■ 段家濤

（中國地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心，四川 成都 610081）

0 引言

中國地質(zhì)調(diào)查局按照國土資源調(diào)查規(guī)劃，負責統(tǒng)一部署和組織實施國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作，近年來每年承擔地質(zhì)調(diào)查工作任務(wù)經(jīng)費達近百億元。由于地質(zhì)調(diào)查工作中的工程施工、試驗測試、部分軟科學研究等工作任務(wù)受到自身隊伍業(yè)務(wù)發(fā)展方向的限制，需要對外委托完成，部分項目的委托業(yè)務(wù)費比例達到項目總經(jīng)費的50%以上，因此委托業(yè)務(wù)費的管理也成為項目管理的重點和難點。俗話說“一子落而滿盤活”，為保障地質(zhì)調(diào)查六項任務(wù)、十大計劃、六十三項工程、三百多個項目的順利實施，需要將目標戰(zhàn)略、計劃、績效有機結(jié)合，形成一個科學管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政資金的最大使用效益。為進一步加強和規(guī)范地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)管理，提高財政資金使用效益，防范廉政和審計風險，中國地質(zhì)調(diào)查局制定了《地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算暫行辦法》，將結(jié)算工作引入到地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算管理工作中，作為委托業(yè)務(wù)管理的一個重要環(huán)節(jié)，起到了上承決策、下接項目、外通審計的作用，對整個“盤子”的長久平穩(wěn)運行有著重要意義。

1 地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)情況

1999—2009年，中國地質(zhì)調(diào)查局實施國土資源大調(diào)查專項, 直接下達工作任務(wù)到各項目承擔單位，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付方式對各行業(yè)地勘隊伍撥付資金。地調(diào)局屬單位項目經(jīng)費總額較小，除必要的工作施工外協(xié)外，其他經(jīng)費基本由本單位自行承擔，委托業(yè)務(wù)數(shù)量少、規(guī)模小。2010—2015年，中國地質(zhì)調(diào)查局組織實施的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項，各地勘行業(yè)單位除承擔部分計劃工作任務(wù)外，還大量從大區(qū)地調(diào)中心、中國地質(zhì)科學院等地調(diào)局屬單位，通過公開招標、競爭性談判等方式取得優(yōu)選項目,這一時期中央財政轉(zhuǎn)移支付比例逐步降低，地調(diào)局屬單位資金規(guī)模大，委托業(yè)務(wù)數(shù)量多，一般采取一次性資金撥付或按照項目進度撥付等方式劃撥經(jīng)費，地調(diào)項目外協(xié)經(jīng)費管理也體現(xiàn)了計劃的特點。2016年起，為適應(yīng)財政體制改革的要求，地質(zhì)調(diào)查項目按照一級、二級項目管理方式申報財政預(yù)算；中國地質(zhì)調(diào)查局按照計劃-工程-項目方式進行管理，將以前的數(shù)千個項目合并到十大計劃、六十三項工程、三百多個二級項目。二級項目資金規(guī)模大，委托業(yè)務(wù)數(shù)量多、資金量大，對項目預(yù)算中達到政府采購標準的委托事項，按照政府采購管理方式選擇項目承擔單位。

2 地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算管理的含義

地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)管理從技術(shù)角度可分為事前規(guī)劃、事中監(jiān)控、事后驗收三個階段，同樣從經(jīng)濟角度對應(yīng)分為預(yù)算、核算和結(jié)算，也就是我們通常所說的“三算”環(huán)節(jié)?！叭恪笔求w現(xiàn)項目在不同階段所反映的經(jīng)濟行為，是對地質(zhì)調(diào)查項目申報、實施、成果實現(xiàn)的有效管控。從經(jīng)濟管理學角度分析，結(jié)算屬于一種事后控制，是對已完工作的了結(jié)。為加強委托業(yè)務(wù)流程管理，國土資源部黨組于2015年7月印發(fā)《 關(guān)于進一步加強外協(xié)項目管理的若干意見》（國土資黨發(fā)〔2015〕26號），進一步提出健全外協(xié)單位的遴選機制、規(guī)范外協(xié)項目的合同管理、完善外協(xié)項目的驗收管理等要求；中國地質(zhì)調(diào)查局于2017年7月印發(fā)《地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算管理暫行辦法》（中地調(diào)函〔2017〕383號），指導(dǎo)各二級項目承擔單位開展委托業(yè)務(wù)結(jié)算管理工作。

