出“構(gòu)建中等職業(yè)學校學生成長發(fā)展的立交橋，完善體制機制，促進中職與高職教育、繼續(xù)教育的溝通與銜接。”2014年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》也指出“拓寬高等職業(yè)學校招收中等職業(yè)學校畢業(yè)生、應(yīng)用技術(shù)類型高等學校招收職業(yè)院校畢業(yè)生通道，打開職業(yè)院校學生的成長空間?！?/p>

二、改革開放40年我國中等職業(yè)教育政策的演進邏輯

教育政策分析的對象主要是與人的教育活動密切聯(lián)系的政策問題及解決問題的前景和行動，而人的教育活動具有復(fù)雜性、動態(tài)性、多重性和多變性，導(dǎo)致教育政策文本的制定和實施也是一項復(fù)雜的活動，會涉及到包括政府、企業(yè)、學校、學生及家長等眾多利益相關(guān)者[4]。因此，很難用單一政策分析模式來解釋教育政策的演進邏輯。目前學者們對教育政策分析主要采用發(fā)生學取向、過程取向、目的取向和政策話語取向的分析模式[5]。中等職業(yè)教育政策作為教育政策的重要組成部分，其演進邏輯也應(yīng)遵循多種模式相結(jié)合的分析框架。

（一）以多元主體利益為驅(qū)動的動力形成機制

德國物理學家哈肯（H.haken）創(chuàng)立的“協(xié)同學”理論指出“子系統(tǒng)之間形成的合作關(guān)系引起系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)和功能的突變，這個過程就是協(xié)同過程，也是系統(tǒng)產(chǎn)生動力的過程?！盵6]中等職業(yè)教育政策形成的動力機制與“協(xié)同學”理論有相似之處。中等職業(yè)教育政策作為一個系統(tǒng)整體，它的形成是在包括政府（中央和地方政府）、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校和學生等各個子系統(tǒng)的協(xié)同驅(qū)動下，從而調(diào)和多元主體的不同利益的結(jié)果。由此可見中等職業(yè)教育政策形成的本質(zhì)就是社會利益的再分配，所以利益博弈的過程是中等職業(yè)教育政策形成的動力根源。而這種利益博弈的過程集中體現(xiàn)在中等職業(yè)教育管理權(quán)的變化上。改革開放以來，我國中等職業(yè)教育管理權(quán)的變化經(jīng)歷了以統(tǒng)一管理、分工負責為核心到以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心再到以地方為主、多元參與為核心的演變過程。一是以統(tǒng)一管理、分工負責為核心 （1978-1985年）。即在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由教育部門和勞動部門來分工管理。具體而言中等職業(yè)院校及由普通中學改建成的職業(yè)學校由教育部門負責；技工學校和各種職業(yè)技術(shù)教育訓(xùn)練班等則由勞動部門負責。負責的內(nèi)容包括學校的領(lǐng)導(dǎo)、培訓(xùn)、計劃、開辦、調(diào)整、撤銷、專業(yè)設(shè)置、工作機構(gòu)和人員配備等。二是以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心（1985-2000年）。1985年頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出“中等職業(yè)教育主要由地方負責，中央各部門辦的這類學校，地方也要予以協(xié)調(diào)和配合。”這就奠定了地方政府在中等職業(yè)教育管理中的基礎(chǔ)性作用。隨后頒布的一系列政策更是進一步擴大地方政府在中等職業(yè)教育管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，賦予各省、市、縣級政府以中等職業(yè)教育自主管理權(quán)，充分發(fā)揮地方政府參與中等職業(yè)教育管理的積極性。三是以地方為主、多元參與為核心（2000年至今）。進入新世紀，國家對整個職業(yè)教育管理權(quán)的調(diào)整都呈現(xiàn)出下放的趨勢，由原來的集權(quán)逐漸變?yōu)楹喺艡?quán)、宏觀領(lǐng)導(dǎo)。中等職業(yè)教育管理權(quán)也不例外，在依然堅持主要由地方政府負責的同時，積極鼓勵行業(yè)、企業(yè)、社會等多元力量的參與。

