劉 超

(華僑大學法學院，福建 泉州 362021)

我國高度重視長江流域的法律保護，但賴以調(diào)整長江流域涉水相關(guān)事項的規(guī)定散見于各單行立法中，迄今為止尚未有專門立法。在我國當前正積極推進生態(tài)文明建設(shè)和全面依法治國基本方略下，貫徹法治思維、適用法治方法保護長江流域尤有必要。自1993年水利部首次提出長江立法建議至今，長江立法曲折反復，未取得實質(zhì)進展。近期制定《長江法》呼聲再度高漲，2017年底全國人大環(huán)資委關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議代表所提議案的審議結(jié)果的報告披露，全國人大環(huán)資委稱將啟動立法程序，繼續(xù)與國務院有關(guān)部門合作，積極開展對長江流域立法的研究論證工作，建議全國人大常委會將長江流域立法列入第十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。

時至今日，《長江法》立法已經(jīng)經(jīng)過必要性論證階段，具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)：首先，在政策背景層面，國務院2014年9月印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，2016年9月印發(fā)《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求在創(chuàng)新機制、采取多項措施推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展的同時，大力保護長江生態(tài)環(huán)境。通過完善的法律機制體系來貫徹長江經(jīng)濟帶發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件、協(xié)調(diào)長江流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，是長江經(jīng)濟帶建設(shè)及其生態(tài)保護提出的法制需求。其次，在現(xiàn)實需求層面，長江流域人口密集、產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，長江污染問題突出、資源破壞嚴重、生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危，嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題亟待法律治理。長江流域的可持續(xù)發(fā)展亟待通過專門的“長江法”來構(gòu)建長江流域開發(fā)、利用與保護的法律制度體系。

二十多年來，學界和實務界對于制定專門的《長江法》時有討論和建議，但立法進程在關(guān)注聚焦與休眠沉寂之間循環(huán)往復，究其原因，除了立法的時代背景與立法技術(shù)的約束之外，還在于《長江法》立法亟待應對眾多復雜問題。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，長江黃金經(jīng)濟帶上因為資源開發(fā)利用匯聚了越來越復雜和激烈的權(quán)利博弈與利益紛爭，通過專門的《長江法》立法，可以實現(xiàn)法律制度針對復雜多變的社會發(fā)揮簡化作用，[1]以有效協(xié)調(diào)處理長江流域中復雜的利益博弈關(guān)系。如今，《長江法》的制定已經(jīng)具備政治基礎(chǔ)、政策共識和現(xiàn)實需求，但此前制約《長江法》立法的理論基礎(chǔ)、法律機制和制度體系等問題依然存在。預期制定理想的《長江法》，至少需要厘清立法的理論基礎(chǔ)、立法定位、立法模式、與既有環(huán)境保護法律體系的關(guān)系、監(jiān)管體制等諸多問題。本文不預期從宏觀層面探討《長江法》立法這一綜合系統(tǒng)工程，而是重點關(guān)注央地關(guān)系對《長江法》立法的影響，換言之，本文預期從中央與地方在長江流域事權(quán)分配的視角，探究《長江法》應如何通過制度設(shè)計，合理處理中央與地方在長江流域水資源管理與生態(tài)環(huán)境保護中的事權(quán)劃分。

一、《長江法》制定央地事權(quán)劃分的法理基礎(chǔ)

理想的《長江法》應借鑒國際通行的流域立法經(jīng)驗和因應中國現(xiàn)實需求，針對長江流域以水資源為中心、各環(huán)境要素綜合形成的流域生態(tài)系統(tǒng)專門立法。但國際流域立法的通行規(guī)律和長江流域生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危的現(xiàn)狀，僅提出了通過法律保護長江流域的必要性，證成并制定專門《長江法》亟待從“事理”向“法理”的轉(zhuǎn)換，探尋《長江法》制定的法理基礎(chǔ)。

(一)立法機理：長江流域立法的事權(quán)劃分之維

流域是一個以降水為淵源、以水流為基礎(chǔ)、以河流為主線、以分水嶺為邊界的特殊區(qū)域概念。它既是一個完整獨立自成系統(tǒng)的水資源單元，也是一個以水資源為紐帶形成的各種生物單元組成的生態(tài)系統(tǒng)。[2]較小的流域存在于行政區(qū)域之內(nèi)，而較大的流域則跨行政區(qū)域。所有的跨行政區(qū)域的流域立法必須應對與協(xié)調(diào)的一個共性問題是，流域管理與行政區(qū)域管理的立法理念及其背后的制度邏輯的沖突與協(xié)調(diào)。流域是一種特殊類型的自然區(qū)域，以流域管理理念為基礎(chǔ)的立法需要以流域生態(tài)閾值作為基礎(chǔ)，從流域全局統(tǒng)籌安排、綜合處理流域內(nèi)各種資源的開發(fā)、利用、管理和保護。行政區(qū)域則是國家為了進行分級管理而實行的行政區(qū)劃，而延循自歷史中國幾千年來的行政區(qū)域的制度邏輯是滲透了地緣政治的考量，要處理中央政府與地方政府的分權(quán)，故而歷史中國長期堅持“山川形便”和“犬牙相入”這兩條行政區(qū)劃基本原則，既強調(diào)行政區(qū)劃尊重自然地理形成的地方區(qū)域，也特意用行政區(qū)劃上的“犬牙相入”來打破“山川形便”。[3]以行政區(qū)域管理理念為基礎(chǔ)的立法是指流域的上下游、左右岸、干支流被人為劃分的多個行政區(qū)域分割管轄來配置管理職責。

長江流域作為世界第三大的巨型流域，橫跨我國西部、中部和東部19個省、自治區(qū)和直轄市。長江流域水資源自然屬性是《長江法》立法的前提基礎(chǔ)，長江流域的自然屬性要求注重以流域自然特性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性為基礎(chǔ)構(gòu)建法律管理制度。流域上多重主體的利益關(guān)系以流域為基礎(chǔ)展開與呈現(xiàn)，流域管理制度體系設(shè)計必須以水資源的流域自然規(guī)律為客觀基礎(chǔ)。理想中的流域立法應當立足于當代社會環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護社會實踐中的利益沖突和價值對立問題，探求并提供公平、合理、有效地應對和解決環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護社會實踐中利益沖突和價值對立的現(xiàn)實問題與法律問題的法治之道。[4]P21-22長江流域的水資源流域特性伴生了水資源開發(fā)、利用和保護的現(xiàn)實問題，這些現(xiàn)實問題激發(fā)《長江法》識別、表達和解決的法律問題，決定了《長江法》的規(guī)制對象、展開路徑與體系結(jié)構(gòu)。但是，環(huán)境法治建設(shè)鑲嵌在整體法治體系中，而我國法治建設(shè)的運行邏輯典型呈現(xiàn)了體制回應型特征，“中央出臺政策文件主導各地方法治建設(shè)的具體進程，將法治建設(shè)作為一項國家任務，自上而下地層層推進，地方黨政部門通過制定貫徹意見，落實中央和國家的有關(guān)決定，”[5]即法治建設(shè)是在我國科層制結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部運行的。這種法治模式和制度邏輯體現(xiàn)在環(huán)境資源立法領(lǐng)域，即在我國當前的行政管理體系中，政府對流域的管理作為政府承擔的一項公共職能，沿襲的是官僚制方式，按照行政管理體系的要求設(shè)定管理目標。這種立法體制在長江流域管理中尤為明顯，因為我國《水法》等現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了“水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，但長江流域僅有《長江河道采砂管理條例》這一單項立法而沒有專門的長江流域綜合立法，這使得長江流域管理體制沒有體系化的制度支撐，呈現(xiàn)權(quán)力高度分散的特征。而且，現(xiàn)行的《水法》等法律體系并沒有對流域管理的基本原則、基本制度及其運行機制作出系統(tǒng)規(guī)定。[6]P201這些制度現(xiàn)狀均使得長江流域的流域管理體制稍顯空洞而效力不足。但是，長江流域的行政區(qū)域管理體制則因為鑲嵌在既有公共事務的行政區(qū)域分割的管理體制中，且地方政府大多制定了針對本行政區(qū)域內(nèi)長江干流水體以及沿江地區(qū)的相關(guān)涉水事項的地方立法體系，①這使得現(xiàn)實中長江流域管理以行政區(qū)域管理體制為主，實質(zhì)上在很多情形下懸置了流域管理體制。