地質(zhì)調(diào)查項目結(jié)算，是指發(fā)包單位與項目承擔單位之間，以設(shè)計審查通過的預(yù)算（造價）以及雙方簽訂合同（補充協(xié)議）等為依據(jù)，以成果審查驗收通過的實物工作量為基礎(chǔ)，進行的項目合同價款的結(jié)算。這里的結(jié)算是指項目完工結(jié)算，不包括定期結(jié)算、階段結(jié)算或年度結(jié)算。

3 地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算管理的意義

3.1 地質(zhì)工作的客觀要求

地質(zhì)調(diào)查工作是以地質(zhì)學及相關(guān)科學為指導(dǎo)，以觀察研究為基礎(chǔ)，對地質(zhì)現(xiàn)象的發(fā)生、發(fā)展及其規(guī)律的一項探索性工作。地質(zhì)調(diào)查工作實踐性較強，野外工作具有較大的不確定因素，風險性較大，地質(zhì)情況的變化以及其他不可抗拒因素會導(dǎo)致設(shè)計論證執(zhí)行的工作手段、技術(shù)路線、技術(shù)方法等發(fā)生改變，出現(xiàn)設(shè)計變更或項目終止。只有強化項目實施監(jiān)控，合理調(diào)整項目預(yù)算方案，才能促進項目的有效實施，確保項目成果的最終完成。因此對完成工作量進行結(jié)算是地質(zhì)調(diào)查工作的客觀性要求。

3.2 市場化管理的實際需要

“工程完工后，雙方應(yīng)按照約定的合同價款及調(diào)整內(nèi)容以及索賠事項，進行工程竣工結(jié)算①見：財政部建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法〉的通知》（財建〔2004〕369號）第十四條 。。”作為通過政府采購方式管理的地質(zhì)調(diào)查項目委托事項，本身具有市場行為的特點，結(jié)算是一種事后控制，是對實際完成工作量的清算。由于地質(zhì)調(diào)查工作屬于國家戰(zhàn)略，承擔單位多為國有企事業(yè)單位，因此對項目任務(wù)，承擔單位需要全力組織人力、財力、物力在限期內(nèi)完成，因而科學合理地核定工作量，結(jié)算費用，是對項目承擔單位已投入項目成本費用的一種補償，是對地質(zhì)工作服務(wù)事項的核定和了結(jié)，是地質(zhì)調(diào)查項目委托事項市場化管理的必然需求。

3.3 財政投資的理性需求

目前地質(zhì)調(diào)查委托業(yè)務(wù)合同金額一般控制在財政下達預(yù)算數(shù)以內(nèi)。預(yù)算不等于結(jié)算，項目在實施過程中，工作量變更或項目終止，造成實際完成工作同預(yù)算工作量可能存在差異。一方面結(jié)算數(shù)大于預(yù)算數(shù)的，其差額部分通過單位自有資金、政府采購節(jié)約資金、項目結(jié)轉(zhuǎn)調(diào)劑資金或按程序下一年度支出規(guī)劃等方式解決；另一方面如果結(jié)算數(shù)小于預(yù)算數(shù)，則由項目單位將其作為結(jié)余資金管理，按規(guī)定上繳財政②見：《地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算管理暫行辦法》（中地調(diào)函〔2017〕383號）第十九條。。因此通過結(jié)算來調(diào)整委托業(yè)務(wù)事項經(jīng)費，充分發(fā)揮了財政資金使用效益，是財政投資的理性需求。