（二）由注重效率到注重公平為目標的政策價值取向

教育政策的價值取向從本質(zhì)上來說是教育政策主體的一種利益表達，反映的是教育政策主體的價值傾向[7]。而教育政策主體在完善教育政策體制、形成教育政策價值取向時，必須堅持合目的與合規(guī)律的統(tǒng)一，即教育政策的價值取向要努力協(xié)調(diào)好服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的目的與尊重教育自身發(fā)展規(guī)律的統(tǒng)一。現(xiàn)階段我國中等職業(yè)教育政策的價值取向主要做到了合目的性，即在注重中等職業(yè)教育發(fā)展效率的同時，積極發(fā)揮中等職業(yè)教育的社會功能，促進教育公平，維護社會穩(wěn)定。具體而言，改革開放以來，我國中等職業(yè)教育政策的價值取向經(jīng)歷了由注重效率到注重公平的兩個階段。一是效率優(yōu)先，適當兼顧公平（1978—20世紀末）。改革開放初期，受產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要與經(jīng)濟需求的驅(qū)動，中等職業(yè)教育政策制定多圍繞效率而展開，導(dǎo)致中等職業(yè)教育政策制定中存在明顯的 “國家本位”“工具本位”傾向[8]。從我國中等職業(yè)教育政策制定的背景分析中也可看出，例如中等職業(yè)教育政策的文本中經(jīng)常會看到這樣的字眼 “為促進勞動生產(chǎn)率的提高……促進教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合……有利于勞動就業(yè)，社會的安定團結(jié)……為社會生產(chǎn)力的大發(fā)展、社會主義物質(zhì)和精神文明的大提高……為提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才。”當然這也是針對我國特定歷史時期經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，從國家整體利益出發(fā)，為使中等職業(yè)教育的發(fā)展更好地服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)，從而使部分地區(qū)、部分人先富起來。二是公平優(yōu)先，注重效率（21世紀初至今）。進入21世紀后，中等職業(yè)教育政策的制定除了注重經(jīng)濟需求外，更加注重政治需求和民生需求，堅持公平優(yōu)先。這也與世紀之交后，人們對享受公平而有質(zhì)量的教育展示出極大的熱情不謀而合。此外，為切實發(fā)揮中等職業(yè)教育的公益性及普惠性，提高高中階段教育的普及率，我國逐步實施了中等職業(yè)教育免費政策。2009年首先針對中職學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難和涉農(nóng)專業(yè)學生實行免學費政策；2010年則進一步指出將城市家庭經(jīng)濟困難學生也納入免費政策的享受范圍之內(nèi)；到2012年則對公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)）學生、城市涉農(nóng)專業(yè)學生和家庭經(jīng)濟困難學生免除學費[9]。中等職業(yè)教育免費政策的實行充分彰顯了國家對教育機會均等，對發(fā)展公平公正教育的追求。

（三）以課程與教師及經(jīng)費的規(guī)范為保障的政策實施過程

政策實施是解決社會問題最直接的環(huán)節(jié)，決定著政策目標的實現(xiàn)程度，同時也是檢驗政策是否正確以及政策質(zhì)量如何的重要途徑[10]。而有效政策實施的過程保障離不開對影響政策實施過程的各種變量及它們之間相互關(guān)系的認識與控制。改革開放以來，為了切實保障中等職業(yè)教育政策的實施過程，國家以中等職業(yè)教育課程、教師及經(jīng)費的規(guī)范為抓手，為中等職業(yè)教育的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。一是改革中等職業(yè)教育課程。中等職業(yè)教育課程改革會涉及到職業(yè)教育課程目標、課程內(nèi)容、課程實施等多個方面。改革開放以來，我國中等職業(yè)教育的課程目標經(jīng)歷了由注重學生的技能培養(yǎng)到注重學生全面素質(zhì)培養(yǎng)和能力培養(yǎng)的階段；課程內(nèi)容方面則更加重視實訓(xùn)課程的設(shè)置，重視學生職業(yè)道德能力的培養(yǎng)；課程實施中緊緊抓住職業(yè)教育實踐性和生產(chǎn)性的本質(zhì)特性，大力推行了工學結(jié)合、校企合作、頂崗實習的人才培養(yǎng)模式[11]。總之，改革開放后受多元教育文化的影響，我國中等職業(yè)教育課程目標、內(nèi)容、實施等方面都表現(xiàn)出了不同的特點，同時中等職業(yè)教育課程改革也確保了中等職業(yè)教育政策的順利實施。二是規(guī)范并加強中等職業(yè)教育教師隊伍建設(shè)。為了切實提高中等職業(yè)教育教師水平，國家先后發(fā)布一系列中等職業(yè)教育教師發(fā)展政策，主要圍繞完善中等職業(yè)教育教師培訓(xùn)制度、加強中等職業(yè)教育教師隊伍的師德建設(shè)、建立中等職業(yè)教育教師企業(yè)實踐基地、改革職業(yè)院校用人制度、完善教師資格標準等，從而全方位、寬領(lǐng)域、多層次地加強中等職業(yè)教育教師隊伍建設(shè)[12]。三是保障并落實中等職業(yè)教育經(jīng)費。改革開放初期，政府作為投資主體，中等職業(yè)教育經(jīng)費主要由中央財政的經(jīng)費來支持，并提出職業(yè)教育要有專項經(jīng)費開支。20世紀90年代后，由于國家財政不足、負擔過重，逐漸轉(zhuǎn)向以國家財政為主、積極鼓勵多渠道解決中等職業(yè)教育經(jīng)費問題，包括鼓勵行業(yè)、企業(yè)投資、社會捐資、向世界銀行貸款等方式來籌資。進入新世紀后，我國中等職業(yè)教育經(jīng)費保障更加完善，逐步形成了以中央財政為引導(dǎo)、地方財政為主導(dǎo)、多渠道籌措經(jīng)費的制度[13]。