基于前述流域管理體制的現(xiàn)狀及其問題，我國當前對《長江法》的立法研究，多從矯正與改革我國現(xiàn)行流域管理體制角度展開，[7]或者在檢討與建議完善我國現(xiàn)行流域立法的制度語境中討論長江流域等流域立法相關(guān)問題。②但現(xiàn)有討論容易陷入的邏輯困境或者循環(huán)論證的陷阱是，推定流域管理在價值判斷上當然優(yōu)位于行政管理、流域集中管理在制度績效上比區(qū)域分散管理具有內(nèi)生優(yōu)勢，以此為討論流域立法的前提預設(shè)，大多傾向于批評我國既有的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的二元管理體制為特征的立法模式。實際上，已有研究表明，基于諸多因素，“如果嚴格執(zhí)行流域管理措施，在處理地下水和涉及跨領(lǐng)域事務時，會出現(xiàn)重大的功能性問題”，因此，建議在制度建設(shè)和實施流域管理政策時，要對流域管理持有謹慎態(tài)度，不應過于教條化。[8]也有研究論證，“水資源作為公共資源可以聯(lián)合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質(zhì)及其因此而產(chǎn)生的復雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機構(gòu)間沖突的機制，需要有必要的權(quán)力交叉與分割?！盵9]換言之，水資源保護管理既需要集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。以此觀之，流域集中管理與區(qū)域分散管理，均為流域管理的內(nèi)生需求，亟待重新調(diào)整現(xiàn)行管理機制的路徑不應是簡單取舍，而是為流域管理和行政區(qū)域管理設(shè)計合理的協(xié)調(diào)機制。

若從事權(quán)劃分的視角審視《長江法》針對現(xiàn)行的長江流域管理法律機制創(chuàng)新，則不會陷入傳統(tǒng)論證中對流域管理體制與行政區(qū)域管理體制非此即彼的傾向。長江流域的流域管理與行政區(qū)域管理本質(zhì)上是中央政府與長江流域內(nèi)的地方政府在長江流域管理中的職責劃分問題，《長江法》本質(zhì)上是中央政府與地方政府在長江流域中的事權(quán)配置模式的更新。從一般邏輯和我國《環(huán)境保護法》以及各單行法的規(guī)定來梳理，環(huán)境治理事項是中央與地方之間共享的混合事權(quán)。[10]P46-47因此，我國當前的《水法》等法律規(guī)范所構(gòu)建的制度體系以及社會實踐中傾向于行政區(qū)域管理模式的制度現(xiàn)狀固然需要予以矯正，但《長江法》立法所預期的法律機制創(chuàng)新，只能是在探究中央與地方事權(quán)劃分的內(nèi)在規(guī)律與應然圖景的基礎(chǔ)上，通過法律制度設(shè)計合理地劃分長江流域管理中的央地事權(quán)，而不能有所偏廢?！堕L江法》立法目的和功能即在于通過法律明確規(guī)定與劃分各級政府的事權(quán)(職責)，并制定體系完整的法律機制以保障和促進各級政府依法履行事權(quán)。 學界經(jīng)常在不同維度使用“事權(quán)”這一概念，不同觀點間的“最大公約數(shù)”，是將其理解為國家提供公共服務的責任?！笆聶?quán)具有鮮明的公權(quán)力屬性，理論上包括立法事權(quán)、行政事權(quán)和司法事權(quán)三維，行政事權(quán)在國家權(quán)力譜系中占比最大、與公眾聯(lián)系最緊?！盵11]《長江法》制度體系是配置與規(guī)范各級政府在長江流域管理中的行政事權(quán)，長江流域管理行政事權(quán)的劃分要通過《長江法》的立法予以表達。因此，本文對于《長江法》制定法理基礎(chǔ)的探討是以涉水行政事權(quán)劃分為主體內(nèi)容，③并且會涉及到根植于我國法制語境中的立法事權(quán)的劃分。

(二)立法前提：中央與地方立法事權(quán)劃分

法治社會中，政府行使事權(quán)必須基于法律明確規(guī)定所提供的法律依據(jù)，《長江法》規(guī)范的主體內(nèi)容是確立長江流域各級政府的流域管理事權(quán)劃分，以同時實現(xiàn)對各級政府的授權(quán)與控權(quán)功能?；陂L江流域的范圍及其在國家經(jīng)濟社會中的地位，從立法所調(diào)整事務的影響范圍與重要程度上看，《長江法》屬于中央立法。同時，流域資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的財富源泉，地方政府將自身定位為相對獨立的利益主體，對流經(jīng)本行政區(qū)域中的長江流域存在強烈的利益訴求，“中央與地方之間的關(guān)系開始從傳統(tǒng)的‘央主地從’向‘地方主義’偏移。”[12]因此，《長江法》立法要遵循央地立法事權(quán)劃分的理念與邏輯。

我國不是單一立法體制，存在著由不同機關(guān)行使的立法權(quán)，從立法權(quán)限劃分角度而言，是中央統(tǒng)一領(lǐng)導和地方適度分權(quán)。我國《憲法》第3條第4款規(guī)定，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！彪m然該規(guī)定實質(zhì)上確立中央立法權(quán)與地方立法權(quán)縱向分權(quán)的立法體制，但該規(guī)定過于籠統(tǒng)原則，沒有明確界定中央和地方的實體立法權(quán)限，這就使得在現(xiàn)實立法實踐中，存在很大的解釋空間?！霸诶碚撋希灰贿`反任何憲法規(guī)定，中央可以在任何領(lǐng)域立法。”[13]P113

在此理論與制度背景下，《長江法》的立法在央地立法事權(quán)劃分層面存在如下問題亟待厘清：(1)甄別與區(qū)分全國人民代表大會及其常務委員會的專有立法事項。我國《立法法》(2015年)區(qū)分了國家與地方立法權(quán)限，該法第8條將某些重要事項規(guī)定為全國人民代表大會或其常務委員會的專有立法權(quán)，第72條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！倍ㄎ粸榱鹘?jīng)十多個省市的長江流域之專門立法的《長江法》，無論從立法事項的影響范圍還是重要程度考察，均應為國家法律。而在《長江法》制定過程中，立法機關(guān)需要面對與解決的問題是，作為全國人民代表大會或常務委員會立法制定的《長江法》應當如何選擇立法事項的范圍。如果將《長江法》定位于“流域開發(fā)利用保護綜合法”，“統(tǒng)籌考慮各地改革發(fā)展、各項區(qū)際政策、各類領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素，建立流域內(nèi)各省市的協(xié)同、合作機制，按照流域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景觀等問題一體考慮”，[14]則《長江法》的立法事項中，通過法律解釋可以納入《立法法》(2015年)第8條前十項列舉規(guī)定中的專屬立法權(quán)事項。比如，《長江法》必然要規(guī)定長江流域資源權(quán)屬等，均專屬國家立法權(quán)的立法事項。(2)《立法法》第8條第十一項規(guī)定了全國人大及其常委會立法權(quán)限的兜底性規(guī)定，“必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”這些未盡列舉的專屬立法事項，是《憲法》第62條規(guī)定的全國人民代表大會行使的職權(quán)中“應當由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”，包括《憲法》明確規(guī)定的應當由法律規(guī)定的事項而未被《立法法》第8條明確列舉為專屬立法權(quán)的事項，以及有關(guān)法律規(guī)定該事項應當由法律規(guī)定的事項。④《長江法》作為國家立法，必須回應長江流域中專屬國家立法權(quán)限的事項。(3)根據(jù)我國中央與地方立法權(quán)限劃分的法理與制度邏輯，專屬國家立法權(quán)以外的事項，全國人大及其常委會也可以制定法律?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止?！庇纱耍趪抑贫ǖ姆苫蛘咝姓ㄒ?guī)生效后，《長江法》立法事項與先行制定的地方性法規(guī)之間的關(guān)系亟待合理地協(xié)調(diào)處理?！堕L江法》立法在規(guī)定專屬國家立法權(quán)規(guī)定事項之外，根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定，《長江法》對于采砂管理、農(nóng)村水利、節(jié)水管理、防汛抗旱、取水許可管理、涉水建設(shè)項目、水資源保護等方面可以作出流域統(tǒng)一管理的規(guī)定，地方性法規(guī)與該規(guī)定相抵觸的無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或廢止。