4 地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算存在的問題

4.1 預(yù)算標準不準確

目前地質(zhì)調(diào)查項目是按照地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標準（2010年）來測算項目經(jīng)費投入。隨著我國經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，考慮到居民消費價格指數(shù)（CPI）、工業(yè)品價格指數(shù)（PPI）的上漲，原先測算的預(yù)算水平已不能適應(yīng)現(xiàn)階段項目總體成本需求。另外，目前組織實施的油氣調(diào)查、海洋資源調(diào)查為地質(zhì)工作的新領(lǐng)域和新方向，暫無相應(yīng)的預(yù)算標準。油氣調(diào)查在實施過程中涉及的鉆探、二維地震、測井、錄井等工作手段一般參照中石油、中石化等行業(yè)標準。但一方面油氣公司和地調(diào)局系統(tǒng)在預(yù)算管理、技術(shù)要求等方面存在著較大差異，油氣公司的預(yù)算管理方式和定額習慣，運用到地調(diào)局財政項目預(yù)算管理中還存在一定的不適應(yīng)性。另一方面油氣鉆井涉及的鉆前工程、鉆井施工的復(fù)雜性與多樣性，以及部分區(qū)域為空白區(qū)，也就是前人在相同或相近地區(qū)未開展過油氣鉆井工作，造成油氣公司預(yù)算標準在實際運用中存在不可靠性。預(yù)算標準的不合理、不準確給地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算管理工作帶來負面影響，不利于項目工作的開展。

4.2 招標標的不明確

按照政府采購管理辦法及政府采購實施條例規(guī)定，通過政府采購方式實施的委托業(yè)務(wù)事項，應(yīng)明確招標標的以及標底。地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)標的是指項目得到的設(shè)計標準或使用狀態(tài)。地質(zhì)調(diào)查項目工作周期長，一般會跨數(shù)個財政預(yù)算周期。從目前部分單位政府采購實施現(xiàn)狀來看，存在按年度工作任務(wù)作為標的，將年度預(yù)算經(jīng)費作為標底進行招標的情況。這一行為未能從地質(zhì)工作客觀實際出發(fā)，忽略了項目總體設(shè)計明確的委托業(yè)務(wù)實施對象與目的，造成標的不明、標底不清，為下一年度項目委托業(yè)務(wù)續(xù)作的開展埋下審計隱患。

4.3 設(shè)計審查不嚴謹

發(fā)包單位一般通過設(shè)計審查方式，組織中標單位按中標金額重新依據(jù)既定的量、價、費編制項目預(yù)算。部分單位在設(shè)計審查環(huán)節(jié)流于形式，按照投標報價來源代替項目設(shè)計預(yù)算。一般而言，地質(zhì)調(diào)查項目招標過程中，投標單位的投標報價是一種項目完工的價格估計，價格估算來源比較簡單，可以采用地調(diào)項目概算標準，也可以采用行業(yè)標準和市場化標準，如何轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行考核、可計量結(jié)算的預(yù)算存在較大難度。因此項目設(shè)計預(yù)算審查不嚴謹，將不利于項目結(jié)算工作的開展。

4.4 合同執(zhí)行不嚴肅

目前委托業(yè)務(wù)承擔單位多數(shù)為前期地質(zhì)工作積累較強、地質(zhì)勘查經(jīng)驗豐富的單位，經(jīng)歷了前期的財政下達任務(wù)以及競爭性選擇承擔單位的過程。長期以來，地調(diào)工作經(jīng)歷的計劃管理模式根深蒂固，認為承擔地調(diào)項目只是提交成果報告即可，忽略了合同條款規(guī)定的義務(wù)，忽視了合同的嚴肅性，出現(xiàn)問題找領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，不按合同條款規(guī)定執(zhí)行的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時作為發(fā)包單位，對合同管理缺乏市場意識和制約機制，合同首付款比例高，委托業(yè)務(wù)承擔方未完成工作量卻支付合同尾款，也從一定程度上淡化了項目結(jié)算工作的嚴肅性。

4.5 執(zhí)行監(jiān)控不嚴密

由于地調(diào)項目管理的慣性思維，發(fā)包單位一般采取項目結(jié)題一次性驗收方式，缺乏執(zhí)行過程監(jiān)控，特別是大型的施工工程，項目耗材、耗液比例較高，項目施工過程復(fù)雜、多樣、多變，發(fā)包方對項目執(zhí)行過程中投入的人力、財力、物力缺乏有效的實時確認。因此在項目結(jié)算環(huán)節(jié)，發(fā)包方往往受制于人，對項目承攬方提出的完成工作耗用價值難以測算。同時委托業(yè)務(wù)承攬方在項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不可抗拒因素造成的工作量的調(diào)整、變更，往往未經(jīng)發(fā)包方履行必要性論證或未進行正常報批程序等，為結(jié)算工作的推諉、扯皮埋下了隱患。