（四）以經(jīng)濟學與政治學話語為主導(dǎo)的政策話語規(guī)則

教育政策活動從本質(zhì)上講是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，以表達自己的利益訴求，所以政策活動中勢必會包含著政策話語的表達甚至爭論。通過對政策話語表達進行分析，從而理解政策的形成和實施，在某種程度上是一種較為貼切且有效的途徑[14]。改革開放以來，我國中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則主要由經(jīng)濟學、政治學話語為主導(dǎo)逐漸向多樣化話語過渡。一是以經(jīng)濟學、政治學話語為主導(dǎo)的中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則（1978-2001年）。中等職業(yè)教育政策演進的前三個階段主要使用的是經(jīng)濟學和政治學話語。經(jīng)濟學話語主要體現(xiàn)在中等職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系上。一方面中等職業(yè)教育的發(fā)展主要受制于國家的經(jīng)濟發(fā)展水平及國家的投入力度，另一方面中等職業(yè)教育的發(fā)展又能促進國家經(jīng)濟的發(fā)展。在一些政策文本中可以看到“中等職業(yè)教育要同經(jīng)濟和社會發(fā)展需要密切結(jié)合，在城市要適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)需要，在農(nóng)村要適應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民勞動致富需要?！薄案骷壵?、財政部門、各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部及廠礦企業(yè)等要從財力和政策上支持職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展，努力增加投入?！边@些政策文本表達均暗含著經(jīng)濟學的話語規(guī)則。政治學話語主要體現(xiàn)在將中等職業(yè)教育的發(fā)展視為提高民族素質(zhì)、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的一部分[15]。同樣，在政策文本中可以看到“改革中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育是四化建設(shè)的迫切需要，有利于全面貫徹黨的教育方針?！薄鞍l(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，對進一步鞏固以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義制度具有特殊重要的意義?！边@些政策文本表達明顯帶有政治學話語韻味。二是中等職業(yè)教育政策話語趨向多樣化發(fā)展（2002年至今）。隨著以人為本、終身教育思想的深入推進，我國中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則逐漸呈現(xiàn)出經(jīng)濟學、政治學、社會學、倫理學、教育學等多樣化特征。比如“推進職業(yè)教育改革與發(fā)展是提高勞動者素質(zhì)重要舉措”“發(fā)展職業(yè)教育是促進社會公平、實現(xiàn)社會和諧的有效途徑”“職業(yè)教育是面向人人、面向整個社會的教育”“中等職業(yè)教育的發(fā)展要堅持育人為本”等表達，都是多樣化政策話語規(guī)則的體現(xiàn)。

三、我國中等職業(yè)教育政策的未來走向

改革開放40年來，我國中等職業(yè)教育獲得長足發(fā)展，取得了巨大進步。但我們還應(yīng)清晰的看到中等職業(yè)教育政策的演進邏輯中依然存在政策主體協(xié)同合作不夠、政策目標功利化、政策實施過程不規(guī)范、政策話語單一等問題。因此，未來我國中等職業(yè)教育政策制定中還應(yīng)注意在政策的動力形成機制、價值取向、實施過程保障、政策話語規(guī)則等方面不斷強化。

（一）建立以“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、簡政放權(quán)”為根本的中等職業(yè)教育政策動力形成機制