(三)調(diào)整對象：中央與地方政府行政事權(quán)劃分

如何通過立法來劃分不同層級政府在長江流域諸多事項中的管理職責，是《長江法》立法面臨的重要問題。事實上，在不同歷史階段關(guān)于長江流域立法的討論中，劃分與協(xié)調(diào)流域內(nèi)各級政府及其相關(guān)職能部門的管理機制與運行機制，合理配置長江立法的各級政府的行政事權(quán)被認為是長江立法亟待解決的核心問題。⑤中央與地方事權(quán)劃分雖然很容易陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，但零和博弈并非描述央地關(guān)系的唯一關(guān)鍵詞，有學者通過環(huán)境執(zhí)法檢查的實踐類型，論證了央地之間不僅存在張力，而且也的確可以形成合力，互利雙贏的央地關(guān)系是可以存續(xù)的。[15]要實現(xiàn)這種理想狀態(tài)，必須在保障中央統(tǒng)一領(lǐng)導的同時，又注重地方的主動性和積極性，并且努力保持中央事權(quán)與地方事權(quán)的動態(tài)平衡。

《長江法》預期通過法律體系實現(xiàn)央地涉水行政事權(quán)劃分，會涉及到一些特殊問題：(1)長江流域資源分布特征和賦存規(guī)律對央地行政事權(quán)配置提出的特殊需求。一般而言，在央地事權(quán)配置中，各級政府承擔的公共服務職責遵循“以事定權(quán)、權(quán)隨事配”的原則，劃分縱向政府間事權(quán)范圍主要有以下理論：一是公共物品受益理論；二是政府職能分工理論；三是委托-代理理論。[16]政府公共服務或提供公共物品的影響范圍、受益范圍、重要程度以及各級政府職能分工是配置央地事權(quán)的重要標準。以此觀之，基于環(huán)境資源自然屬性，環(huán)境事權(quán)應當由各級政府共同承擔，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)和公共事權(quán)，其配置的基本依據(jù)是環(huán)境資源的賦存區(qū)域與受益范圍，其中，跨行政區(qū)環(huán)境保護被認為是典型的央地共同事權(quán)，可以發(fā)揮中央的決策優(yōu)勢和地方的執(zhí)行優(yōu)勢。[17]P31但是，對于長江流域而言，流經(jīng)19個省市自治區(qū)的長江流域內(nèi)公共事務的影響范圍與受益范圍并不僅作用于區(qū)域轄區(qū)，而是具有較強的外溢性。這對傳統(tǒng)的央地政府行政事權(quán)的劃分標準(即使在考慮到環(huán)境問題較強的外部性特征的情況下)提出了新的挑戰(zhàn)。(2)長江流域機構(gòu)行政事權(quán)的歸屬與配置。在我國《憲法》《立法法》等法律規(guī)范規(guī)定的央地行政事權(quán)配置的原則與制度框架中，現(xiàn)存的長江流域機構(gòu)并不是一級政府，《長江法》需要界定流域管理機構(gòu)的性質(zhì)、法律地位及行政事權(quán)的性質(zhì)與范疇。(3)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在行政事權(quán)配置上的實現(xiàn)機制。現(xiàn)行的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制雖然明確了水資源流域管理的立法指導思想，但從事權(quán)劃分的角度，二者共同面臨的問題是如何甄別流域資源行政事權(quán)的性質(zhì)與類型進而具體配置，這也是《長江法》制定中亟待厘清的關(guān)鍵問題。

二、現(xiàn)行制度體系在央地水資源管理行政事權(quán)配置中的內(nèi)生困境

我國當前尚無長江流域?qū)ｉT立法，長江流域水資源管理適用國家層面的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》以及《河道管理條例》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章，長江流域僅有《長江河道采砂管理條例》這一單項立法。在此制度語境下，我國長江流域的資源管理綜合適用這些立法體系，勢必導致我國現(xiàn)行長江流域央地行政事權(quán)配置陷入現(xiàn)實困境。

(一)央地涉水事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡

科學合理劃分各級政府環(huán)境治理事權(quán)，是環(huán)境立法必須解決的重要問題。環(huán)境治理事權(quán)央地劃分是各級政府承擔環(huán)境公共職能和事務的權(quán)責配置，體現(xiàn)了中央權(quán)力與地方權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)。如前所述，特定公共事務的影響范圍、受益范圍、重要程度及其性質(zhì)特征，被認為是配置央地事權(quán)的重要標準。從法律角度考察，《憲法》《立法法》等法律是相關(guān)領(lǐng)域央地事權(quán)劃分的法律依據(jù)，其劃分的標準是立法事項的重要程度和影響范圍，概括而言，事項影響范圍與行政區(qū)域范圍應保持基本一致。地方政府有權(quán)責管理本地公共事務，跨行政區(qū)域、共同性的公共事務應當由高層次政府來承擔。環(huán)境事權(quán)的劃分在一般法理上也遵循環(huán)境事項影響的地域范圍、受益范圍等標準配置給不同層次的政府及其職能部門。

在我國央地環(huán)境治理事權(quán)結(jié)構(gòu)中，中央政府主要承擔全國范圍內(nèi)的環(huán)境事務，具體到中央政府的涉水事權(quán)方面，擇其要者：(1)國家環(huán)境保護政策與規(guī)劃的制定，比如《環(huán)境保護法》(2014年)第13條第2款規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施。”具體到水環(huán)境保護事權(quán)領(lǐng)域，我國《水法》(2016年)第14條第1款規(guī)定：“國家制定全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃?！钡?7條規(guī)定，“國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃，由國務院水行政主管部門會同國務院有關(guān)部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報國務院批準?！?2)國家本級環(huán)境保護能力建設(shè)，集中體現(xiàn)在中央本級環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、國家環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)控網(wǎng)絡建設(shè)等方面。環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)2017年發(fā)布了《關(guān)于做好國家地表水環(huán)境質(zhì)量事權(quán)上收工作的通知》(環(huán)辦監(jiān)測[2017]70號)，以逐步推進對地表水的國家考核和監(jiān)測。(3)國家負責全國水資源的宏觀調(diào)配，以及國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的水資源、水域和水工程的保護。(4)國家負責制定國家的水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準。⑥《水法》《水污染防治法》同時規(guī)定了各級地方政府的涉水事權(quán)。地方政府原則上承擔本轄區(qū)內(nèi)水資源和水環(huán)境保護的公共事務，比如，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對國家水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準中未作規(guī)定的項目，制定地方水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準；縣級以上地方人民政府應當根據(jù)依法批準的江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，組織制定本行政區(qū)域的水污染防治規(guī)劃；等等。

概括而言，我國《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治》等國家法律基本按照事權(quán)劃分的一般規(guī)律來配置中央與地方政府的涉水事權(quán)。這些法律規(guī)范主要規(guī)定了各級政府對其行政轄區(qū)內(nèi)的水資源保護與水污染防治事項承擔職責，中央政府主要對全國性的、外溢性強的事項負責?；诹⒎ㄒ?guī)律，國家層面的立法為了追求規(guī)則設(shè)計一體遵循的需求，對于涉水事權(quán)的類型及其內(nèi)容的規(guī)定必然是以總體性、原則性規(guī)范為主，具體行政區(qū)域的涉水事權(quán)亟待地方根據(jù)不同區(qū)域水環(huán)境資源的特殊性，通過地方立法來進行明細化和針對性的規(guī)定。根據(jù)我國《立法法》第73條規(guī)定，地方性法規(guī)可以作出規(guī)定的事項包括三類：第一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；第二，屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項；第三，在全國人大及其常委會專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項，允許地方性法規(guī)先行作出規(guī)定。根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定的內(nèi)容及其制度邏輯，在有上位法的情況下，為了保證法律和行政法規(guī)的實施，地方性法規(guī)可以制定執(zhí)行性規(guī)定和針對地方特色事務進行立法。該規(guī)定體現(xiàn)了《立法法》第72條規(guī)定的制定地方性法規(guī)應當遵循“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”的原則，為了充分體現(xiàn)地方性法規(guī)的地方性，“地方性法規(guī)的內(nèi)容應適應地方的實際情況，解決本行政區(qū)域的實際問題，有針對性地立法?！盵18]P239在《立法法》規(guī)定的立法分權(quán)中，地方立法規(guī)定的事項是執(zhí)行上位法的事項，或者中央專屬立法權(quán)事項之外的、中央尚未立法而地方需要立法的事項。根據(jù)此邏輯，地方立法有一定的立法自主權(quán)，在水環(huán)境保護領(lǐng)域，理論上可以根據(jù)本行政區(qū)域水污染防治與水資源保護的需要制定具體的針對性的地方立法。但是，《立法法》第73條規(guī)定地方性法規(guī)“可以”而非“應當”或“必須”就前述事項作出規(guī)定。