5 加強地質(zhì)調(diào)查項目委托業(yè)務(wù)結(jié)算管理的建議

5.1 推進結(jié)算工作標準化建設(shè)

預(yù)算標準是規(guī)定消耗在單位項目基本結(jié)構(gòu)要素上的人力、材料和機械上的價格。運用科學合理的預(yù)算標準體系進行測算，能真實有效反映完成地質(zhì)調(diào)查工作目標任務(wù)所耗費的價值。需要結(jié)合財政預(yù)算體制改革的新要求以及地質(zhì)調(diào)查工作的特點，充分調(diào)研不同地區(qū)、不同行業(yè)的生產(chǎn)力成本水平，特別是目前正在實施的油氣調(diào)查、海洋資源調(diào)查專項，加大油氣鉆探工作手段、工作方法的研究，探索現(xiàn)有的油氣公司造價標準同地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標準的切合點，并進一步修訂過期標準，不斷豐富、完善預(yù)算標準，使項目預(yù)算從立項階段著手即形成標準化，為結(jié)算工作開展奠定堅實基礎(chǔ)。

5.2 建立健全預(yù)結(jié)算管理體系

科學、規(guī)范地設(shè)置預(yù)結(jié)算管理組織機構(gòu)是全面預(yù)算管理的內(nèi)在要求。按照全面預(yù)算管理組織體系的三個層次，即決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)在地質(zhì)調(diào)查項目結(jié)算工作中發(fā)揮相應(yīng)的職能。首先，單位負責人作為結(jié)算管理工作的第一責任人，負責結(jié)算管理工作的重大部署與決策，組織好相關(guān)職能部門，落實崗位職責，按照內(nèi)部管理流程完善管理制度。其次，預(yù)算管理工作機構(gòu)作為常設(shè)機構(gòu)，負責制定單位結(jié)算管理相關(guān)制度、方法、方式，進一步完善委托業(yè)務(wù)管理工作鏈條，切實做到管理工作制度化，制度職責化，職責流程化，流程科學化，形成委托業(yè)務(wù)立項—概算（造價）—招標—設(shè)計—執(zhí)行—結(jié)算等系列管理流程，從而指導(dǎo)委托業(yè)務(wù)結(jié)算機構(gòu)按照既定的工作流程與工作方法開展結(jié)算工作。

5.3 規(guī)范委托業(yè)務(wù)政府采購管理

政府采購，是一種財政資金“陽光下交易”行為。政府采購不僅是具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱。規(guī)范政府采購管理，是加強委托業(yè)務(wù)結(jié)算事項源頭管理的重要舉措。通過以落實公平競爭交易規(guī)則為抓手，在經(jīng)濟管理整體流程中起到承上啟下的重要作用。一是要嚴格規(guī)范設(shè)定政府采購標的。結(jié)合地質(zhì)調(diào)查項目總體設(shè)計與地質(zhì)工作客觀實際，明確實現(xiàn)項目目標任務(wù)實施的工作部署，明晰委托業(yè)務(wù)實施的對象與目的，準確判斷財政預(yù)算年度與委托業(yè)務(wù)實施年度的區(qū)分，確定采購需求，規(guī)范設(shè)置政府采購標的。二是科學合理測算委托業(yè)務(wù)費用。委托業(yè)務(wù)預(yù)算編制要以真實可靠的資料信息為基礎(chǔ)，通過現(xiàn)場實地勘察，結(jié)合現(xiàn)有預(yù)算標準及市場行情，對完成委托業(yè)務(wù)事項投入的工作手段、成本費用進行準確有效的測算。三是引入第三方進行造價預(yù)算編制。對油氣鉆井等其他大型施工工程，通過第三方中介機構(gòu)進行造價預(yù)算編制。合理的工程造價能客觀、公正地反映項目費用投入情況，有利于科學合理申報預(yù)算，有利于提高預(yù)算執(zhí)行完成率，最大程度地推進預(yù)算與結(jié)算的契合，為委托業(yè)務(wù)政府采購預(yù)算申報、政府采購實施、項目結(jié)算奠定基礎(chǔ)。