中等職業(yè)教育管理體制改革不僅涉及到中等職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的變化，而且也會影響中等職業(yè)教育政策形成的動力機制。長期以來，我國中等職業(yè)教育管理體制中存在的權(quán)責不明、協(xié)同合作程度低、權(quán)限分配不合理等問題，嚴重制約了我國中等職業(yè)教育政策動力形成機制的轉(zhuǎn)變。未來我國中等職業(yè)教育的發(fā)展在管理體制方面應(yīng)著重從以下兩方面努力：一是提高中等職業(yè)教育管理的協(xié)同合作程度。在我國，中等職業(yè)教育主要包含四大類：中等專業(yè)學校、技工學校、職業(yè)高中和面向成人的成人中等專業(yè)學校。除技工學校由勞動部門管理外，其余三類都由教育部門管理。這就導(dǎo)致中等職業(yè)教育的管理中存在各部門間溝通不暢，協(xié)同合作程度不高等問題。為切實改善這種狀況，未來需要從宏觀的職業(yè)教育管理體制改革入手，首先需要建立統(tǒng)一部門來領(lǐng)導(dǎo)全國職業(yè)教育事業(yè)，比如可在國務(wù)院的宏觀領(lǐng)導(dǎo)下，將職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度實體化，設(shè)立職業(yè)教育工作聯(lián)席部。一方面統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育與普通教育的關(guān)系，做好普職融通教育；另一方面統(tǒng)籌中、高等職業(yè)教育的管理，積極鼓勵和支持中、高職一體化等多種管理模式的探索，做好職業(yè)教育管理體系內(nèi)的銜接。二是提高中等職業(yè)學校的辦學自主性。在我國中等職業(yè)教育管理過程中國家層面的管理權(quán)限過于集中，中等職業(yè)學校自身管理的權(quán)限則相對較小。主要體現(xiàn)在政府和教育行政部門通過制訂一系列規(guī)章制度來直接管理學校，學校的一切工作都得受各種教育政策強有力的約束[16]。所以適時轉(zhuǎn)變政府的職能，簡政放權(quán)，賦予地方政府及中等職業(yè)學校更多靈活管理、自主發(fā)展的權(quán)利，才能充分激發(fā)整個社會參與中等職業(yè)教育管理活動的積極性，從而促進中等職業(yè)教育健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

（二）滲透以“多元取向”為中心的中等職業(yè)教育政策價值取向

教育政策的價值取向應(yīng)伴隨社會價值取向的變化而不斷地做出調(diào)整，只有這樣才能保證政策的實效性[17]。進入新世紀，受國際教育潮流的影響，整個社會的價值觀念都發(fā)生極大的改變，“以人為本、追求個性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新能力培養(yǎng)等”逐漸成為主流價值觀。對此中等職業(yè)教育政策的價值取向也應(yīng)由“偏重社會需要”“過度追求效率”的價值取向逐漸向“多元取向”轉(zhuǎn)變。一是注重公平與效率的相互促進。改革開放以來的很長一段時間內(nèi)，受國情及歷史使命的影響，需要全社會集中力量發(fā)展生產(chǎn)。在此之下，中等職業(yè)教育政策的制定也適時地適應(yīng)了社會發(fā)展的需求，堅持效率優(yōu)先，引導(dǎo)中等職業(yè)教育的發(fā)展，為國家培養(yǎng)大批能夠使用及維修現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備的技術(shù)技能人才。新世紀以來，在受教育程度普遍提高，教育的普及率穩(wěn)步上升的背景下，人們對教育公平更加渴望，中等職業(yè)教育政策的價值取向逐漸轉(zhuǎn)向“公平優(yōu)先”，未來我國中等職業(yè)教育政策的價值取向應(yīng)努力處理好公平與效率的關(guān)系，堅持公平優(yōu)先的同時注重公平與效率的相互促進。比如可從以下方面著手：注重發(fā)揮中等職業(yè)教育在普及中西部地區(qū)高中階段教育中的價值，將中等職業(yè)教育的發(fā)展與現(xiàn)階段的“精準扶貧”有效結(jié)合，繼續(xù)實施并落實中等職業(yè)教育免費政策等。二是注重學生本位，以學生的全面和諧發(fā)展為本。相比過去中等職業(yè)教育政策的“社會價值取向”或“工具價值取向”，未來我國中等職業(yè)教育政策的價值取向應(yīng)更加注重學生本位，應(yīng)充分認識到職業(yè)學校學生發(fā)展的特殊性，注重他們創(chuàng)新能力及實踐能力的培養(yǎng)，提高他們的可持續(xù)發(fā)展能力及對未來的適應(yīng)能力。三是尊重職業(yè)教育自身發(fā)展的內(nèi)在需求。我國職業(yè)教育的辦學存在普通化傾向，中等職業(yè)教育也不例外，“黑板上學習機器生產(chǎn)過程”是常事，因此未來我國中等職業(yè)教育政策制定中需要更多地遵循職業(yè)教育自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯，繼續(xù)加大產(chǎn)教融合、校企合作的力度，從而按照職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律來辦學。