這種立法權(quán)的規(guī)定可能會導致央地水環(huán)境保護事權(quán)結(jié)構(gòu)失衡。水資源是一種復雜的自然資源，既是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟資源，同時為人類提供生態(tài)環(huán)境用水。申言之，水資源既對人類產(chǎn)生經(jīng)濟功能又產(chǎn)生生態(tài)功能，既可以作為經(jīng)濟用水又可以作為生態(tài)環(huán)境用水，很多時候會產(chǎn)生沖突。根據(jù)央地立法分權(quán)的法理與制度邏輯，地方性法規(guī)規(guī)定屬于地方性事務時具有一定的自主權(quán)，地方利益偏好會使其更傾向于發(fā)揮水資源的經(jīng)濟功能，而缺乏保護生態(tài)環(huán)境用水的自主激勵，進而疏于規(guī)定水環(huán)境保護和水污染防治的地方立法事項。中央政府通過多種手段引導和促進地方加強環(huán)境保護，但無論是《憲法》還是《立法法》都沒有明確界定中央和地方立法的實體權(quán)限，因此，責任邊界不明。“地方原則上應當承擔屬地水資源和水環(huán)境保護責任，但在追求經(jīng)濟發(fā)展中，環(huán)保目標缺失，缺乏環(huán)保事權(quán)承擔的激勵約束機制。”[19]質(zhì)言之，在央地涉水事權(quán)劃分中，國家立法規(guī)定中央政府承擔一些跨行政區(qū)域的和重點流域的涉水事權(quán)，將非專屬國家立法的涉水事權(quán)交由地方政府根據(jù)地方需求和區(qū)域特色與實際問題進行地方立法。但由于沒有明確立法權(quán)限實體劃分和責任邊界界定，對同時具有經(jīng)濟功能與生態(tài)功能的水資源，地方政府傾向于具體規(guī)定其在水資源開發(fā)利用中的事權(quán)，而疏于規(guī)定其在生態(tài)保護用水中的事權(quán)，這使得央地涉水事權(quán)劃分出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。

具體到長江流域，央地涉水事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡因為流域自然屬性而凸顯與加劇。我國當前尚沒有制定關(guān)于長江流域水資源開發(fā)利用和保護的總體性立法，對長江流域涉水事權(quán)的劃分是遵循《水法》《水污染防治法》等確立的事權(quán)劃分邏輯與內(nèi)容。從邏輯延伸上看，我國央地水環(huán)境保護事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡困境在長江涉水事權(quán)劃分中必然存在。不僅如此，長江干流和支流流經(jīng)19個省市自治區(qū)，在央地分權(quán)的制度邏輯中，相關(guān)職能部門代表國家行使流域綜合規(guī)劃、資源宏觀調(diào)配等中央事權(quán)之外，長江干支流流經(jīng)的省市自治區(qū)政府也可以享有和行使流經(jīng)本行政區(qū)域的涉水事權(quán)。長江干支流形成了縱橫交織的網(wǎng)絡，流經(jīng)不同地區(qū)的長江干支流雖然在地理位置上屬于某一行政區(qū)域，但因為流域特性，一個地區(qū)所制定與行使的長江水環(huán)境保護事權(quán)，會影響到上下游以及整個長江流域。無論是某一行政區(qū)域通過立法嚴格執(zhí)行水污染排放標準，抑或超過自然規(guī)律開發(fā)利用水資源，其對長江水系的影響都具有極強的外溢性，均超出行政區(qū)域范圍。這些特征要求長江流域水資源開發(fā)和水環(huán)境保護的事權(quán)配置既要通過制度設(shè)計以提供激勵機制，以充分調(diào)動各行政區(qū)域通過立法針對性規(guī)定水環(huán)境保護事權(quán)的積極性；同時，又能因應長江干支流交織聯(lián)系的特征而一體統(tǒng)籌考慮各行政區(qū)域涉水事權(quán)之間的緊密聯(lián)系。

(二)長江流域機構(gòu)涉水事權(quán)配置的錯亂

我國長江流域管理機構(gòu)是長江水利委員會。長江水利委員會作為水利部直屬事業(yè)單位，性質(zhì)上為派出機構(gòu)，國家授權(quán)其在長江流域行使水行政管理職能?，F(xiàn)實中，長江水利委員會并不能在承擔長江流域涉水事權(quán)中充分發(fā)揮預期功能。這主要體現(xiàn)在：

1.長江流域機構(gòu)事權(quán)劃分的部門利益訴求。根據(jù)我國《水法》規(guī)定，水利部為國務院水行政主管部門，負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。長江水利委員會雖然被界定為長江流域管理機構(gòu)，但在性質(zhì)上，僅為水利部的派出機構(gòu)，不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委和地方政府的職能。即使通過相關(guān)法律法規(guī)明確授權(quán)其在長江流域的區(qū)域內(nèi)行使水行政主管職能，但其不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委和地方政府的能力。長江流域的涉水事權(quán)是一個需要兼顧水資源保護、規(guī)劃和管理等諸多方面事務的系統(tǒng)工程，尤其是在中央2016年將長江經(jīng)濟帶發(fā)展整體思路確定為“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的背景下，長江水利委員會更是與應然的長江流域涉水事權(quán)的配置捍格不入。因為，長江水利委員會的主要職能是水資源的開發(fā)利用和管理，水資源保護的職能居于次要位置，非環(huán)境職能是水庫大壩等水利設(shè)施建設(shè)、防洪抗旱、水力資源開發(fā)，優(yōu)先性部門利益是發(fā)展水利水電工程。[20]P90雖然長江水利委員會下設(shè)長江流域水資源保護局來履行長江水利委員會的水資源保護行政職責，具體包括擬訂流域性水資源保護政策法規(guī)、負責水資源保護和水污染防治等有關(guān)法律法規(guī)在流域內(nèi)的實施和監(jiān)督檢查等。但是，根據(jù)我國《環(huán)境保護法》的事權(quán)劃分，國務院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一行使全國環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理事權(quán)，長江流域水資源保護局作為水利部派出機構(gòu)的單列機構(gòu)，現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)對其在長江流域的水環(huán)境保護職責范圍缺乏明確具體的授權(quán)性規(guī)定，且沒有與環(huán)保部門在水環(huán)境保護事權(quán)關(guān)系的清晰界定。因此，長江流域管理機構(gòu)的職能定位使得長江水利委員會的流域事權(quán)配置根本上與“把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”的政策定位不符，有待頂層設(shè)計矯正長江流域管理機構(gòu)的事權(quán)劃分。