5.4 強化委托業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算審查

委托業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算審查是根據(jù)中標單位的投標報價，對項目目標任務(wù)、預(yù)期成果、工作內(nèi)容及工作量、技術(shù)路線及技術(shù)方法、工作部署及進度安排、績效管理及組織保障措施的進一步細化和落實。投標單位的投標方案及報價是一種預(yù)期工作安排及預(yù)計費用，如何將中標費用按照既定的標準進行細化，從而滿足委托業(yè)務(wù)工作手段的需要，以求在項目各個階段能合理使用人力、物力、財力，保證項目管理目標的實現(xiàn)，取得較好的資金使用效益，是項目預(yù)算審查的關(guān)鍵。這就要求預(yù)算審核人員具有非常扎實的業(yè)務(wù)技能，要熟悉地質(zhì)調(diào)查工作的整個工作流程。一是不管是數(shù)據(jù)收集、成果圖件匯交還是野外具體實物工作量，都需要明晰開展工作所必須的工作手段，實現(xiàn)目標所采用的技術(shù)方法；二是要全面掌握投入工程直接消耗的物化勞動、活勞動，以及實施該方案而引起的間接部門損耗；三是要有敏捷的工作思路，從不同的工作手段中尋求最理想、性價比高的工作方法，從而避免委托業(yè)務(wù)中不必要的浪費，爭取財政資金投入到實際所需領(lǐng)域，最大限度實現(xiàn)財政資金使用績效。在這個過程當中，要以市場經(jīng)濟管理體制為核心，密切關(guān)注地質(zhì)工作發(fā)展動態(tài)，及時調(diào)整工作的目標，制定合理精確的預(yù)算管理對策。這不僅僅是項目經(jīng)濟的問題，也反映的是整個地質(zhì)項目的管理水平以及生產(chǎn)能力的水平。

5.5 推進委托業(yè)務(wù)執(zhí)行監(jiān)管

委托業(yè)務(wù)結(jié)算工作不是完工后“一把算”，而更應(yīng)注重項目工作過程監(jiān)管。一是要增強合同的履約意識。雙方簽訂委托業(yè)務(wù)合同具有法定效力，是委托業(yè)務(wù)實施的法律約束，合同雙方應(yīng)承擔起規(guī)定的義務(wù)，按照規(guī)定的程序和審定的方案開展項目工作，確保項目質(zhì)量并按時提交成果。二是嚴控委托業(yè)務(wù)執(zhí)行調(diào)整。由于項目實際需要導(dǎo)致業(yè)務(wù)的調(diào)整、變更，需經(jīng)施工方書面提出，并由發(fā)包方現(xiàn)場確認后組織專家進行論證，通過后報中國地質(zhì)調(diào)查局審批。委托業(yè)務(wù)的調(diào)整是基于項目實施的實際需要，為實現(xiàn)項目目標所必須實施的變動。三是要強化野外工作驗收制度。首先要對項目野外工作耗費的人、財、物進行簽單確認，尤其是大型施工涉及的設(shè)備、耗材、耗液等，根據(jù)施工方運抵現(xiàn)場的品名、規(guī)格、型號等進行驗收；其次要采用監(jiān)理方式對項目施工質(zhì)量、進度、耗費等進行第三方督查，確保野外工作驗收的公開、公平、陽光運行；第三要對大型施工采用階段性驗收，比如鉆探工作的鉆前工程、設(shè)備安裝、鉆井施工、錄井測井、固井等可按完工日期驗收。

6 結(jié)語

地質(zhì)調(diào)查項目結(jié)算管理是地質(zhì)工作的重點，也是管理的難點。加強地質(zhì)調(diào)查項目結(jié)算管理，提高政府采購效率和質(zhì)量，是項目開展績效評價、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)采購與預(yù)算、資產(chǎn)及財務(wù)等管理工作協(xié)調(diào)聯(lián)動具有重要意義。通過強化項目結(jié)算制度建設(shè)、加強事前規(guī)劃管理，完善預(yù)算標準體系，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)效能，調(diào)動地勘隊伍投入地質(zhì)調(diào)查項目的主動性和積極性，從而推動地質(zhì)調(diào)查事業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。