（三）強化以督導(dǎo)與評估為抓手的中等職業(yè)教育政策實施過程

中等職業(yè)教育政策實施的過程保障中存在的主要問題為職業(yè)教育課程改革觀念的滯后、職業(yè)教育教師權(quán)益得不到有效保障、職業(yè)教育經(jīng)費投入不足、落實不到位等。為了切實加強我國中等職業(yè)教育政策實施的過程保障可從以下三方面加強督導(dǎo)與評估：一是加強中等職業(yè)教育課程評價與反饋?，F(xiàn)有的與中等職業(yè)教育課程評價相關(guān)的政策，只是意識到職業(yè)教育的特殊性，認為包含中等職業(yè)教育在內(nèi)的整個職業(yè)教育人才的選拔與評價應(yīng)該多元化，需要建立一套多元的評價體系，讓理論、實訓(xùn)及實習指導(dǎo)教師全員參與到評價體系當中。但如何完善職業(yè)教育課程評價的內(nèi)容、落實課程評價主體的責任等都需要中等職業(yè)教育課程政策不斷去填充與彌補，只有這樣才能切實地發(fā)揮課程評價的“指揮棒”功能。二是保障中等職業(yè)教育教師的權(quán)益，加強中等職業(yè)教育師資隊伍建設(shè)。中等職業(yè)教育教師權(quán)益保障的核心是要提高教師的待遇水平，建立完善的工資分配制度，同時對于聘請的優(yōu)秀兼職實訓(xùn)教師，還應(yīng)建立起崗位津貼制度，來不斷提高中等職業(yè)院校對優(yōu)秀教師的吸引力；另外，針對中等職業(yè)教育師資隊伍建設(shè)力量的不足，一方面要加強“雙師型”教師隊伍建設(shè)，另一方面要增加兼職教師的比例。三是多渠道解決中等職業(yè)教育經(jīng)費問題，并加強對經(jīng)費使用的管理。中等職業(yè)教育經(jīng)費應(yīng)以政府投入為主導(dǎo)，同時需要借助社會力量拓寬資金投入渠道。只有政府才能切實的保障對中等職業(yè)教育的高投入、穩(wěn)投入，但由于政府力量的有限性，很難做到各級各類教育的均衡投入與發(fā)展，這就需要行業(yè)企業(yè)、社會及公益?zhèn)€人的參與來保障中等職業(yè)教育的資金投入。此外，對于經(jīng)費的使用，也應(yīng)加強監(jiān)督與管理，確保中職經(jīng)費能夠得到專項使用。

（四）體現(xiàn)以民意表達為主導(dǎo)的中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則

無論是經(jīng)濟學話語還是政治學話語都體現(xiàn)出中等職業(yè)教育政策官方主導(dǎo)的絕對性。主要指中等職業(yè)教育政策文本中更多體現(xiàn)的是官方 （政府）的利益訴求，他們通過中等職業(yè)教育政策的制定、貫徹、實施和修訂來表達社會對中等職業(yè)教育發(fā)展的要求和規(guī)定[18]。而未來我國中等職業(yè)教育政策制定與實施中需要更加注重社會的參與、民意的表達，需要多元的吸收各類群體代表，包括行業(yè)企業(yè)代表、職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)代表、職業(yè)院校的教師、學生以及家長代表等，疏通他們民主參與中等職業(yè)教育政策制定的通道，表達他們的利益訴求。只有這樣，才能真正讓社會大眾為中等職業(yè)教育的發(fā)展建言獻策，從而降低中等職業(yè)教育的政策風險，促進中等職業(yè)教育政策制定的民主化和科學化。具體而言，一是增強公民參與中等職業(yè)教育政策制定的能力，提高公民的參與意識。在我國，因公民的文化程度及受教育水平較低，造成其參與政治活動的能力及意識較弱，更不必談參與中等職業(yè)教育政策制定的能力與意識。所以應(yīng)在加強對公民的教育和培訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，重點讓其了解中等職業(yè)教育發(fā)展的一些基本常識，同時要不斷地健全我國的民主制度，通過制定科學的程序規(guī)則來推動中等職業(yè)教育政策制定民主參與的規(guī)范化。二是要搭建好中等職業(yè)教育政策制定的民主參與平臺。首先，政府應(yīng)樹立起“主權(quán)在民”的理念，在中等職業(yè)教育政策的制定、實施以及文本表達中要堅持以人民為中心、為民服務(wù)的思想，真正做到為人民謀福利；其次，營造良好的中等職業(yè)教育政策制定民主參與環(huán)境，擴寬民主參與的途徑[19]?？梢猿浞掷枚嘣悄軙r代的特點，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的便利性，引導(dǎo)公民有序參與中等職業(yè)教育政策的制定。