2.長江流域管理機構(gòu)涉水事權(quán)劃分的法律依據(jù)不足。行政法治原則的基本要求之一即是所有行政組織的設(shè)立及其職權(quán)都必須有法律依據(jù)，“它可以是法律法規(guī)的明文規(guī)定，也可以是憲法或組織法對行政機關(guān)的授權(quán)。”[21]梳理歷史進程，長江水利委員會作為長江流域管理機構(gòu)享有和行使的涉水事權(quán)是一個經(jīng)歷不同歷史時期逐漸獲得立法確認和授權(quán)的過程。20世紀50年代，長江水利委員會作為水利部負責水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的派出機構(gòu)，因為沒有法律授權(quán)而僅作為一個技術(shù)咨詢機構(gòu)，不能享有和行使水資源管理事權(quán)。1984年《水污染防治法》第4條規(guī)定，“重要江河的水源保護機構(gòu)”應結(jié)合各自的職責，協(xié)同環(huán)境保護部門對水污染防治實施監(jiān)督管理。該規(guī)定首次重視了水污染防治的流域?qū)傩裕x予流域機構(gòu)性質(zhì)模糊、內(nèi)容概括的水環(huán)境保護事權(quán)。1988年頒布的《水法》第9條第1款雖然概括規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”，第11條規(guī)定“開發(fā)利用水資源和防治水害，應當按流域或者區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃”和“國家確定的重要江河的流域綜合規(guī)劃”，這些規(guī)定某種程度重視了水資源管理與保護的流域特性，但是，該規(guī)定過于抽象，并沒有具體的制度規(guī)定予以支撐，更沒有規(guī)定流域管理機構(gòu)的涉水事權(quán)。1988年頒布的《河道管理條例》第5條規(guī)定，長江等大江大河的主要河段由國家授權(quán)的江河流域管理機構(gòu)實施管理，這是長江水利委員會等流域管理機構(gòu)正式獲得在水事管理中的合法地位和法律授權(quán)，但也僅止步于此。類似規(guī)范還有我國1997年頒布的《防洪法》第8條的規(guī)定，“國務院水行政主管部門在國務院的領(lǐng)導下，負責全國防洪的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導等日常工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務院水行政主管部門授權(quán)的防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責?！?002年修訂的《水法》正式通過立法授權(quán)流域管理機構(gòu)行使水資源管理和監(jiān)督事權(quán)，該法第12條規(guī)定：“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)(以下簡稱流域管理機構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責?！?009年和2016年兩次修正的《水法》均延循了該規(guī)定。

通過上述法律規(guī)范的梳理，我們可以歸納，長江水利委員會的長江流域涉水事權(quán)存在著以下一些特征：(1)在機構(gòu)法律地位層面，作為國務院水行政主管部門的派出機構(gòu)，長江水利委員會的法律地位逐漸通過不同時期的水事單行法獲得確認，從《水污染防治法》(1984年)第4條概括規(guī)定的“重要江河的水源保護機構(gòu)”到《河道管理條例》(1988年)第5條明確規(guī)定的“長江……等大江大河的主要河段”由國家授權(quán)的江河流域機構(gòu)實施管理，長江水利委員會才獲得國家授權(quán)的流域管理機構(gòu)的法律地位。(2)在機構(gòu)事權(quán)法律依據(jù)層面，長江水利委員會行使的長江流域涉水事權(quán)呈現(xiàn)出從無到有、從單項法律授權(quán)到綜合法律授權(quán)的不斷擴充的過程。20世紀50年代，其僅被定位為一個技術(shù)咨詢機構(gòu)，沒有決策權(quán)和管理權(quán)。20世紀80年代以后，《河道管理條例》授予其在長江流域河道管理權(quán)，《防洪法》授予其防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責，2002年修訂的《水法》正式規(guī)定其在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責，賦予其一定的執(zhí)法權(quán)。

但總體而言，現(xiàn)行關(guān)于長江流域管理機構(gòu)事權(quán)立法存在著以下弊端：(1)縱觀我國以《水法》為代表的水事法律體系，經(jīng)歷了從規(guī)定流域管理機構(gòu)單項水資源管理事權(quán)到綜合水資源管理事權(quán)的發(fā)展歷程，2002年之后歷次修改的《水法》均規(guī)定流域管理機構(gòu)在水資源管理中的監(jiān)督管理職責。但是，梳理《水法》，并沒有對長江水利委員會等流域管理機構(gòu)被授予的水資源管理事權(quán)的系統(tǒng)性的集中規(guī)定，亦沒有在概括授予流域管理機構(gòu)的水資源事權(quán)之后，進一步規(guī)定具體制度措施。(2)從立法模式方面考察，現(xiàn)行的以《水法》為統(tǒng)領(lǐng)的水事立法概括授予“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)”水資源監(jiān)督管理事權(quán)，缺乏回應長江流域特殊問題的針對性。

(三)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合指向不清

長期以來，水資源管理被認為是政府承擔的公共職能之一，鑲嵌在科層制行政管理框架下分層管理。這種思路具體體現(xiàn)為，長期以來我國的水資源管理體制以行政區(qū)域管理為主。2002年修訂以及2009年和2016年修改的《水法》均規(guī)定了國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但是，梳理《水法》制度體系，其規(guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合僅為原則性規(guī)定，該如何配置流域管理機構(gòu)和地方政府在水資源管理的事權(quán)以實現(xiàn)“相結(jié)合”，則未有具體制度措施。這就使得流域管理機構(gòu)與地方水行政主管部門的涉水事權(quán)存在著相互競爭下此消彼長的互動關(guān)系，也導致長江水利委員會所行使的涉水事權(quán)呈現(xiàn)實然現(xiàn)狀與應然邏輯之間的疏離。具體而言，現(xiàn)行制度語境中流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制存在的問題包括以下幾個方面：

1.流域水資源管理事權(quán)的復雜性導致的效力不足?！端ā芬?guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理“相結(jié)合”，這僅界定的是一種關(guān)系范疇，現(xiàn)實中，二者該具體呈現(xiàn)何種“結(jié)合”關(guān)系，既與水資源管理具體事項相關(guān)，同時也與現(xiàn)實中流域管理機構(gòu)與地方政府的動態(tài)博弈有關(guān)。由于流域水資源對人類同時具備經(jīng)濟功能與生態(tài)功能，可以有多種性質(zhì)與功能的用途(飲用水源、生態(tài)、納污、航運、發(fā)電、漁業(yè)等多領(lǐng)域行業(yè))，不同層級政府以及不同職能部門在水質(zhì)、水量、水體、水域和水能等方面分享涉水事權(quán)。在現(xiàn)行《水法》等單行法規(guī)定的水資源“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”管理體制沒有通過體系化制度措施予以貫徹的制度背景下，不同層次政府、不同職能部門在行使涉水事權(quán)時，會基于地方利益和部門利益的考慮，將具有流域整體性的水資源分割管理，使得流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制效力不足。

2.不同法律規(guī)范之間的抵牾與沖突。我國《水法》規(guī)定水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，《水法》授予流域管理機構(gòu)行使流域水資源管理事權(quán)，并與行政區(qū)域水行政管理機構(gòu)的水資源管理事權(quán)呈現(xiàn)一種復雜的“相結(jié)合”法律關(guān)系。但是，我國《水污染防治法》則規(guī)定“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的管理體制，《水污染防治法》(2017年)第9條第1款規(guī)定，“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！彪m然該條第3款也規(guī)定了“縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理?！睕]有規(guī)定流域管理機構(gòu)水污染防治事權(quán)與地方政府相關(guān)職能部門的水污染防治事權(quán)之間的“相結(jié)合”關(guān)系，對水污染防治秉持區(qū)域管理體制。因此，作為水量與水質(zhì)管理分別立法的《水法》與《水污染防治》，二者對于水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護事權(quán)的規(guī)定與水污染防治事權(quán)的規(guī)定存在著明顯的體制上的不統(tǒng)一、規(guī)范上的抵牾、權(quán)力上的沖突。

3.流域管理機構(gòu)水資源管理事權(quán)在現(xiàn)實博弈中被擠壓?！端ā穬H概括規(guī)定水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，流域管理機構(gòu)與地方政府水行政主管部門的水資源管理事權(quán)具體如何“相結(jié)合”，既因為水資源開發(fā)、利用和保護等具體事項復雜性、差異性而存在較大解釋適用空間。同時，法律規(guī)定的抽象性也為現(xiàn)實中長江水利委員會與地方政府之間的動態(tài)博弈提供了多種可能性：(1)從《水法》具體條文中的涉水事權(quán)規(guī)定來看，現(xiàn)行《水法》(2016年)在規(guī)定水資源開發(fā)利用與水資源、水域和水工程的保護等具體事權(quán)中，很多條文中均采用了二者并列的方式，比如該法第32條第3款規(guī)定，“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)應當按照水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見?！薄端ā分写罅康倪@種“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)”的立法表述方式，為現(xiàn)實中具體的水資源管理事權(quán)的行使提供極大博弈空間。(2)從部門利益屬性而言，長江水利委員會傾向于重視水資源開發(fā)利用事權(quán)，而地方水行政主管部門在事權(quán)行使中也偏好充分利用長江流域水資源的資源屬性和經(jīng)濟效益，以服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展訴求。這種思路折射到長江流域地方政府立法層面的立法導向上，實質(zhì)上選擇了以行政區(qū)域管理為主導思想。比如，雖然《水法》(2016年)第17條規(guī)定“跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，由有關(guān)流域管理機構(gòu)會同江河、湖泊所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門和有關(guān)部門編制，分別經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查提出意見后，報國務院水行政主管部門審核”，但2017年修改的《江蘇省水資源管理條例》第8條規(guī)定，“全省水資源綜合規(guī)劃、本省境內(nèi)長江、淮河、太湖流域和沂沭泗、秦淮河、里下河地區(qū)等跨市的流域和區(qū)域的水資源綜合規(guī)劃由省水行政主管部門、發(fā)展計劃主管部門會同同級有關(guān)部門和有關(guān)市人民政府編制，報省人民政府批準，并報國務院水行政主管部門備案?！鄙暄灾?，按照該條例規(guī)定，江蘇省境內(nèi)長江流域的水資源綜合規(guī)劃并不需要會同長江水利委員會編制。

三、《長江法》劃分長江流域涉水事權(quán)的制度路徑

針對我國現(xiàn)行涉水法律規(guī)范體系在劃分央地涉水事權(quán)時存在著內(nèi)生缺陷與現(xiàn)實困境，以及其難以因應長江流域特殊的區(qū)位特征、流域特性與水事問題所提出的涉水事權(quán)配置需求，《長江法》在劃分長江流域涉水事權(quán)的制度路徑上可以從以下幾個方面展開：

(一)明確央地涉水事權(quán)的劃分標準及類型

在沒有長江流域?qū)ｉT的綜合性立法的制度語境下，現(xiàn)行《立法法》對于中央與地方立法權(quán)的劃分，使得地方政府在一定的制度空間內(nèi)，傾向于制定其在水資源開發(fā)利用中的事權(quán)的地方立法，而疏于規(guī)定其在生態(tài)保護用水中的事權(quán)?！堕L江法》作為專門的獨立的長江流域綜合立法，在立法理念上應以“保障流域水安全、保障流域水資源公平配置、促進流域可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的，通過具體制度設(shè)計來矯正央地涉水事權(quán)配置中的失衡現(xiàn)象。

1.立法范圍在銜接協(xié)調(diào)相關(guān)法律的同時制定專門制度?，F(xiàn)行長江流域涉水事權(quán)劃分中的結(jié)構(gòu)性失衡，主要原因是沒有專門立法以體系化規(guī)定長江流域內(nèi)各級政府的涉水事權(quán)。因此，《長江法》應作為流域法系統(tǒng)地規(guī)定與配置長江流域的涉水事權(quán)。首先，《水法》《水污染防治法》等現(xiàn)行法律體系已經(jīng)規(guī)定了大量的水資源開發(fā)、利用、保護法律制度，《長江法》不應重復立法，而應當全面分析現(xiàn)行制度體系的沖突、重疊、斷裂和空白等問題，應根據(jù)流域綜合法要求，全面梳理現(xiàn)有制度，規(guī)定好銜接與引致規(guī)范。其次，針對長江流域涉水事項法律規(guī)制的規(guī)則需求，制定適用于長江流域的專門涉水事權(quán)制度體系。具體而言，根據(jù)長江流域突出問題及其特殊性的需要，建立長江流域的防洪減災、節(jié)水與水資源配置和調(diào)度、水能資源開發(fā)利用、河湖空間管制、水資源保護、水污染防治與生態(tài)保護、涉水資源管控等制度。⑦

2.在厘清涉水事權(quán)劃分標準基礎(chǔ)上確定長江流域中央政府涉水事權(quán)清單。央地事權(quán)劃分的一般標準是事項的性質(zhì)特征、影響范圍和重要程度等。具體到長江流域涉水事權(quán)領(lǐng)域，應當在《長江法》的制定與解釋適用中厘清央地涉水事權(quán)劃分標準：(1)從涉水事項的性質(zhì)特征上看，關(guān)系到長江流域生態(tài)系統(tǒng)安全以及全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項(比如長江流域防治洪水、減輕洪澇災害等事項)應當屬于中央政府事權(quán)范圍，授權(quán)長江流域管理機構(gòu)行使該類涉水事權(quán)。(2)從涉水事務影響范圍上看，應當規(guī)定為中央政府涉水事權(quán)的范圍、通過《長江法》授權(quán)長江流域管理機構(gòu)行使職責的涉水事務包括：長江流域內(nèi)的水利戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃，長江流域國家重點水利工程、流域控制性工程和重大骨干工程等建設(shè)項目的運行管理，長江流域的飲用水源地保護、水土保持和水域岸線管理等流域性、全局性的涉水事務，以及跨省級行政區(qū)域的水環(huán)境服務公共產(chǎn)品和公共服務提供等涉水事務。相對于中央政府，更容易由地方政府解決的、具有地方性的公共產(chǎn)品和公共服務由地方政府提供，具體的涉水事務影響范圍僅限于長江流域內(nèi)某行政區(qū)域的，則由該行政區(qū)域地方政府享有和行使涉水事權(quán)。這里需要強調(diào)的是，由于流域特性和環(huán)境要素的整體性和聯(lián)系性，長江流域內(nèi)形式上的純粹地方性涉水事務，也經(jīng)常具有較強外溢性。因此，判斷長江流域涉水事務的影響范圍，除了需要以涉水行為實施與涉水活動發(fā)生時存在的區(qū)域與影響的范圍來作為涉水事權(quán)的判斷標準，還需要拓展判斷涉水行為影響范圍的時空標準，從其存續(xù)的全過程來綜合判斷(比如充分考慮水污染的滲透性與擴散性會進一步擴大其影響范圍)。(3)從涉水事項的重要程度上看，將長江流域一些最為重要的、可能影響公民基本權(quán)利義務的涉水事項定位為中央立法權(quán)事項，由長江流域管理機構(gòu)行使該類涉水事權(quán)。

在上述長江流域央地事權(quán)劃分標準得以厘清與確定的前提下，應當針對當前法律體系規(guī)定涉水事權(quán)過于分散、密集的特征，在《長江法》中體系化規(guī)定長江流域中的“事權(quán)清單”并規(guī)定于具體的長江立法規(guī)范。作為專門流域立法的《長江法》規(guī)定的涉水事權(quán)體系，應當以中央政府整體、概括享有和行使為主體內(nèi)容(長江流域管理機構(gòu)經(jīng)由授權(quán)，代表國家行使)。在前述內(nèi)容梳理基礎(chǔ)上，配置長江流域管理機構(gòu)的長江流域涉水事權(quán)主要包括：第一，長江流域整體歸納與計劃；第二，長江流域全流域水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護能力建設(shè)(包括地表水考核監(jiān)測等)；第三，長江流域水資源的宏觀調(diào)配；第四，長江流域跨省級行政區(qū)域水污染防治；第五，長江流域水污染物排放與水環(huán)境質(zhì)量標準制定；第六，全流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護與修復與生態(tài)補償；等等。

(二)更新長江流域管理機構(gòu)的法律定位與職責

我國當前長江流域機構(gòu)事權(quán)配置錯亂具體體現(xiàn)在，作為水利部派出機構(gòu)的長江水利委員會的事權(quán)劃分存在部門利益訴求，難以在事權(quán)配置上完整實現(xiàn)“把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”的政策目標。同時，從梳理長江水利委員會的法律定位與職能授權(quán)的演進歷史可知，其在長江流域涉水事權(quán)的法律依據(jù)不足。因此，制定《長江法》的重要內(nèi)容在于更新長江流域管理機構(gòu)的法律定位與職責分工。

根據(jù)現(xiàn)行《水法》第12條的規(guī)定，長江水利委員會作為國務院水行政主管部門在長江流域設(shè)立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。這種立法現(xiàn)狀使得《長江法》需要矯正長江流域管理機構(gòu)的法律定位與事權(quán)配置事項包括：第一，矯正將其定位為國務院水行政主管部門派出機構(gòu)基礎(chǔ)上授予一定執(zhí)法行權(quán)的現(xiàn)狀；第二，改進現(xiàn)行《水法》等水事法律體系對長江流域管理機構(gòu)分散、概括授權(quán)的現(xiàn)狀；第三，完善當前立法對流域管理機構(gòu)的授權(quán)難以針對長江流域特殊問題的路徑。

針對前述問題的完善措施包括：(1)《長江法》明確規(guī)定長江水利委員會作為長江流域管理機構(gòu)及其事權(quán)，這樣可以實現(xiàn)涉水事權(quán)立法的針對性。(2)在《長江法》中具體體系化地授予其在長江流域的涉水事權(quán)(事權(quán)類型及其內(nèi)容前文已討論)，并且在具體制度建構(gòu)中注重《長江法》授予長江流域管理機構(gòu)涉水事權(quán)與《水法》等水事單行法授權(quán)之間的銜接與協(xié)調(diào)。(3)通過《長江法》立法，矯正當前的長江水利委員會定位為國務院水行政主管部門派出機構(gòu)的現(xiàn)狀，提升長江流域管理機構(gòu)的層次，通過《長江法》確立其直接隸屬于國務院的法律地位，賦予其在長江流域內(nèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)、資源開發(fā)利用行動協(xié)同、流域生態(tài)安全監(jiān)督等職權(quán)，這樣也能理順長江流域管理機構(gòu)與流域各地方政府的關(guān)系。賦予長江流域管理機構(gòu)直接隸屬于國務院的法律地位，也能符合國際上重要流域管理機構(gòu)設(shè)置的規(guī)律，國際上已有重要的流域管理機構(gòu)被定位為直接隸屬于中央政府從而發(fā)揮流域管理職能的成功經(jīng)驗。比如，美國1933年通過的《田納西河流域法案》，設(shè)立田納西河流域管理局作為美國聯(lián)邦政府的特殊機構(gòu)，直接隸屬于國會，賦予其統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護流域內(nèi)各種自然資源的廣泛權(quán)限，其在田納西河流域管理方面的成功經(jīng)驗可資借鑒。

(三)體系化完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

長江是我國第一大河流和“黃金水道”，長江流域范圍最廣、流域功能復雜，長江流域經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有全局性影響，但流域內(nèi)行政區(qū)域眾多且區(qū)域間發(fā)展不平衡，各行政區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展對于長江流域水資源利益訴求巨大且差異性強，這些因素綜合導致現(xiàn)行管理體制的弊端在長江流域水資源管理中被放大凸顯。因此，有必要通過制定《長江法》，針對長江流域的特殊問題，理順與完善長江流域水資源管理體制。

1.流域管理與行政區(qū)域相結(jié)合的管理體制實質(zhì)內(nèi)涵辨析。雖然當前我國學界和實務界主流觀點對于現(xiàn)行水資源管理體制多有批評，主要集中于現(xiàn)行體制以行政區(qū)域管理和分散管理為主，從而在完善我國流域管理體制甚至是制定長江立法的建議中，主張要全面貫徹流域管理體制。在結(jié)論上，筆者一定程度上分享該判斷與觀點，建議專門將《長江法》定位為流域法以在長江流域系統(tǒng)貫徹流域管理體制，矯正之前存在的過于偏重行政區(qū)域管理的缺陷。但是，筆者的主張與建議在法理基礎(chǔ)與規(guī)范結(jié)構(gòu)上與傳統(tǒng)論述有所差異。申言之，筆者是在將《長江法》定位為承載與表達央地長江流域事權(quán)劃分功能，從而在央地事權(quán)劃分的理論體系與制度框架下解釋、證成與展開《長江法》的制度邏輯。建議制定專門的《長江法》作為流域法在中央政府與地方政府之間配置長江流域涉水事權(quán)，本質(zhì)上是通過專門立法實現(xiàn)長江流域中央政府與地方政府權(quán)力配置的制度變遷。流域涉水管理體制從行政區(qū)域管理向流域管理的更新，實質(zhì)上是水資源管理權(quán)力從地方政府向中央政府的傾斜。這種央地政府之間權(quán)利配置的制度變遷，要受到財政平衡原則、輔助原則、效率原則、政治合法性原則和法治原則等原則的系統(tǒng)檢視。而當前對于該問題的論述持有的較為通行的觀點是，主張在央地政府權(quán)力配置中，應當從等級制的權(quán)利配置制度轉(zhuǎn)向契約制的權(quán)利配置制度和網(wǎng)絡制的權(quán)力配置制度，并主張中國要建立多中心的中央與地方政府權(quán)力配置體制，改變沖突處理方式，從由作為當事方的中央政府處理沖突轉(zhuǎn)向由雙方通過協(xié)商、中立第三方和法院來處理沖突。[22]P191-200申言之，在當前關(guān)于中央政府與地方政府權(quán)力配置的研究中，較為主流觀點是基于二者之間的關(guān)系從等級關(guān)系轉(zhuǎn)向契約關(guān)系和網(wǎng)絡關(guān)系進而呈現(xiàn)的多中心關(guān)系，主張逐步實現(xiàn)從中央政府集權(quán)向地方政府的梯度分權(quán)與權(quán)力下放。這種趨勢也體現(xiàn)在央地立法權(quán)劃分上，從我國立法權(quán)下放的歷史進程來看，我國立法權(quán)特別是地方立法權(quán)不斷下移，且下放力度不斷加大、立法主體不斷增多，是其發(fā)展趨勢所在。[23]因此，將本文討論的問題納入央地行政事權(quán)配置的論述框架下予以審視，則可以發(fā)現(xiàn)，預期制定《長江法》實現(xiàn)長江流域涉水事權(quán)的流域集中管理，與前述公共權(quán)力下放一般趨勢下政府權(quán)力配置改革方向不盡一致。制度改革并沒有在每個領(lǐng)域均可一體遵循的普適標準與路徑，關(guān)鍵是看問題本身提出的制度需求。但由此也需要警惕的是，本文主張的《長江法》在長江流域貫徹流域管理法律體系，并非否定長江流域內(nèi)地方政府行使涉水事權(quán)的重要意義，而是主張構(gòu)建一種新的平衡與協(xié)調(diào)機制。申言之，檢討我國已經(jīng)確立的水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在實踐中呈現(xiàn)的效力不足、效果不佳，矯正當前行政區(qū)域管理擠壓甚至是替代流域管理的弊端，并非否定水資源行政區(qū)域管理的重要意義，只是在具體水資源管理領(lǐng)域，結(jié)合長江流域水資源管理的特殊問題解決規(guī)則需求，構(gòu)建更理想的流域管理與行政區(qū)域管理二者“相結(jié)合”的模式和規(guī)則體系。

2.具體規(guī)定流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制的制度措施?，F(xiàn)行《水法》僅規(guī)定了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，但對如何結(jié)合的具體方式、適用領(lǐng)域、優(yōu)先事項等內(nèi)容缺乏具體制度措施?！堕L江法》應當重點針對長江流域內(nèi)水資源在不同領(lǐng)域、行業(yè)所形成的多種主體的權(quán)利義務關(guān)系，在類型化辨析與厘清多級政府與多個職能部門分享的涉水事權(quán)具體內(nèi)容基礎(chǔ)上，具體規(guī)定長江水資源流域管理與行政區(qū)域管理的具體制度措施，具體而言：

第一，確立長江流域水資源流域管理與行政區(qū)域管理的劃分標準。在前述流域涉水事權(quán)劃分一般標準的基礎(chǔ)上，重視不同情勢下涉水事權(quán)科學劃分的重要意義?！堕L江法》偏重長江流域水資源流域管理，這只是基于其立法定位，而非否認長江流域水資源行政區(qū)域管理的重要功能，只有對事關(guān)長江流域全局以及跨省級行政區(qū)域的涉水事項，才授予長江流域管理機構(gòu)專享的涉水事權(quán)。在中央層面的事權(quán)配置中，應當整合多個中央政府相關(guān)職能部門在長江流域的涉水事權(quán)，授權(quán)長江流域管理機構(gòu)統(tǒng)一行使。在長江管理管理機構(gòu)與長江流域內(nèi)地方政府的事權(quán)劃分中：凡屬純粹地方涉水事務的涉水事權(quán)應由地方政府相關(guān)職能部門統(tǒng)一行使，但因為流域的整體性，地方政府行使的涉水事權(quán)應當接受長江流域管理機構(gòu)的監(jiān)督；跨省級行政區(qū)域的涉水事權(quán)則應交由長江流域管理機構(gòu)統(tǒng)一行使。由于筆者建議將長江流域管理機構(gòu)界定為直接隸屬于國務院的流域管理機構(gòu)，故而，在協(xié)調(diào)長江流域管理機構(gòu)與地方政府的“相結(jié)合”關(guān)系時，應當強調(diào)與地方行政區(qū)域的整體聯(lián)動，即強化地方政府的涉水各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合，使地方政府享有長江流域涉水事權(quán)的整體化與責任一體化。

第二，在梳理整合現(xiàn)有的法律規(guī)范和歸納現(xiàn)實關(guān)系基礎(chǔ)上，確定流域管理與行政區(qū)域管理“相結(jié)合”的具體類型，并針對性制度化。曾有研究根據(jù)《水法》中的相關(guān)規(guī)定，將涉及流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的方式大致歸納為服從關(guān)系、合作關(guān)系、分工關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系四種。[24]由于這些性質(zhì)與內(nèi)容存在差異的涉水事權(quán)分散規(guī)定于《水法》等相關(guān)法律規(guī)范的不同規(guī)定中，亟待《長江法》根據(jù)流域水資源管理的一般規(guī)律與長江流域水資源管理的特殊需求予以類型化整合。與此同時，筆者建議相應地修改前述《水法》條文在表述流域管理機構(gòu)與地方政府涉水事權(quán)時，所大量使用的“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)”的立法表述方式，因為這種結(jié)構(gòu)立法表述方式消解了流域管理與行政區(qū)域管理關(guān)系類型的豐富性與層次性，而應當根據(jù)理論研究、實踐歸納的二者關(guān)系類型，實質(zhì)性地表述流域管理與行政區(qū)域管理的多層次法律關(guān)系。

總之，長江流域是我國第一大流域，推動長江經(jīng)濟帶健康發(fā)展是我國的重大戰(zhàn)略部署。但當前長江流域生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危，已經(jīng)成為制約長江流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要問題，亟待完善法制予以應對。我國當前尚無體系完整的長江流域立法，零散的法律規(guī)范難以契合長江流域整體生態(tài)系統(tǒng)提出的統(tǒng)一保護需求，制定定位為流域綜合法的《長江法》是時代之選。《長江法》需要針對當前我國多部法律分散規(guī)定長江流域涉水事權(quán)的現(xiàn)狀及其弊端，合理地劃分涉水事權(quán)。從現(xiàn)實情勢與一般規(guī)律來看，長江流域涉水事權(quán)劃分包括政府與市場、中央與地方、同級政府的多個職能部門的橫向分權(quán)以及多級政府的縱向分權(quán)等多個維度與層次，并且事權(quán)劃分經(jīng)常與財權(quán)劃分一體兩面、相互交織。基于論述主題與篇幅限制，本文主要是對《長江法》制定中，中央政府與(省級)地方政府在長江流域中的涉水事權(quán)劃分進行了系統(tǒng)探究?！堕L江法》立法必須以央地政府在長江流域涉水事權(quán)的劃分為基點，針對現(xiàn)行機制缺陷，明確央地涉水事權(quán)的劃分標準及其類型，更新長江流域管理機構(gòu)的法律定位與職責，體系化完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

注釋：

① 比如，僅江蘇省就規(guī)定了《江蘇省長江水污染防治條例》(2010年)、《江蘇省長江防洪工程管理辦法》(2013年)、《江蘇省長江河道采砂管理實施辦法》(2004年)等一系列與長江流域行政區(qū)域管理體制有關(guān)的地方立法。

② 相關(guān)論述參見王曦、胡苑：《流域立法三問》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2004年第4期；陳曉景：《流域生態(tài)系統(tǒng)管理立法研究》，載《中州學刊》2006年第4期；劉文，等：《關(guān)于推進流域立法的思考》，載《水利發(fā)展研究》2010年第1期。

③ 已有研究主張長江流域?qū)ｉT立法應當定位為長江流域綜合法，要針對區(qū)域分割的問題，以系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌考慮各地改革發(fā)展、各項區(qū)際政策、各類領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素，建立流域內(nèi)各省市的協(xié)同、合作機制，促進長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作。即不但要考慮長江流域中的最主要因素-水，還要針對各類資源要素形成的流域自然-社會-經(jīng)濟綜合生態(tài)系統(tǒng)進行立法。本文也贊成長江立法應當定位為綜合法，但限于論述主題和篇幅，本文主要從《長江法》制定中的水資源管理與水環(huán)境保護事權(quán)劃分角度展開論述。同時，基于流域中的水存在的多種形態(tài)、多種功能、多個管理機構(gòu)，在一些研究中，有使用“水環(huán)境保護事權(quán)”、“水資源保護事權(quán)”、“水監(jiān)測事權(quán)”、“水運事權(quán)”、“涉水事權(quán)”等多種概念，為了統(tǒng)一行文方便，本文在一般情況下統(tǒng)一使用“涉水事權(quán)”指稱水環(huán)境保護、水資源開發(fā)利用等與水有關(guān)的事權(quán)。

④ 比如，《水法》(2016年)第14條第1款規(guī)定：“國家制定全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃?！钡?3條規(guī)定：“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度?！边@說明有關(guān)國家水行政主管部門制定全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃和飲用水水源保護區(qū)的制度建設(shè)等事項，只能由法律予以規(guī)定。

⑤ 參見岳家?。骸堕L江立法，沉浮二十載——“解決管理體制問題，長江法就成功一半”》，載《南方周末》2016年5月7日；王宏巍、王樹義：《〈長江法〉的構(gòu)建與流域管理體制改革》，載《河海大學學報(哲學社會科學版)》2011年2期。

⑥ 總體而言，我國針對水資源和水環(huán)境分別立法，《水法》主要調(diào)整水資源可持續(xù)利用，《水污染防治法》防治水污染，秉持對水量與水質(zhì)分別立法的制度邏輯，因此涉水的法律有多部，相關(guān)的公共職責規(guī)定于多部法律規(guī)范中。目前，學界對于涉水事權(quán)鮮少研究，對其類型與內(nèi)容并未達成共識。有的研究結(jié)合中央、省市縣各級的“三定方案”和《環(huán)境保護法》等法律規(guī)范的規(guī)定，歸納了十類環(huán)境保護事權(quán)，包括環(huán)境管理事務、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、自然生態(tài)保護、風沙荒漠治理、退牧還草、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源、資源綜合利用等，參見蘇朋、陳少強等：《我國環(huán)境事權(quán)劃分現(xiàn)狀及改革建議》，載《經(jīng)濟研究參考》2016年第42期。有的研究則根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》界定與劃分事權(quán)和支出責任的總體思路，將我國環(huán)境保護事權(quán)劃分為環(huán)境保護宏觀調(diào)控與統(tǒng)一環(huán)境保護規(guī)劃和管理、國家本級環(huán)境保護能力建設(shè)、維護國家環(huán)境安全、環(huán)境基本公共服務、薄弱領(lǐng)域與環(huán)節(jié)環(huán)境保護引導等五個方面，參見逯元堂、吳舜澤、陳鵬、高軍：《環(huán)境保護事權(quán)與支出責任劃分研究》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第11期。本文對于涉水事權(quán)的梳理，主要在參考前述研究文獻分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)《水法》《水污染防治法》的規(guī)定進行的類型劃分和主要事項列舉。

⑦ 對建立適用于長江流域的專門制度體系的具體建議可參見呂忠梅、陳虹：《關(guān)于長江立法的思考》，載《環(huán)境保護》2016年第18期。